第二節 議行合一：人民代表大會製度與民主集中製
人民代表大會製度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本製度安排，是國家“決策—執行”機製民主化、法治化、科學化的重要保證。
一、人民代表大會製度是我國的政權組織形式
《中華人民共和國憲法》規定：中華人民共和國的國家機構實行民主集中製的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。
1949年9月，中國人民政治協商會議召開第一屆全體會議，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，並通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》。根據這兩個法律，建立了人民民主的國家機構，奠定了新中國治理的重要基礎。
《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：中華人民共和國的國家政權屬於人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府。各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關。國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關。在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，製定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。在普選的全國人大召開前，中國人民政治協商會議的立法職權包括：製定或者修改中國人民政治協商會議共同綱領；製定或者修改中國人民政治協商會議組織法；製定或者修改中華人民共和國中央人民政府組織法。《中華人民共和國中央人民政府組織法》是規定中央國家政權機關組織與活動的基本法律。該法詳細規定了中央人民政府各機構的組織、職權、活動方式及構成原則。中央人民政府的組織體製是中央人民政府委員會行使國家權力，由它組織政務院，作為國家的最高行政機關；組織人民革命軍事委員會，作為國家軍事的最高統轄機關；組織最高人民法院及最高人民檢察署，作為國家的最高審判機關和最高檢察機關。
從1953年開始，我國國民經濟從恢複到大規模有計劃的建設時期，中央在提出過渡時期總路線的同時，提出今後“要逐步實行比較完備的人民民主的法製，來保護和促進社會生產力的進一步發展”。並提出，“應該加強全體國家工作人員和全體人民的守法教育，加強立法工作和司法工作”。1953年初，中央人民政府委員會決定成立中華人民共和國憲法起草委員會。憲法起草委員會由毛澤東任主席，朱德、宋慶齡等32人任委員。毛澤東在主持製定第一部憲法時說：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”1954年9月15日，憲法草案提交全國人民代表大會1200多名代表審議通過，從而確立了新中國的根本政治製度、經濟製度和立法、行政、司法體製。這次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民；人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都實行民主集中製。全國人大的立法職權包括：修改憲法；製定法律；監督憲法的實施。在第一屆全國人民代表大會第一次會議上，還重新製定了《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》。第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，標誌著人民代表大會製度在全國範圍內開始逐漸建立起來。
黨的十一屆三中全會以後，全麵修改憲法就成為當務之急。1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上講話提出，中央正在考慮進行的重大改革，第一項就是將向全國人大提出修改憲法的建議，“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，要改善人民代表大會製度，等等。關於不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。”這實際上為起草1982年憲法確定了重要的指導思想。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議通過了關於修改憲法和成立憲法修改委員會的決議，並成立了以葉劍英為主任委員的憲法修改委員會。在充分發揚民主的基礎上，1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新憲法。
在加強社會主義法製建設方麵，1982年憲法有許多重要改革：明確規定全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督；中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。加強了最高國家權力機關常設機關建設，擴大了全國人大常委會的職權。加強地方政權建設。憲法規定，縣級以上地方各級人大設常委會，並賦予其保障憲法、法律在本行政區域內實施的職責。1982年憲法，是新中國法治史上的重要裏程碑，對推進社會主義法治國家建設起到了極大的推動和保障作用。
從1954年到2014年的60年中，全國人大及其常委會出台的現行有效的法律已有240多部，涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各個領域。這是人民代表大會製度不可磨滅的貢獻，對中國的民主法治建設起著舉足輕重的作用，保證和推動了中國特色社會主義事業不斷發展。
二、堅持人民代表大會製度，堅持黨的領導，有利於科學決策、民主決策
習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主。我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會製度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全麵貫徹和有效執行。要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意誌，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實
施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中製原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”黨的領導，是堅持和完善人民代表大會製度的根本保證。
在黨的領導下，人民代表大會製度不斷發展完善。改革開放之初，鄧小平就強調，必須始終堅持和完善人民代表大會製度。1987年6月12日，鄧小平指出：“一般講政治體製改革都講民主化，但民主化的含義不十分清楚。資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院製。我們的製度是人民代表大會製度，共產黨領導下的人民民主製度，不能搞西方那一套。”黨的十三大按照鄧小平的思想，對完善人民代表大會製度進行了全麵部署，提出了4項具體任務：一是繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監督；二是要進一步密切各級人大與群眾的聯係，使人大能夠更好地代表人民，並受到人民的監督；三是要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化；四是要完善全國人大常委會和各專門委員會的議事規則和工作程序，加強製度建設。
以江澤民同誌為核心的黨的第三代中央領導集體強調，人民代表大會製度具有自己的優越性，適合中國國情，在任何情況下都要堅持，決不搞西方的議會製度。江澤民指出：“人民代表大會製度和中國共產黨領導的多黨合作、政治協商製度以及民族區域自治製度，適合中國國情，鮮明地體現了有中國特色社會主義民主政治的本質和特點，具有自己的優勢和強大生命力。任何時候都不能動搖和削弱和丟掉這些製度，決不能照搬西方政治製度模式。”1990年3月，江澤民在《堅持和完善人民代表大會製度》的講話中指出：“人民代表大會應當成為聯係群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道。當好人民代表，第一，要聯係群眾；第二，要善於把群眾正確的意見帶到上麵來；第三，對明顯不正確的意見，要敢於堅持原則，站在人民利益的立場上，去進行耐心解釋和說服。現在全國各級人大代表有近四百萬人，這是一支很重要的力量，要充分發揮他們聯係人民群眾的橋梁作用。”1992年10月黨的十四大報告指出：進一步完善人民代表大會製度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監督等職能，更好地發揮人民代表的作用。1997年9月在黨的十五大的報告中，江澤民明確指出：我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會製度的政體是人民奮鬥的成果和曆史的選擇，必須堅持和完善這個根本政治製度，不照搬西方政治製度的模式，這對於堅持黨的領導和社會主義製度、實現人民民主具有決定意義。2002年11月，黨的十六大報告進一步指出：堅持和完善人民代表大會製度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意誌。優化人大常委會組成人員的結構。
從黨的十六大到十八大，以胡錦濤同誌為總書記的黨中央，為堅持和完善人民代表大會製度進行不懈努力。2004年9月，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中指出：“50年來的曆程充分證明，人民代表大會製度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治製度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式，同國家和人民的命運息息相關。”“我們把直接選舉人民代表大會代表的範圍擴大到縣，實行普遍的差額選舉製度；完善全國人民代表大會常務委員會的職權，規定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會共同行使國家立法權，共同監督憲法實施，並加強全國人民代表大會常務委員會的組織建設；在縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，賦予省級人民代表大會及其常務委員會、較大的市的人民代表大會及其常務委員會製定地方性法規的職權。”在黨的十七大報告中，胡錦濤論述了人民代表大會製度完善的主要舉措：支持人民代表大會依法履行職能，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意誌；保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯係，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表；加強人大常委會製度建設，優化組成人員知識結構和年齡結構等，這對於堅持和完善人民代表大會製度起到了重要的推動作用。
黨的十八大以來，以習近平同誌為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出並形成了全麵建成小康社會、全麵深化改革、全麵依法治國、全麵從嚴治黨的戰略布局。“四個全麵”的戰略布局，集中體現了以習近平同誌為核心的黨中央治國理政、開創事業發展新局麵的戰略思想和戰略部署，具有重大統領和指導意義。黨的十八屆三中全會《決定》對全麵深化改革作出了戰略部署，黨的十八屆四中全會《決定》對全麵推進依法治國作出頂層設計和總體部署，黨的十八屆五中全會對未來五年的發展作了總體規劃和戰略部署，黨的十八屆六中全會對全麵從嚴治黨作出了戰略部署。作為國家權力機關，各級人民代表大會不斷加強同人民群眾的聯係，傾聽人民呼聲、回應人民期待，為人民履職、為人民服務，自覺接受人民監督，廣泛匯聚推動黨和國家事業發展的強大正能量。人民代表大會製度得到新的發展。
三、民主集中製是人民代表大會製度的組織原則和獨特優勢
中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關產生，各自對國家權力機關負責並受其監督。國家權力機關在國家機構體係中處於最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分權，不受它們的製約，隻對人民負責，受人民監督。中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關，有權選舉、決定、罷免國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人。全國人民代表大會對人民負責，受人民監督。國務院、最高人民法院和最高人民檢察院均就自己的工作向全國人民代表大會和它的常務委員會負責，並接受其監督。
鄧小平在1987年4月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話中指出，“關於民主，我們大陸講社會主義民主，和資產階級民主的概念不同。西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸
不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院製。我們實行的就是全國人民代表大會一院製，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體製益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。”2004年9月，胡錦濤指出：“人民代表大會製度保證了國家機關協調高效運轉。人民代表大會作為國家權力機關統一行使國家權力，實行民主集中製，集體行使職權，集體決定問題；國家行政機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生、對它負責、受它監督，合理分工、協調一致地工作，保證了國家統一有效地組織各項事業。”人民代表大會與西方議會的本質區別，因此人大代表與西方議員也就有本質區別。“我們的全國人大代表，來自各地區、各民族、各方麵，人口再少的民族也至少有一名代表，具有廣泛的代表性，不像西方議員是某黨某派的代表。我們的人大代表，生活在人民中間，同人民群眾保持密切聯係。我們的人大代表，有各自的工作崗位，對黨和國家的方針政策、憲法法律的貫徹實施情況體會最深刻，對現實生活中的實際問題了解最深入。我們的人大代表，是通過會議的方式依法集體行使職權，而不是每個代表個人直接去處理問題，各級人大常委會辦事機構是代表的集體參謀助手和服務班子。”我們必須堅持人民代表大會製度，走中國特色社會主義政治發展道路。
我國的人民代表大會是由各方麵代表組成的、具有廣泛代表性的，是黨和國家聯係人民群眾的重要橋梁，也是人民群眾表達意願、實現有序政治參與的主要民主渠道。根據全國人大常委會委員長張德江2016年3月9日向十二屆全國人大四次會議作的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》：2015年大會主席團交付有關專門委員會審議的521件代表議案，已全部審議完畢。有關專門委員會在審議過程中，認真研究采納代表意見，及時提出了議案審議結果報告。2015年大會期間代表提出的8239件建議、批評和意見，有關部門已經辦理完畢並答複了代表。國務院常務會議專門聽取國務院部門辦理代表建議工作情況匯報，提出明確要求。各承辦單位加強與代表的直接溝通，注重改進自身工作，推動有關問題解決。另據《關於第十二屆全國人民代表大會第四次會議代表提出議案處理意見的報告》，到2016年3月11日12時大會規定的代表提出議案的截止時間，共提出議案462件。其中，有關立法方麵的442件，有關監督方麵的14件，有關決定事項方麵的6件。以代表團名義提出12件，代表聯名提出450件。2016年代表提出的議案，絕大多數為法律案。其中涉及製定法律的209件，占47.29%，修改法律的228件，占51.58%。內容主要集中在以下幾方麵：“一是在完善社會主義市場經濟法律製度方麵，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力提高經濟社會發展和市場經濟運行的法治化水平，提出編纂民法典，製定民法總則、電子商務法、資產評估法、社會信用管理法，修改反不正當競爭法、中小企業促進法、農村土地承包法、農民專業合作社法、預算法、標準化法、安全生產法、商標法、專利法、證券法、稅收征收管理法、消費者權益保護法，統籌修改中國人民銀行法等，改革金融監管製度。二是在發展社會主義民主政治方麵，圍繞堅持和完善人民代表大會製度、完善基層民主製度、完善司法體製，提出修改代表法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、城市居民委員會組織法、村民委員會組織法、行政訴訟法、行政複議法等法律。三是在切實保障和改善民生方麵，圍繞加強和創新社會治理，提出製定學前教育法、基本醫療衛生法、中醫藥法、社區矯正法，修改民辦教育促進法、職業教育法、食品安全法、藥品管理法、紅十字會法、收養法、未成年人保護法等法律。四是在堅持綠色發展，促進生態文明建設方麵，圍繞構建最嚴格的生態環境保護製度，加大生態環境保護力度、解決生態環境領域突出問題，提出修改循環經濟促進法、水汙染防治法、土地管理法、海洋環境保護法、野生動物保護法、漁業法、森林法、水法、海島保護法等法律，製定土壤汙染防治、土壤環境保護、生態補償、濕地保護等方麵的法律。五是在深化文化體製改革方麵，圍繞健全現代文化市場體係，加強市場監管，傳承發展優秀傳統文化，就公共文化服務保障、文化產業促進、公共圖書館、古都保護、國家傳統村落保護、國家曆史文化名城名鎮保護、民族民間傳統文化保護、古籍保護等提出製定法律的議案。六是在推進反腐敗立法方麵，提出製定國際刑事司法協助法、反腐敗法、賄賂犯罪法，修改刑法中行賄受賄犯罪有關規定。同時，在加強法律監督方麵，代表提出14件議案，要求對食品安全法、環境保護法、道路交通安全法、促進科技成果轉化法、安全生產法、未成年人保護法以及教育領域有關法律的實施情況進行執法檢查。”由此可見，代表意見的廣泛性和針對性，同時也說明我國的人民代表大會製度是科學高效的製度安排。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》指出：“隻有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民製定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意誌，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中製原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”人民代表大會製度實行民主集中製，有利於使廣大人民群眾形成共同的理想信念，有利於克服彼此的分歧，凝聚成一股強大的建設社會主義的力量；有利於以民主的方式充分反映人民的要求、集中人民的意誌、維護人民的利益。同時，民主集中製也有利於防止西方政治體製中的“互相牽扯，議而不決，決而不行”的局麵，可以集中力量辦大事，提高工作質量，形成高的總效率；有利於形成集體領導，防止決策重大失誤。
總之，人民代表大會製度這種國家政權組織形式，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，從製度上保證了中國特色社會主義事業發展的速度和效率。
（本章完）