第二節 秦漢時期的官製與決策及執行
秦漢時期（公元前221—220年）是我國封建社會初步發展時期，也是中國曆史上第一個“大一統”時期。
一、秦代的“三公”“九卿”製度與決策及執行
（一）“三公”“九卿”製度
秦滅六國後，正式建立起中央集權製度。秦始皇為使軍政大權獨攬一手，不使之旁落，便確立並完善了以“三公”“九卿”機構為主的國家中樞及行政管理機構。“三公”是秦代中央中樞決策機構。“三公”府即指丞相府、太尉府和禦史大夫府。其中，丞相府是中央最高中樞決策機構，其職能為：“掌丞天子，助理萬機。”秦代丞相府內主官為丞相，其下設眾多屬僚佐政，如有侍中，為丞相史事。此外，還有尚書、舍人等屬官。太尉府是中央最高軍事機構。太尉府的職能為掌武事，“主五兵”；並兼掌用人、定爵等人事大權。秦太尉府內主官為“太尉”，其下亦有眾多屬官佐政。禦史大夫府是中央最高監察機構，其職能為掌糾察百官，兼為皇帝的秘書機構，負責掌管圖書秘籍，“受公卿奏事，舉劾按章”。秦禦史大夫府內的主官為禦史大夫，其下設兩丞，為主要屬官：一為禦史丞，一為禦史中丞。此外，還有屬僚侍禦史等多人。
在這種製度下，丞相府統領百僚，協助皇帝處理日常政務，但無統兵之權；太尉府統兵，但無調兵權，調兵權力在皇帝手中；禦史大夫府掌管監察百官，參與機要，對其他兩府機構尤是丞相府有明顯的監督掣肘作用。“三公”各府機構互不統屬，互相製約，而皇帝通過“三公”機構便掌握了至高無上的權力，這體現了中國早期封建集權製的特點。
“九卿”是秦代中央的行政執行管理機構。秦代的國家中央行政事務管理機構有十幾個，其中最主要的有九個，史稱“九卿”，它們分管著秦代中央政府各主要行政部門的事務性工作。（1）奉常，秦代國家中央宗教禮儀事務管理機構，職能為“掌宗廟禮儀”。（2）郎中令，職能為“掌宮殿掖各門戶”，統領侍衛。（3）衛尉，職能是“掌宮門衛屯兵”。（4）太仆，職能是“掌輿馬”。（5）廷尉，職能為“掌刑辟”。（6）典客，職能為“掌歸義蠻夷”。（7）宗正，職能為“掌宗屬”。（8）治粟內史，職能為“掌穀貨”。（9）少府，職能是“掌山海池澤之稅，以給供養”。“九卿”各機構都有很多人員負責處理日常事務，其中很多是直接為皇帝私人或者皇室服務的，直接服務國家事務的僅有“廷尉”“治粟內史”和“典客”等三個機構。負責皇帝私人事務的內廷機構與掌理國家行政事務的外廷機構還未能區分開來，這也體現了當時“朕即國家”的狀態。除上述“九卿”諸機構外，秦代中央還設有其他一些行政機構。如有客卿，為秦中央接納、安置外來“賢士”之機構。
在地方上，秦代全麵廢除了封邑製，推廣置建了郡縣兩級製，將東至遼東，南至南海，北至九原（包括西部秦國故地）的廣大疆域分為36郡。以後，又隨著邊境的開發和郡治的調整，增至46郡。秦代地方郡級機構仿中央機構模式，設立三主吏，即監禦史、郡守和郡尉。屬吏主要有郡丞、長史、郡卒史、主簿、牧師令、斷獄都尉等。這樣，上下垂直成係統，便於中央直接統轄，當然也限製了地方的自主權。郡以下地方機構為縣，由郡統轄，每郡所轄縣數不等。縣級機構的主吏是“縣令”（萬戶以上的縣）或者“縣長”（萬戶以下的縣）。主要屬官有縣丞、縣尉，統稱為“長吏”；百石以下稱鬥食、佐史，是為“少吏”。地方縣級機構之下，設置了基層組織——鄉。“大率是十裏一亭，有亭長；十亭一鄉。”鄉有三老、有秩、嗇夫、遊徼，分掌教化、聽訟、收賦稅和捕賊盜。亭為秦代最基層的地方治安組織。亭的組織內，有亭長，下設亭父、求盜等。秦亭的作用，一是接待往來之官吏，以做臨時館舍驛站；二是兼管為政府輸送、采購糧物及傳送文書等事；三是管地方治安，追捕盜賊。秦代除亭外，還有裏、什、伍等組織。
這樣，秦代就構建了中國第一套比較完備、比較係統的國家管理機構，並“成功地把一套國家官僚機器的製度傳給了它的政治繼承者”。這一有效的國家“決策—執行”體製對後世產生了極其深遠的影響。
（二）從焚書坑儒看秦朝的中央決策與執行
秦始皇統一六國之後，在政治結構上，廢除了分封製，在全國範圍內施行郡縣製；在文化上，統一了文字，以小篆為標準的官用文字；在經濟領域內，統一貨幣，統一度量衡。這些措施都是國家大一統的基本要素，使中央決策能夠得到有效執行。
在統一之初，朝廷內部就是否分封諸子為王展開了一場爭論。以丞相王綰為首的一批官吏，請求秦始皇將諸子分封於占領不久的燕、齊、楚故地為王。但廷尉李斯則反對分封製，他認為春秋戰國諸侯之所以紛爭，完全是西周分封製造成的惡果。隻有廢除分封製，才可免除禍亂。秦始皇采納了李斯的意見，在全國確立了郡縣製。始皇三十四年（公元前213年），博士齊人淳於越反對“郡縣製”，要求根據古製分封子弟。丞相李斯加以駁斥，並主張禁止百姓以古非今，以私學誹謗朝政。秦始皇采納李斯的建議，下令焚燒《秦記》以外的列國史記，對民間醫藥卜筮種樹之書以及
不屬於博士館的私藏《詩》《書》等也限期交出燒毀；有敢談論《詩》《書》的處死，以古非今的滅族；禁止私學，想學法令的人要以官吏為師。此即為“焚書”。在焚書的第二年，方士盧生、侯生等替秦始皇求仙失敗後，私下談論秦始皇的為人、執政以及求仙等各個方麵，之後攜帶求仙用的巨資出逃。秦始皇遷怒於方士，下令在京城搜查審訊，抓獲460人並全部活埋。
通過“焚書坑儒”事件，我們可以看到，秦始皇建立有效的執行係統，使其決策得以迅速貫徹。一旦有人不能實現皇帝的意誌，或者挑戰皇帝的權威，皇帝就有權力處罰甚至處以極刑。這個體製執行起來無疑是有效的，但它是維護和體現皇帝本人意誌和利益的，即使皇帝的決策會造成極端錯誤的後果，也會得到執行，這才會出現“焚書坑儒”一類的嚴重事件。
二、漢代的官製與中央決策及執行機製
西漢官製基本沿襲秦朝但略有更異。“漢代中國行使權力的基本原則是不讓人擁有過多的權力。官員與皇帝分享權力，官員與官員之間互相分享權力。”中央官最大的變化是內朝的形成，地方官最顯著的特點是分封的王國與郡縣並存。
（一）西漢時期的官製
中央最高職位仍是三公。西漢丞相，又稱相國。漢哀帝的時候改名“大司徒”。漢初丞相多是功臣出身，位望甚隆，朝中大政也多出於丞相。丞相之下有主計，負責郡國上計。上計是地方守、相向朝廷申報一年治狀的一種製度。治狀包括郡國一年租賦、刑獄、選舉等情況。朝廷根據治狀對地方官進行考核，有功者受獎，有過者受罰。相府屬吏有長史、司直及諸曹掾屬。長史是屬吏的首領。司直負責糾察違法官吏。諸曹是按各種行政職能而分立的辦事部門。有西曹、東曹、奏曹、議曹、倉曹等，分管官吏任免、郡國事務、章奏謀議、征集租穀等事。掾屬是各曹的辦事官，掾高於屬。漢武帝以後，丞相權力下降，真正行使相權的是大將軍大司馬領尚書事。
太尉漢初不常設置，漢武帝時將其省革。大將軍本是武官，負責領兵征戰。武帝死後，外戚霍光以大司馬大將軍領尚書事。從此，大司馬成為事實上的執政。到漢哀帝的時候，大司馬更出大司徒之上。大司馬帶將軍稱號則有部曲。部曲是軍事編製，即大將軍營有五部，每部設一校尉；部下為曲，每曲設一軍候。大司馬領尚書事又開府置屬吏。屬吏有長史、司直、掾、史、功曹、議曹、門下吏、主簿、令史等。
禦史大夫在漢初變化不大，漢成帝時更名大司空。管理政府的責任主要交給“丞相和禦史大夫，決策事宜隻能提交給這兩名官員”。禦史大夫之下仍設丞、中丞，職務與秦朝相同。禦史中丞在漢朝又稱中執法。自禦史大夫改大司空後，禦史中丞也一度改名禦史長史，為蘭台主官，而大司空就不再負有監察百官的責任。禦史中丞領侍禦史15人，負責宮內、殿中執法，舉劾百官的非法和違失行為。又有皇帝委以特殊任務的禦史，如派往軍隊的稱監軍禦史，出巡治理重大刑獄的稱繡衣禦史或直指繡衣使者，皇帝齋戒時持書而侍的稱治書禦史。這類禦史因事而設，不成定製。
內朝又稱中朝。漢初隨著丞相權力的發展，皇權與相權之間出現矛盾。漢武帝為了加強皇權，一方麵削弱丞相權勢，另一方麵提高左右親信臣僚的地位。這些人就是將軍、侍中、中常侍、左右曹、諸吏、散騎等，而以地位極高的大司馬大將軍為主。他們日常在皇帝左右，直接替皇帝出謀劃策，逐漸形成了一個宮內決策係統，稱為“內朝”。內朝與丞相、禦史大夫及九卿所構成的官僚體係“外朝”相對應。外朝則逐漸演變為執行係統。皇帝依靠內朝製約外朝，內朝則恃皇帝之重淩駕於外朝之上。由於上下文書由尚書掌管，所以武帝死後又以大將軍大司馬領尚書事。自此以後，大將軍大司馬成為掌握實權的內朝領袖，丞相雖然還有一定地位，但實際職權卻削弱了。加官也是擴大內朝力量的一種手段。內朝官員，都可成為加官。加官中還有給事中。外朝官不分文武，不論職位高低，隻要皇帝親信，即可加侍中、給事中等官，從而得入禁中奏事，一身而兼內、外朝兩種身份，成為執行皇帝命令的得力助手。
漢代地方組織分為兩類，一類是郡縣，一類是諸侯王國。漢初，郡之組織設守、尉，不置監禦史。景帝時改守為太守，尉為都尉。太守是一郡之長，都尉佐助太守，管理武職甲卒。武帝時候，為了加強對郡（國）縣的監察，又把全國分為13個監察區，叫十三州部。每州部包括若幹郡國，設刺史一人。縣級組織仍設令（大縣）、長（小縣）、丞、尉。少數民族地區仍設道，相當於縣。縣下的基層組織為鄉、亭、裏。鄉置三老、有秩、嗇夫、遊徼；亭置亭長，為治安兼驛傳組織；裏置裏魁。
與郡縣並存的有諸侯王國。漢初在消滅異姓王的同時，漢高祖又分封自己的子弟為王。漢景帝平定七國之亂以後，規定諸侯王不再治國，改丞相為相。漢武帝時候，令諸侯推恩分封子弟為列侯，王國析為侯國，相當於郡。漢成帝又罷內史，令相治民如太守，中尉如郡都尉。到漢元帝時，相更在郡守之下。
（二）東漢時期的官製
東漢官製最重要的變化在於尚書組織的變化，當時稱作“政歸台閣”。從地方官講，最突出的是由郡（國）
、縣兩級改為州、郡、縣三級。
東漢中央官的基本構成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之後，則以太傅或太尉錄尚書事，總攬政務。東漢設太傅，稱上公，位在三公之上，負責輔導皇帝。由於當時朝政實權轉移到尚書台，所以太傅錄尚書事位高而任重。不過太傅一職並不常設。上公之下是三公。但是，東漢三公權力遠不如西漢。東漢的三公成為徒有虛名的高官，真正擁有決策權和監督百官的執行權的是內朝。直到東漢末年，董卓廢少帝，立獻帝，自任相國；建安十三年（公元208年），曹操秉政，罷三公而置丞相，相權才驟然改變，成為王朝最高權力的實際操縱者，皇帝也在其控製之中。
東漢九卿及列卿沒有什麽太大的變化，隻是尚書組織的地位更加強了，所以當時有“雖置三公，事歸台閣”的說法。“台閣”，指宮內辦事處，也就是內朝。皇帝雖也挑選太傅或太尉錄尚書事，無異於自己直接指揮尚書台，所以政歸台閣，實際上是皇權進一步得到了加強。東漢皇權進一步加強，還表現在監察係統官製的變化上。司空的前身是禦史大夫，東漢司空已無監察之責。主持監察的是禦史台長官禦史中丞。禦史中丞屬官有治書侍禦史二人，掌解釋法律條文；侍禦史15人，掌察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。東漢禦史中丞秩僅千石，但權力卻超過了原來的禦史大夫，在朝廷上僅次於尚書令。這是因為禦史中丞不再隸屬司空，改隸少府，事實上歸皇帝直屬，成為皇帝直接掌管的、監察百官的工具。
東漢地方分州部、郡國、縣三級。京畿地區稱司隸校尉部，掌糾察京師百官及所轄附近各郡，相當於州刺史，而且比刺史地位為高，權勢也更為顯赫。司隸部之外，分十二州，州設刺史。西漢時，州為監察區，刺史（西漢末年一度稱州牧）是中央派出的巡視官，無行政權，開始無固定治所和衙門，秋冬出巡，年終回京奏事。東漢後期，刺史不僅有固定治所，而且屬吏大量增加，事實上成為淩駕於郡國之上的地方行政長官。靈帝時候，再改刺史為州牧，由一批朝廷重臣出任，“州任之重，自此而始”，不少地方的州牧已演變為擁兵自重的割據勢力。
東漢有郡國105個，除司隸部七郡之外，還有98個。其中列郡71個，王國27個。郡設太守。建武六年（公元30年），裁撤郡都尉，並其職於太守，故太守又稱郡將。縣的設置與西漢相同。
（三）從兩個案例看漢末三國時期的中央決策及執行
漢代的社會控製呈現出相對靈活的特征。“上麵的行政控製與基層自我管理的行為標準結合了起來，正是這種法家和儒家的共生現象，才使中國具有得以生存下來的那種堅定性和靈活性的必要的結合。”我們可以看兩 個例子。
1．丞相權力與“挾天子以令諸侯”
漢獻帝劉協，是東漢最後一任皇帝。公元189年，董卓廢漢少帝劉辯，立劉協為皇帝。董卓被王允和呂布誅殺後，董卓部將李傕等攻入長安，再次挾持了他，後來逃出長安。公元195年，曹操戰敗呂布，平定兗州。7月，因李傕、郭汜火拚，漢獻帝從長安東歸，下詔讓各路諸侯勤王。公元196年，曹操迎漢獻帝。漢獻帝封曹操為司隸校尉，錄尚書事，後遷都許昌，漢獻帝又封曹操為司空，行車騎將軍事，百官總己以聽。作為丞相的曹操，總攬軍政大權，皇帝實際上在他的控製之中，達到“挾天子以令諸侯”的目的。公元220年，曹操病死，劉協被曹丕控製，隨後被迫禪讓於曹丕。曹丕稱帝後，自然不能允許相權過大，於是又改相國為司徒。直到公元260年，魏國才又恢複丞相職位。不久，掌握實權的司馬昭任相國，權傾朝野，人們懷疑其也將謀取皇位，所謂“司馬昭之心路人皆知”。後漢的皇帝“或滿足於起一種更消極的作用，或希望減輕他們行政職責的負擔，而把權力委托給別人”，這在某種程度上也導致了“挾天子以令諸侯”的出現。當實際權力控製在大臣手中，皇帝成為傀儡，這對於封建皇權來說是一種不正常的狀態。
2．從諸葛亮的《出師表》看決策及執行
諸葛亮在《出師表》中對後主劉禪說：
“宮中府中，俱為一體；陟罰臧否，不宜異同：若有作奸犯科及為忠善者，宜付有司論其刑賞，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使內外異法也。侍中、侍郎郭攸之、費禕、董允等，此皆良實，誌慮忠純，是以先帝簡拔以遺陛下：愚以為宮中之事，事無大小，悉以谘之，然後施行，必能裨補闕漏，有所廣益。將軍向寵，性行淑均，曉暢軍事，試用於昔日，先帝稱之曰‘能’，是以眾議舉寵為督：愚以為營中之事，悉以谘之，必能使行陣和睦，優劣得所。親賢臣，遠小人，此先漢所以興隆也；親小人，遠賢臣，此後漢所以傾頹也。先帝在時，每與臣論此事，未嚐不歎息痛恨於桓、靈也。侍中、尚書、長史、參軍，此悉貞良死節之臣，願陛下親之、信之，則漢室之隆，可計日而待也。”
諸葛亮在《出師表》中推薦“侍中、侍郎郭攸之、費禕、董允”等文臣，又推薦了武將中的“將軍向寵”賢良，提出親賢臣遠小人的建議。實際上就是告誡劉禪，在做決策時一定要多聽聽賢良大臣的意見，要“親賢臣”“遠小人”“廣開言路”，做到“宮中府中”賞罰一體，以此來保證國家決策 的質量。
（本章完）