第三節 科學決策的銳利武器：從黨的重要文件起草看民主集中製的運用
中國共產黨的重要文件，是中國共產黨在馬克思列寧主義理論指導下，運用民主集中製原則，推進中國革命、建設和改革不斷發展，並取得舉世矚目成就的曆史“密碼”。
一、民主革命時期黨的重要文件起草
中國共產黨成立初期，由於中國共產黨黨員較少，全國代表大會代表也很少。一大二大的綱領、宣言、黨章等均是成立起草委員會擬訂的。根據黨的二大的決議，全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次，按照慣例，黨的四大將於1924年召開。1924年8月31日，中共中央以“鍾英”的代號發出《關於召開四大致各地黨組織的信》，要求各地同誌對於一年來黨的政策及實際活動的意見寫成報告匯寄中央局。9月15日，“鍾英”又向各地方委員會發出《關於召開四大的通知》，明確指出黨的四大定於當年11月開會，並分配了代表名額，要求各地方黨組織就有關問題開展討論並提交議案，在把討論結果報告中央，中央發表在黨報上作為四大討論決議的材料。在此基礎上，中央指定起草委員會起草文件，代表大會再討論通過。由於各種原因，黨的四大直到1925年1月11日才召開。
黨的六大於1928年召開。“八七”會議確定要召開六大後，中共中央即開始了會議文件的準備。1927年11月擴大會議前，中央指定專人草擬了《中國共產黨土地問題黨綱草案》。11月擴大會議要求各級黨組織和一般同誌參加討論這一草案，提出書麵的修改意見，同時要搜集當地的土地問題材料以及一切關於土地問題的理論或分析的意見，把這些意見和材料隨時上報中央，在黨報上討論，以待六大作最後的決定。1928年1月18日，中共中央臨時政治局會議確定了要準備提交六大的六個文件，分別確定了瞿秋白、羅亦農等起草人，要求兩周內起草好討論大綱，一個月內起草好提案。1928年5月，六大代表陸續到達莫斯科後，瞿秋白、周恩來等立即參加到為大會起草決議草案的工作中。他們還召集已到莫斯科的近60位代表開會，討論各決議草案的起草問題。黨的六大文件的起草也是充分集中了黨內的意見。
黨的七大是民主革命時期的一次重要會議。為了統一黨的思想，提高黨員認識水平，增強黨的凝聚力，1944年5月10日，中央書記處決定由任弼時主持搞一個黨的曆史問題的決議，並由他負責向七大作黨的曆史問題的報告。在任弼時的主持下，當天就成立了有劉少奇、康生、周恩來、張聞天、彭真、高崗（後又增加了博古）參加的“黨內曆史問題決議準備委員會”。準備委員會成立以後，任弼時很快就投入了決議的起草工作。他在當月就以《曆史草案》為藍本起草了一萬兩千字的《檢討關於四中全會到遵義會議期間中央領導路線問題的決議（草案初稿）》。該《草案初稿》又經兩次大的修改，第三稿還有一萬字左右。後又經胡喬木的重新起草和修改，字數近七千。後來，起草委員會又多次召開座談會，除自行座談外，還組織包括黨的高級幹部、七大代表在內的各方人士進行座談，廣泛征求他們的意見，對決議不斷進行完善。其間，任弼時還與王明進行了兩次中肯的、推心置腹的談話，聽取王明對黨史上一些問題的看法，並將談話要點進行整理，上報中央。在討論和征求意見時，任弼時反複強調：解決曆史問題的方針是弄清思想，團結同誌，分析錯誤的內容與根源，而不在追究個人的責任。任弼時會同準備委員會的其他成員，在不厭其煩地對決議草稿進行多次修改、潤色的同時，還對禁錮部分人頭腦的教條主義宗派與經驗主義者的關係作了精辟闡釋，對王明“左”傾錯誤路線的表現作了合情入理的分析。最終，在反複修改、集體討論、十多次易稿的基礎上，《關於若幹曆史問題的決議》基本定稿，起草組將其交付中央準備在黨的六屆七中全會上表決通過。《關於若幹曆史問題的決議》的製定和最終通過，統一了全黨的認識，得到了全黨的擁護，為黨的七大召開奠定了思想基礎和理論基礎。
黨的七大文件起草同樣是廣泛征求意見的過程，各地對大會的議程、提案進行討論、準備。毛澤東的政治報告《論聯合政府》、朱德的軍事報告《論解放區戰場》、周恩來的發言《論統一戰線》，經過黨代表認真深入的討論後，做了很大修改，特別是毛澤東的報告討論修改了9次。即使對報告中的一句話、幾個字做了修改後，也要印發給大家再深入討論。另外，六屆七中全會在以前反複修改和討論的基礎上，基本通過了《關於若幹曆史問題的決議（草案）》。毛澤東鑒於《決議》還存在缺點、需要繼續修改，因此沒有作為黨的正式文件馬上下發，而是提交黨的七大和七屆一中全會第一次會議和第二次會議繼續討論修改。由於黨代表對《決議》又提出了很多意見，因此中央決定任弼時再次負責組織修改《決議》。新中國成立後選入《毛澤東選集》的《關於若幹曆史問題的決議》，就是經過黨的六屆七中全會、七大和七屆一中全會第一次、第二次全體會議反複討論、修改而成的。黨的七大文件集中了全黨的智慧，為中國革命的最後勝利奠定了思想和理論基礎。
二、黨的八大重要文件的起草
早在1952年，黨中央就考慮召開黨的八大，但最終確定這件事是在1955年3月舉行黨的全國代表會議，毛澤東在會上號召全黨：“為在1956年勝利地召開黨的第八次全國代表大會而鬥爭！”黨中央、毛澤東十分重視八大文件的起草和修改工作。鄧小平作為中央秘書長、中組部部長，具體負責籌備召開八大的整個組織工作和部分會議文件的起草工作。1955年4月21日，鄧小平將草擬的八大政治報告起草委員會名單和修改黨章、修改黨章報告起草委員會名單報送毛澤東。毛澤東很快批示，要求提交政治局會議討論。5月12日，中央政治局會議通過了這兩個名單。以後，中共中央委員會向八大的政治報告由劉少奇主持起草修改工作；新黨章和關於修改黨章的報告由鄧小平主持起草、修改工作。
八大政治報告的起草和修改曆經一年零四個月，各種修改稿達80多份，大的修改有5次。最早的稿子是1955年12月寫出的，由起草委員會成員陳伯達起草。劉少奇於12月15日批示，印送毛澤東、周恩來、朱德、陳雲、彭真、鄧小平等26人審閱修改。這個稿子到下一個修改稿，中間經過了7個月時間。從1956年6月底開始，八大政治報告進入具體起草階段。6月30日，劉少奇召集陳雲、鄧小平等開會，布置報告的起草工作。7月初，八大政治報告第一個修改稿寫出。從7月初到八大召開前夕，毛澤東先後主持了19次中共中央政治局會議、八大政治報告起草委員會會議和少數有關人員參加的會議，討論八大政治報告。1956年7月6日至14日，鄧小平多次參加毛澤東召集的八大政治報告起草委員會會議，討論報告起草問題。15日和19日，毛澤東又主持召開中央政治局擴大會議，繼續討論。7月23日，毛澤東、劉少奇、鄧小平等移住北戴河，繼續商討中共八大主要文件的修改。在北戴河近一個月裏，毛澤東先後主持召開中央政治局會議和兩個報告的起草委員會會議，對政治報告等文件進行仔細推敲和認真修改，還常常同劉少奇、周恩來、鄧小平等人交換意見。8月21日，鄧小平又和劉少奇等在毛澤東處開會，談八大政治報告稿問題。8月29日、31日，鄧小平參加毛澤東召集的中央書記處書記、八大政治報告起草委員會委員和八大各代表團團長會議，討論八大各項報告。9月7日，又參加毛澤東主持召開的中央書記處書記會議，討論八大政治報告稿的修改等問題。
黨的八大有關文件的起草，字斟句酌，十分細致。毛澤東對有關文件做了重要修改，其中有幾處修改十分重要。其一，關於黨的中心任務。在政治報告裏，這樣寫道：“目前我們黨的中心任務，就是要依靠業已組織起來的勤勞勇敢的六億中國人民的共同努力，又多、又快、又好、又省地來進行經濟建設和文化建設的工作，以便迅速克服我國經濟落後和文化落後的狀態，使我們的國家和人民富裕起來。”這段表述，經過了毛澤東的認真推敲和斟酌。其二，毛澤東在修改政治報告初稿“黨的問題”一章時，在有關領袖和黨的關係問題一段文字旁，打了一個問號，並批寫了“反個人崇拜”幾個字。其三，政治報告講到黨應該永遠保持艱苦樸素的作風一段，原文：“毛澤東同誌在我們還沒有進入大城市之前，就號召共產黨員不做壽，不送禮，在中央和各級負責同誌外出工作或作其他活動的時候，不許組織歡迎歡送，不許獻旗獻花，不經中央同意不許以人名為地方、機關、企業等命名。”毛澤東在此段旁批寫：“要講一講理由：即為了不要個人突出。”經過周密籌備，1956年9月15日至27日，黨的八大在北京隆重舉行，這是中國共產黨曆史上一次空前的盛會，為新時期的社會主義事業的發展和黨的建設指明了方向。
三、改革開放以來的重要文件起草：以黨的曆屆三中全會為例
1978年12月18日，京西賓館。黨的十一屆三中全會——改變中國命運的、實現偉大曆史轉折的大會隆重舉行。說到十一屆三中全會，不能不說到在全會前於11月10日召開的中央工作會議。正如十一屆三中全會的公報所言：“在全會前，召開了中央工作會議，為全會作了充分準備。”中央工作會議從1978年11月10日一直開到12月15日，會期原定20天，後來延長到36天。會議突破了原來的議題，開成了一個全局性的撥亂反正和開創新局麵的會議。12月13日下午4時，中央工作
會議舉行閉幕式。鄧小平作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話，實際上成為隨後召開的十一屆三中全會的主題報告，是開辟新時期新道路的宣言書。這篇講話的提綱就是鄧小平擬定的。
（一）黨的十二屆三中全會文件的起草
1984年春節前夕，鄧小平先後考察了深圳、珠海、廈門3個特區。回京後，鄧小平立即提出擴大開放沿海城市的建議。5月4日，中共中央、國務院批轉了《沿海部分城市座談會紀要》，決定開放14個沿海港口城市，掀起了中國對外開放的第二個**。
此時，中國農村改革取得突破，農民積極性大大提高，農業生產實現前所未有的大豐收。農業改革的成功，有力地推動了國民經濟的增長，支持了城市改革，也使改革的聲譽提高、支持率激增。另一方麵，日益壯大的城鄉非國有經濟的發展，對改革提出了進一步要求。但是，在城市，仍然存在政企不分、條塊分割、分配平均主義、單純依靠行政手段和指令性計劃來管理經濟等弊病。1984年春天的六屆全國人大二次會議上，中央決定經濟工作重點從調整轉向改革，且改革從農村轉向城市。會後，中央成立了文件起草領導小組。在文件起草過程中，黨中央、國務院主要領導同誌先後八次與起草小組座談，共同修改。
1984年10月6日，鄧小平在會見中外經濟合作問題討論會全體中外代表時明確指出：“即將召開的黨的十二屆三中全會的主題，就是城市和整個經濟體製的改革。這意味著中國將出現全麵改革的局麵。”10月20日，十二屆三中全會在北京舉行。在聽取各方意見後，中央將《中共中央關於經濟體製改革的決定》原稿第四部分“改革計劃體製，自覺運用價值規律”的標題，改為“建立自覺運用價值規律的計劃體製，發展社會主義商品經濟”，並指出：“商品經濟的充分發展，是社會主義發展的不可逾越的階段，是實現我國經濟現代化的必要條件”。10月22日，鄧小平在中央顧問委員會第三次全體會議上的講話中，對《決定》給予了高度評價：“這次的文件好，就是解釋了什麽是社會主義，有些是我們老祖宗沒有說過的話，有些新話。我看講清楚了。過去我們不可能寫出這樣的文件，沒有前幾年的實踐不可能寫出這樣的文件。寫出來，也很不容易通過，會被看作‘異端’。我們用自己的實踐回答了新情況下出現的一些新問題。”黨的十二屆三中全會和《中共中央關於經濟體製改革的決定》的通過，標誌著改革開始由農村走向城市和整個經濟領域，由此中國的經濟體製改革進入了全麵展開的階段。
（二）黨的十四屆三中全會文件的起草
社會主義市場經濟的目標模式，是經過14年改革開放的探索而提出來的。“中國共產黨有個很大的特點，就是善於做思想政治工作，統一認識，重大決策前反複地做工作。”黨的十四大明確提出，中國經濟體製改革的目標是建立社會主義市場經濟體製。1993年5月，中共中央政治局舉行全體會議，決定黨的十四屆三中全會的主要內容是討論建立社會主義市場經濟體製問題並作出建立這個體製的若幹規定。5月31日，由各方麵人士組成的《決定》起草小組成立。江澤民在起草小組第一次會議上作了長篇重要講話。根據江澤民的意見，起草小組首先草擬了一份共10個部分、53條的文件提綱。不久，中共中央政治局常委聽取了起草小組關於《決定》起草內容的匯報，並原則同意這個提綱，要求據此開始正式文件的起草。就在起草小組著手撰寫《決定》稿的同時，中央組織了有各有關部門和地方的同誌參加的16個專題調研組，就建立社會主義市場經濟體製的有關問題深入各地開展調研活動。據參與過第十四屆三中全會文件起草工作的時任國務院研究室副主任王夢奎回憶，十四屆三中全會是第一次有地方領導同誌參加中央全會重要決定的起草。
1993年9月9日，中共中央政治局常委在中南海再次聽取起草小組的匯報，研究《決定》第五稿。會議對《決定》第五稿表示原則同意，並要求起草小組在此基礎上加以修改，逐步完善。9月20日，在懷仁堂召開的中共中央政治局全體會議，又討論了修改後的《決定》第六稿。會議原則同意這個文件，並提出了一些具體的修改意見和要求。10月15日，中共中央召開黨外人士座談會，征求各民主黨派、全國工商聯負責人和無黨派知名人士對《決定》草稿的意見。與此同時，中共中央還把《決定》的第六稿印發到全國各省、自治區、直轄市以及中央和國務院的各部門、各單位征求意見。黨的十四屆中央委員會委員、候補委員，中央黨政軍各部門負責幹部，各省、自治區、直轄市和各大軍區的黨委負責同誌參加了對《決定》征求意見稿的討論。他們在總體上給予肯定的同時，提出了多達1050多條修改意見。這些意見大到文件的結構、內容，小到文句字詞、標點符號，充分體現了嚴肅、認真、負責的精神。根據各方麵的意見，起草小組對《決定》征求意見稿又作了270多處修改，形成了《決定》的第七稿。11月3日，中共中央政治局常委會第三次開會，研究起草小組對《決定》修改稿幾個重要問題的請示。常委們對這些問題進行了深入討論，作出了明確決定。根據這次政治局常委會議的要求，起草小組又對《決定》修改稿作了部分修改。11月6日，中共中央政治局第二次舉行會議，對修改後的《決定》進行研究。會議原則同意了這一稿，決定將其作部分修改後提交即將召開的黨的十四屆三中全會討論。1993年11月14日，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》。這一決定是我國建立社會主義市場經濟體製的總體規劃，是我國進行經濟體製改革的行動綱領。
（三）黨的十五屆三中全會文件的起草
1998年是中國改革開放20周年，而改革是從農村開始的。從1949年黨的七屆二中全會到十五屆二中全會，中共中央召開的54次全會中，就有12次專門研究農業和農村問題。中央決定，十五屆三中全會的主題也是農村工作。
在十五屆三中全會議題確定後，中央決定成立文件起草組。1998年4月28日，在中央政治局常委領導下，由20多位中央有關部門和地方的負責同誌及專家學者組成的文件起草組，開始了緊張的起草工作。5月4日，江澤民同誌在文件起草組全體會議上就文件起草工作發表了重要講話，要求整個起草過程，一定要堅持高舉鄧小平理論偉大旗幟，深入研究農村經濟、政治、文化各個方麵的問題，搞出一個對農村改革的發展具有全局性、長期性、指導性的綱領性文件，為整個起草工作定下了基調。
此後的幾個月裏，起草組根據上述講話精神反複討論，反複研究，反複修改，八易其稿，並先後多次提交中央政治局常委會和中央政治局會議討論。與此同時，江澤民同誌先後赴重慶、江蘇、新疆、安徽、上海、浙江等地農村調查研究。9月25日，江澤民在安徽考察時發表了重要講話，係統總結了我國農村改革的基本經驗，明確指出了繼續推進農村改革的方向，為黨的十五屆三中全會的召開作了思想上、理論上的重要準備。
8月31日，在充分調查研究基礎上形成的《決定》征求意見稿印發中央黨政軍機關和地方100多個單位，廣泛征求各方麵意見。各地各部門收到文件後，充分發揚民主，及時組織討論。在對征求意見稿給予充分肯定的同時，也提出了一些修改意見和建議。
9月11日，中共中央專門召開座談會，江澤民同誌主持聽取了各民主黨派、全國工商聯負責人和無黨派人士的意見。在文件起草過程中，起草組也通過座談會和其他方式，聽取了從事農業和農村工作的領導同誌和專家的意見。中央對各方麵的意見高度重視，責成起草組認真研究吸取。起草組逐條研究，對《決定》征求意見稿作了認真修改。9月下旬，經中央政治局常委會和中央政治局會議再次討論修改，形成了提交全會審議的討論稿。
10月12日至14日，黨的十五屆三中全會舉行。出席會議的中央委員、候補中央委員和列席會議的有關負責同誌也提出了修改意見和建議。根據大家的意見和建議，起草組又對決定草案進行了修改補充。10月14日，全會一致通過《決定》。十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定》，標誌著全黨對我國農村改革和發展規律的認識更加深刻，對中國農村的發展起到了巨大的推動作用。
（四）黨的十六屆三中全會文件的起草
2002年11月8日至14日中國共產黨第十六次全國代表大會在北京召開。黨的十六大為進入新世紀新階段的中國指明了前進的方向，開啟了中國特色社會主義事業新的偉大征程。“建成完善的社會主義市場經濟體製和更具活力、更加開放的經濟體係”，這是黨的十六大提出的一項重大任務，也是進一步深化改革的總方向和依據。中央確定十六屆三中全會的主題之後，文件起草工作隨之也進入醞釀、籌備階段。胡錦濤同誌多次對《決定》的總體思路、基本框架、重點要點等作出指示。中央政治局先後兩次、中央政治局常委會先後5次開會對《決定》稿進行討論、研究，提出了一係列重要的修改意見。4月18日上午《，決定》起草組成立。受中央政治局常委會委托，溫家寶擔任起草組組長。6月25日上午，國務院黨組舉行擴大會議，對《決定》稿進行討論，提出了具體修改意見。7月4日、31日，胡錦濤同誌兩次主持召開中央政治局常委會議，對《決定》稿進行審議。8月11日，胡錦濤主持召開中央政治局會議，審議《決定》稿
。會議對初稿給予充分肯定，提出了需要進一步研究的重大問題。根據中央政治局會議決定，8月18日，《決定》征求意見稿下發中央黨政軍機關和地方100多個單位，廣泛征求各方麵意見。8月26日，胡錦濤主持召開黨外人士座談會，就《決定》稿聽取各民主黨派、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見和建議。9月5日，溫家寶在國務院召開經濟專家座談會，聽取意見。起草小組還邀請專家、學者、企業負責人和有關部門負責同誌，舉行10多場座談會；20多個部委展開曆時兩個月的專題調研，形成一批極具參考價值的專題報告……至9月4日，起草組共收到各類意見、建議1700多條。起草組經過分類匯總，慎重研究，對全部意見、建議逐條提出了處理建議，報全體會議審議後，對《決定》稿認真進行修改。9月18日、29日，胡錦濤分別主持中央政治局常委會議和政治局會議，對修改後的《決定》稿再次進行討論。起草組隨即根據會議精神再次修改，形成了《決定（討論稿）》。
10月11日，十六屆三中全會在北京舉行。全會安排3個半天，對《決定（討論稿）》進行討論。溫家寶就討論稿向全會作了說明。12日晚和13日下午，起草組連續召開全體會議，匯總全會各小組的意見、建議，對討論稿作進一步修改。13日晚，胡錦濤主持中央政治局常委會議，對修改後的討論稿進行審議。14日上午，根據當天上午全會討論情況，起草組爭分奪秒，對討論稿又進行一次修改，形成《決定（草案）》。從11日到14日，出席全會的中央委員、候補委員和列席會議的有關同誌提出的意見和建議。起草組據此對《決定》稿進行了認真修改。14日下午，經過數十次修改的《決定（草案）》，獲得全會的一致通過。《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》對推進改革開放和現代化建設具有重大而深遠的意義，標誌著中國的改革將進入一個嶄新的階段。
（五）黨的十七屆三中全會文件的起草
中國共產黨始終高度重視農村改革問題。改革開放以來，我們黨多次召開中央全會，研究農村改革發展問題，部署農業農村工作。2008年3月，中央政治局常委會、中央政治局研究決定：黨的十七屆三中全會專題研究新形勢下推進農村改革發展問題。中央政治局常委會還決定：成立黨的十七屆三中全會文件起草組，在中央政治局常委會直接領導下開展文件起草工作。3月25日，文件起草組正式成立。胡錦濤同誌發表重要講話，對文件起草工作提出了明確要求。起草組由時任中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉，中央書記處書記、中央政策研究室主任王滬寧負責。來自黨中央、國務院有關部門、安徽和吉林兩個農業大省的負責同誌，以及長期研究農業、農村、農民問題的專家學者，共49人齊聚北京，承擔起決定稿起草重任。5月初，起草組形成決定稿框架方案。報經中央審定後，起草組開始著手決定稿起草工作。6月17日，曆經30多次反複修改，起草組拿出了決定初稿。8月7日，黨中央印發決定征求意見稿，向各地區各部門和軍隊負責同誌、黨的十七大代表、部分老同誌等廣泛征求意見。中央統戰部還向各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士征求了意見。這次征求意見，共有3000多人參加討論，起草組共收到各方麵意見建議2193條，扣除重複性意見後共1862條。8月21日，胡錦濤在中南海懷仁堂主持召開黨外人士座談會，就決定征求意見稿當麵聽取各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見和建議。
在文件起草過程中，胡錦濤同誌先後5次主持中央政治局常委會會議、3次中央政治局會議，聽取起草工作匯報，討論、審議決定稿，提出了許多指導性意見。9月，胡錦濤同誌先後到河南省的焦作、鄭州、安徽省小崗村等地開展調研。中央政治局其他常委同誌也多次對文件起草作出重要指示。9月18日，胡錦濤再次主持召開中央政治局常委會會議，對修改後的決定稿進行了討論和審議。9月28日，胡錦濤主持召開中央政治局會議，再次審議決定稿。會議聽取了決定稿在黨內外一定範圍征求意見的情況報告，決定根據這次會議討論的意見進行修改後將決定稿提請黨的十七屆三中全會審議。
10月9日，黨的十七屆三中全會在北京開幕。回良玉就決定稿向全會作了說明。為期4天的這次全會，安排5個半天時間對決定稿進行了認真審議。全會期間，起草組共收到150條意見和建議，在反複研究和討論後作了認真吸收。引人注目的是，黨的十七大代表中從事農業農村工作的部分基層同誌和研究農業、農村、農民問題的部分專家學者也列席了這次全會。他們提出了許多很好的意見和建議。全國黨代會的代表列席中央全會，這在我們黨的曆史上尚屬首次。10月11日晚，胡錦濤主持召開中央政治局常委會會議，聽取全會分組審議情況匯報，對決定稿修改作出重要指示。根據中央政治局常委會會議精神，起草組連夜對決定稿又作了24處修改。12日上午，全會繼續進行分組會議，對修改後的決定稿再次進行討論，又提出了26條修改意見。起草組對這些意見逐條進行研究，報請中央政治局，吸收了其中6條意見，對決定稿作了最後一次修改。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，進一步推進了中國農村的改革發展。
（六）黨的十八屆三中全會文件的起草
2013年4月，新一屆國家機構換屆選舉剛剛完成。中共中央政治局從曆史經驗和現實需要的高度，作出了一項意義重大而深遠的曆史決策——黨的十八屆三中全會重點研究全麵深化改革問題並作出決定。中共中央政治局同時批準成立黨的十八屆三中全會文件起草組，由習近平總書記擔任組長。這是進入新世紀以來黨的最高領導人首次擔任全會文件起草組負責人。
4月20日，中共中央發出通知征求全麵深化改革的意見。不到一個月的時間裏，118份意見和建議從全國各地匯集到北京。從上到下、自下而上，成千上萬條關於深化改革開放的意見和建議反映上來。從4月24日文件起草組第一次全體會議，到11月9日黨的十八屆三中全會召開，《決定》稿起草工作曆經了整整200個日夜。習近平總書記對文件起草組上報的每一稿，都認真審閱，提出許多重要修改意見，傾注了大量心血。全會召開前的6個多月時間裏，習近平總書記先後3次主持中共中央政治局常委會會議、2次主持中共中央政治局會議、多次主持文件起草組全體會議，研究部署起草工作，討論審議《決定》稿。中共中央政治局常委會其他同誌也十分關心《決定》稿起草工作，分赴全國各地開展調查研究，多次作出重要指示，對《決定》稿起草提出了重要意見。60多位文件起草組成員對《決定》稿框架反複進行集中討論研究，對《決定》稿反複修改，認真推敲、細致打磨。7月25日，中共中央政治局常委會會議召開，《決定》送審稿擺在了每一位常委同誌麵前。
根據中共中央政治局會議決定，9月4日，《決定》征求意見稿下發中央黨政軍機關和地方100多個單位，廣泛征求各方麵意見。從黨和國家領導崗位上退下來的老同誌也對《決定》征求意見稿提出了意見和建議。9月17日下午，習近平總書記主持召開座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯負責人和無黨派人士對《決定》稿的意見和建議。從9月初《決定》征求意見稿下發，廣泛征求各方麵意見起，不到一個月，文件起草組共收到總計2564條意見和建議。文件起草組形成提交全會審議的文件稿，充分吸收了關注度高，對全麵深化改革有重大推動作用的意見和建議。10月29日，中共中央政治局會議聽取了《決定》稿在黨內外征求意見的情況報告，決定根據這次會議討論的意見進行修改後將文件稿提請黨的十八屆三中全會審議。
11月9日，黨的十八屆三中全會在北京舉行。習近平總書記就《決定》討論稿向全會作了說明。出席全會的204名中央委員、169名候補中央委員，對《決定》討論稿進行了充分討論。文件起草組召開全體會議，對全會各組提出的意見和建議進行認真研究，對《決定》稿作出修改。11日晚，習近平總書記主持中共中央政治局常委會會議，聽取全會各組意見和文件起草組修改建議，對修改後的《決定》稿進行審議。形成的修改稿於12日上午再次提交全會分組征求意見。12日上午，根據全會分組討論的意見和建議，《決定》稿再次作出修改。12日下午，《決定（草案）》獲得全會一致通過。十八屆三中全會《決定》從16個領域部署了60個具體的改革任務，進一步明確了我國改革的整體思路、基本方向、關鍵領域、重點任務、先後順序，實現了改革的整體推進與重點突破相結合，頂層設計與摸著石頭過河相結合，這是全麵深化改革的又一次總部署、總動員，必將對推動中國特色社會主義事業產生重大而深遠的影響。
通過上述分析，我們可以看到，中國共產黨中央全會文件的起草程序基本流程如下：確立會議的主題→成立文件起草組→分組調研→撰寫報告並反複修改→把基本成稿的文件提交中央政治局常委會審議→再提交中央政治局審議→形成征求意見稿下發→召開黨外人士座談會→繼續修改→提交全會審議並根據有關意見建議修改→文件審議通過。當然，這一流程也是相對的過程，其中有的環節存在交叉。從這裏可以看出，中國共產黨的重要文件起草是一個民主集中的過程，是充分凝聚各方智慧的過程，從而保證了這些文件的科學性、指導性和前瞻性，充分體現了民主集中製的巨大優勢。
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