第一節 西方古代社會的政治決策與執行機製
英國哲學家霍布斯認為，在古代社會，人們為了生存“把大家所有的權力和力量付托給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意誌化為一個意誌的多人組成的集體”。盧梭認為，在古代社會中，權力的運行和配置是遵從公意的。“要尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富，並且由於這一結合而使每一個與全體相聯合的個人又隻不過是在服從自己本人，並且仍然像以往一樣地自由。”盧梭認為，世上主要存在著三種政府形式：民主製，即由全體或大部分人民治理國家；貴族製，由少數人所治理國家；國君製，由一人治理國家。這正是西方古代社會不同的決策與執行製度。
一、雅典政製：古希臘的民主製度與決策機製
在古希臘的雅典，奴隸主處於權力中心，奴隸毫無權力。公元前683年雅典廢除了國王製，實行執政官製度。當時的戰神山議事會具有護衛法律的職能，管轄著城邦中大部分最重大的事務，並對一切擾亂公共秩序者直截了當地進行判刑或罰款。奴隸主貴族借此操縱了立法、行政、司法大權。亞裏士多德在《雅典政製》中指出：“貧民本身以及他們的妻子兒女事實上都成為富人的奴隸，他們被稱為保護民和六一漢（因為他們為富人耕田，按此比率納租，而全國土地都集中在少數人手裏），如果他們交不起地租，那麽他們自身和他們的子女便要被捕，所有借款都用債務人的人身為擔保，這樣的習慣一直流行到梭倫的時候才改變。”“這時雅典的政治完全是貴族寡頭的統治，在民眾眼中，憲法上最殘酷最苛虐的部份就是他們的奴隸地位。”梭倫改革恢複了公民大會，使它成為最高權力機關，決定城邦大事，選舉行政官，一切公民，不管是窮是富，都有權參加公民大會；設立了新的政府機關——四百人會議，類似公民會議的常設機構，由雅典的四個部落各選一百人組成，除第四等級外，其它各級公民都可當選；設立了陪審法庭，每個公民都可被選為陪審員，參與案件的審理，陪審法庭成為雅典的最高司法機關。梭倫改革開辟了雅典政治民主化道路。
公元前525—前524年，克利斯提尼在任雅典首席執政官。公元前508年，他聯合平民通過公民大會推行了一係列重大改革。第一，設立10個地區部落，取代原來的4個氏族部落。雅典被分為城區、沿海和內地三大地區，各大地區再分為十部分，稱為三一區。通過抽簽，從每個大區中各抽一個三一區，合成一個地區部落。三一區下分若幹德莫斯（自治村社），構成民主活動的基層單位。年滿18歲的雅典男性青年，在其父母所隸屬的德莫斯內通過一定的入籍儀式便可取得公民權。第二，建立“五百人會議”，代替原來的“四百人會議”，五百人會議從10個部落的任何等級公民中，經抽簽各選出50人組成；五百人會議享有很大權力，並且對所有等級公民開放；公民大會閉幕期間，負責處理大部分城邦政務。第三，加強公民大會和民眾法庭的活動。根據克利斯提尼的建議，製定了貝殼（或陶片）放逐法，以防僭主再起。另外還成立了十將軍委員會，作為最高執行機關。每年從10個部落中各選1名將軍組成，可連選連任。公民大會常以表決方式規定各將軍的職權，各將軍要向公民大會匯報工作並受其監督。
伯裏克利是希臘民主政治的著名領袖。從公元前443年到429年，伯裏克利一直擔任雅典十將軍委員會的首席將軍。在他當政期間，主要進行了以下四項改革：（1）剝奪戰神山議事會的政治權力，使之分別歸屬公民大會、五百人會議和陪審法庭。此後，戰神山議事會隻審理帶有宗教性質的案件和事務。公民大會、陪審法庭和五百人會議擺脫了戰神山議事會的牽製，完全成為雅典國家的最高權力機關和執行機構。（2）各級官職向廣大公民開放。公元前457年後，第三等級公民取得擔任執政官的資格，第四等級公民後來事實上也被允許擔任此職。於是雅典全體男性公民基本上都獲得了不受財產限製，通過抽簽、選舉和輪換而出任各級官職的權利和機會。（3）實行公薪製。最初，由國家給予陪審法官每日生活津貼，後薪給製擴大到大多數公職，這就為貧苦公民參加政權管理提供了一定的物質保證。（4）限製取得雅典公民身份的範圍。前451年規定，凡父母雙方皆為雅典公民者才能獲得雅典公民權。通過俊倫、克利斯提尼、伯裏克利改革，雅典民主製度到以確立和完善。
古希臘文“民主”一詞（Δημοκρτια, demokratia）是由“demos”（人民）和“kratos”（統治）複合而成，民主就意味著“人民統治”。不過這裏的“人民”是集合名詞，不是獨立的個人。五百人會議握有的最重要權力，是安排公民大會的所有議程，包括向公民大會起草議案及預先審查提交公民大會的議案。他們也負責某些外交事項，如接待外交使節，而會議最重
要的責任是執行公民大會的決議。五百人會議每日在雅典城中亞哥拉市集中的大會堂內召開會議，除了節日及凶兆日子外，會議皆會舉行。為了方便會議進行，五百人會議還設製五十人團，由五百人會議中各個部族的成員輪流中擔任，類似常務委員會般按每個部團期輸流執掌雅典政務。十個部落擔任五十人團的次序由抽簽決定。首四個部團期為36日，其餘六個部團期則是35日。整個五十人團在所屬部團期內均須住在大會堂旁的建築中起居，如此便確保每名成員均出席至少十分之一的會議。每一天五十人團均需抽出一人出任主持人，主持人須全日待命以應付突發事件，並主持該日的五百人會議。如果當日舉行公民大會，他也必須負責主持公民大會。
我們可以通過“蘇格拉底之死”來了解古希臘民主的運作情況。公元前399年，蘇格拉底遭到了起訴。起訴蘇格拉底的是雅典的三個公民：檢察官阿尼圖斯、悲劇詩人美勒托和修辭學者呂孔。他們控訴蘇格拉底不敬城邦認可的神，教導青年人蔑視現行製度，使得他們強暴起來。雅典規定凡不信雅典的宗教神靈或教授宇宙理論者，均屬“不敬神”。蘇格拉底的案件由來自社會各階層的500名陪審員組成的法庭來審理。按照規定，審判程序是原、被告先行辯論，然後舉證，最後陪審團投票。被告獲“無罪”票多，或“有罪”和“無罪”票數相等，均無罪。之後還要點算原告所得票數，如不足總票數的五分之一，原告就要遭到處罰，以懲罰誣告。如被告被判有罪，則當場由原、被告分別提出具體判罰，再由陪審團投票選擇其中之一作為最終判罰。雖然蘇格拉底口才雄辯，但是他並不想取悅陪審團而獲得同情。在第一次投票前，蘇格拉底在法庭上發言絲毫不能博得陪審團同情和寬恕，相反，陪審團被蘇格拉底的自負激怒了。在對蘇格拉底的第一次投票中，以280票對220票判定蘇格拉底有罪。在雅典的刑事案件中，陪審團共投兩次票。第一次投票是要表決有罪還是無罪，如果裁定有罪，陪審團又要在量刑上再投一次票。原告提議判蘇格拉底死刑。輪到蘇格拉底，他宣布自己對雅典民主的貢獻超過奧林匹克冠軍，因此他建議的刑罰是宣布他是公民英雄，在餘生中享受雅典市政廳為他免費提供的一日三餐。他說自己給學生上課從不收費，所以沒錢，因此建議法庭罰他一個明那（合銀436克），後來在柏拉圖等學生的呼喊下勉強改成30個明那。這種態度徹底激怒了陪審團，最終，在第二次投票中，蘇格拉底以360票對140票被判處死刑。也就是說，第一輪判他無罪的陪審員竟有80人轉而判他死刑！
即便如此，蘇格拉底還有機會挽救自己生命，他的朋友克力同就千方百計試圖搭救。克力同央求蘇格拉底說，“親愛的蘇格拉底，最後接受我央告，留下你的性命吧。你死，在我不隻是一種災難：非但失去一位不可再得的朋友，許多不深知你我的人要認為我能花錢保全你……多數人不相信我們殷勤央你離開此地，你自己堅決不依。”而蘇格拉底認為自己沒有錯，“隻有愚人才會自以為不用學習就能夠分辨什麽是有益的和什麽是有害的事情。也隻有愚人才會認為，盡管不能分辨好歹，單憑財富就可以取得自己所想望的並能做出對自己有利的事情。隻有呆子才會認為，盡管不能做出對自己有利的事情，但這也就是做得不錯了，而且也就是為自己的一生作了美好的或充分的準備了。隻有呆子才會認為，盡管自己一無所知，但由於有財富就會被認為是有才德的人，或者盡管沒有才德，卻會受到人們的尊敬。”在蘇格拉底看來，法律一旦裁決，便即生效。因而，即使這項製度的裁判本身是錯誤的，任何逃避法律的製裁也是錯誤的。
蘇格拉底的死是一場“民主”的悲劇。它告訴人們，民主也可能犯錯誤，執行一個經過了民主程序的決策也可能犯錯誤。光有“民主”顯然不行。
二、從共和製到元首製：古羅馬的民主決策與執行機製
在古羅馬的王政時代，傳說有7個“王”相繼統治羅馬，父係氏族是社會的基本組織。此時羅馬共有300個氏族，每10個氏族組成1個胞族（庫裏亞），每10個胞族組成1個部落（特裏布），共組成3個部落。3個部落共同組成“羅馬人民”或“羅馬公社”。管理古羅馬公共事務的機構帶有軍事民主製性質，主要有：（1）庫裏亞大會，由全體氏族的成年男子參加。大會有權決定戰爭、選舉高級官職、通過或否決法律法令及審判重大案件。（2）元老院，又稱長老議事會，由羅馬300個氏族的顯貴組成，協助“王”處理一些重大問題，並由它首先討論。（3）“王”，由庫裏亞大會選舉產生，擁有軍事、審判、祭司等權，但無民政權。
約於公元前509年建立了由羅馬貴族掌權的共和國。共和時代早期，羅馬政權掌握在元老院、公民大會以及執政官、監察官等行政長官手中，逐步形成寡頭共和政體。經過平民與貴族之間長期的鬥爭，羅馬終於設立平民保民官和平民會議、擔
任高級官職等一係列權力，羅馬共和政體得到完善。（1）執政官，從百人團會議中選出2人，任期1年，掌管最高軍事和民政權力。最初多為貴族獨占，公元前366年起始從平民中選出1人，任滿後可進入元老院。（2）公民大會，其職權是選舉高級官吏，決定是否對外宣戰，表決執政官提交的一切議案，但大會通過的所有議案須經元老院的最後批準始能生效。（3）元老院，成員已由100人增至300人。元老院是最高權力和決策機 構，總攬行政、立法、外交、軍事、財政、司法等大權，也是羅馬共和政體的代表者和維護者。並設有保民官、財政官、監察官、司法官等。
古羅馬的元老院起源於王政時代，最初是由100人組成。從王政到共和國時期，元老院的人數由最初的100人增加到300人，其地位也由最初的谘詢機構轉變為羅馬國家的實際領導者。雖然在羅馬共和國後期，一些軍事將領大權在握，元老院很難正常行使職能，但是當時也沒有任何將領敢公然廢除元老院。羅馬的立法權由公民大會、元老院和執政官共同行使。公民大會是主要的立法機構，其主要職能是通過法律和選舉各級官吏。公民大會負責法律審查，同時還通過對各級官吏的選舉來約束執法權。當然，公民大會沒有法律創製權，隻能為召集該大會並在大會上擔任主席的官員所提出的法案而投票，對提出的提案並不能改變或討論：必須通過法案的全文或是通盤加以否決。在公元前339年以前，元老院也握有批準公民大會法案的權力，不過，此後公民大會的法案，隻要經過元老院預先同意即可。當然，元老院還可以因為法律錯誤而宣布其無效。執政官是最高行政長官，一年選舉兩名。執政官一般出身富有的貴族家庭，是王權的繼承人，均擁有充分的“治權”，而且作為同僚擁有平等支配權。執政官負責召集元老院和公民大會，並作為主席提出建議和法案，領導官吏選舉。孟德斯鳩認為，“羅馬有一些令人讚美的製度，尤其是其中的兩種製度：一種調整了人民的立法權，另一種限製了人民的立法權。”
羅馬行政權掌握在元老院和執政官手中。元老院雖然表麵上隻是國家的谘議機構，實際上卻掌握著廣泛的權力，這些權力包括：政治上，可以宣布國家處於非常狀態，任命獨裁官；財政上，製訂預算，決定稅率，控製國庫，調整貨幣；軍事上，決定征兵的時間和數目，決定軍隊分配的比例以及軍事預算，它可以解散軍隊，給獲勝的司令官授予榮譽；外交上，決定戰爭與和平，接受和派遣使節等等。不過，元老院的主要權力是財政權和外交權。執政官是羅馬軍隊的最高指揮官，他們進行征兵，補充軍團的兵員，任命部分軍團司令官，在率領軍團出征之前，他們在羅馬行使著普及一切國家事務的權力。總的來說，它們之間的關係是，元老院是國家政策的製訂者，而執政官是具體執行者，二者缺一不可。
公元前27年，屋大維宣布要將治理國家的權力轉交給元老院和羅馬人民，並開始重建元老院。公元前27年1月16日，元老院授予屋大維“奧古斯都”的尊號，意為神聖、莊嚴、偉大。公元前9年，奧古斯都頒布了朱裏亞法，明確規定了元老院召開會議的固定日期，並且要求將參加會議的元老的名單公布於眾，對於那些無故缺席者，則處以高額罰金。這一措施的目的就是要求元老們積極參政議政，確保元老院有效運作。奧古斯都還公開宣稱他的權力是元老院和人民授予的。羅馬人喜歡稱呼他為“普林西斯”或“第一公民”，而他本人自稱為元首，即國家的第一公民。在元老院名冊上，他的名字列在第一位。事實上，此時的元老院完全受奧古斯都的控製；公民大會除了在形式上選舉指定的高級官職外，沒有任何作用。奧古斯都總攬了軍事、政治、宗教等方麵的大權。奧古斯都去世後，元老院被排擠於行政工作之外，國家權力逐步集中到羅馬皇帝手裏，他“掌握羅馬國家全國資源，隻有他一人才有權處理羅馬帝國的收入和安排支出”。“與國家收支集權於皇帝手中同時，皇帝們對於院（指元老院）轄行省的行政組織也加強了監視。……事實上，早在公元一世紀起，行省總督差不多已經完全由皇帝任命：對於皇帝所轄的行省直接任命，而對於院轄行省則間接任命。於是，皇家行政組織越來越變成了一個官僚體製”。而且，從國家治理的角度看，“羅馬文明實質上是由貴族—平民型貴族所統治，這些人包括剝削大片農業土地上奴隸勞動而獲得巨額財富的人，以及從商業和地方省份收取稅收而發財的騎士，而且貫穿了整個羅馬共和國的曆史。……羅馬政體，是富人享、富人治、富人有的政體。”
古希臘和羅馬的政治體製，對現代西方政治製度的產生和發展影響巨大。一方麵，現代西方國家繼承和發展了民主製度，形成了維護資產階級利益的國家“決策—執行”體製；另一方麵，在一定時期內，一些國家形成了高度集權的法西斯政治體製，給包括西方國家人民在內的整個人類社會造成了極大的傷害。
（本章完）