第三節 隋唐時期的官製與決策及執行
隋唐時期，對於封建時代來說，是中央決策與執行進一步規範集中的時期，對後世的宋元明清都產生了重要影響。
一、隋朝的官製及決策體製
（一）中央機構
隋朝中央機構主要由三師、三公、五省、三台、九寺、五監組成。三師，指太師、太傅、太保，既無職事又無僚屬，隻用以表示對大臣的尊崇。三公，指太尉、司徒、司空，雖可參議國政，但其位常缺。五省，隋文帝時指尚書省、門下省、內史省、秘書省、內侍省。尚書省是最高行政機構。名義上的長官是尚書令，但不輕授，實際上由左、右仆射分職治事。尚書省下設吏部、禮部、兵部、都官部（後改刑部）、度支部（後改民部）、工部。六部之長稱尚書。每部又有四司，凡二十四司。其中，“吏部為任命六品以下一般官員的主要機構，吏部的尚書和侍郎因此是政府中很有權勢之人。”內史省是中樞製令機構，長官是內史令。門下省的主要職能是審複內史省詔令。秘書省是管理經籍的機構。以上五省中，最重要的是尚書、內史、門下三省。三省長官都是宰相。至此，中央核心機構完成了從秦漢三公九卿製向三省六部製的過渡。特別是尚書省下六部二十四司的行政格局，更為唐以後各代相沿不改。
三台是禦史台、謁者台和司隸台。禦史台是監察機構，長官是禦史大夫。謁者台長官為大夫，掌管受詔出使，慰撫勞問，同時持節察授，申奏冤案。司隸台長官也稱大夫，主要職責是巡察京畿內外。刺史、從事，分別負責巡察京師以外全國郡縣。隋文帝設十一寺，煬帝時改並為九寺。九寺是太常寺、光祿寺、衛尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農寺、太府寺。分掌禮儀、膳食、禁衛、宗室、車馬、刑辟、外蕃朝會、上林、太倉、府庫、京市等事。五監是國子監、將作監、少府監、都水監、長秋監。分掌學校、營造、內府器物、河堤水運、內廷侍奉等事。晉武帝據此語立國子學，隸太常。北齊始獨立為國子寺，隋初仍名寺、學，煬帝時改名國子監。設祭酒、司業等官。
東宮官屬製擬中央官製。設太子太師、太子太傅、太子太保、太子少師、太子少傅、太子少保，簡稱太子三太三少，負責輔導太子。下統門下坊，擬門下省，設左庶子，領司經等局；典書坊，擬內史省，設右庶子；家令寺、率更令寺、仆寺，製擬中央諸寺諸監；十率府（指左右衛率、左右宗衛率、左右虞候開府、左右內率、左右監門率），製擬十六衛府。東宮官多由朝官兼領。
（二）地方官製
隋初，地方分州、郡、縣三級。開皇三年（公元583年）改為州、縣兩級。州設刺史，縣設縣令。大業三年（公元607年），又改州為郡。郡設太守。設刺史的時候，屬官有長史、司馬及諸曹屬。設郡守的時候，屬官有讚務（後改丞）、通守。刺史典兵，太守不典兵，別置都尉領兵。河南、京兆俱稱尹，煬帝時加置內史，位次於尹。縣令下有丞、尉、功曹、主簿。隋朝地方官製最重要的特點就是改變了秦漢以來地方官自聘僚佐的慣例，長官、佐官一律由中央任免，從而加強了中央對地方的控製。
此外，地方還有行台和總管府的設置。行台是中央尚書省在地方的派出機構，全稱行台尚書省。設尚書令、左右仆射等。行台轄區廣，事權重，以皇子或親王任行台尚書令。後罷廢。總管府，設總管，掌一州或數州軍政事務，權任亦重。煬帝時候，廢除總管府。隋朝雖然存在時間短，但是它的製度體係對唐代及以後的影響很大。
二、唐朝的官製及決策體製
唐朝官製基本承襲隋製而又有所發展。
（一）中央官製
唐朝中央機構由政事堂、台省、卿監、南北衙衛軍及東宮官屬幾個部分組成。政事堂，唐初設於門下省，為宰相議事之所。唐朝宰相不同於秦漢，主要區別是宰相集體共同論執朝政，而不是以個人尊官獨掌相權。唐初宰相由兩類人構成，一類是三省長官，即門下侍中、中書令、尚書左右仆射，稱為四輔；一類是他官加“參預朝政”“參知政事”“同中書門下三品”“同中書門下平章事”等銜者。他們都是“兼職宰相”，各有本署事務。所以，宰相通常是上午在政事堂議事，下午回本署辦公。軍國大政及五品以上官員的任免黜陟，均由政事堂會議商定，然後奏請皇帝批準。高宗時候，政事堂徙於中書省。尚書省長官無加銜的反而不是宰相。玄宗開元十一年（公元723年），改政事堂為“中書門下”，下設吏、樞機、兵、戶、刑禮五房，分曹辦事，從議事所變為辦公處。
台省指尚書省、門下省、中書省和禦史台。三省仍然是正式機構。尚書省是最高政務機構，負責執行經中書省起草、門下省審核、最後由皇帝批準的各項詔令。長官是尚書令，因唐太宗即位前曾任此職，此後臣下不敢居此職，遂以左右仆射為尚書省長官。尚書省有一個總機關，稱尚書都省。都省中設尚書左丞和尚書右丞，分掌左右兩司，左司管吏、戶、禮三部，右司管兵、刑、工三部。吏、戶、禮、兵、刑、工
六部長官是尚書、侍郎。尚書在唐初位望甚隆，中唐以後成為高級官員的遷轉之階，侍郎真正掌握一部之實權。吏部掌管官員的選授、封爵、勳賞與考課。戶部掌管戶口貢賦、財政收支、錢穀出納等事。禮部掌管禮儀、祠祭、宴享、朝聘等事。兵部掌管武官選授、地圖、傳驛、軍器等事。刑部掌管刑法、徒隸、勾覆、關禁之政令。工部掌管工程、屯田、山澤、水利之事。中書省是由隋朝內史省改置，曾先後改名西台、鳳閣、紫微省，後仍複名中書省。主要職掌是起草詔命，頒發製敕。長官是中書令。副長官是中書侍郎。具體負責起草詔敕的是中書舍人。門下省是對中書省起草的詔令、尚書省擬製的奏疏進行審議的機構，有封駁權。封是封還詔書使不下行，駁是駁正百司奏抄公文失誤之處。長官為侍中，副長官為門下侍郎。具體執行封駁職事的是給事中。中書、門下兩省關係最密。
禦史台是最高監察機構。武則天時曾改為左、右肅政台，分察朝官和郡縣。後又改為左、右禦史台。睿宗時複舊。禦史台台長為禦史大夫，台副為禦史中丞。大夫不常設，中丞往往是實際上的台長。唐玄宗時候，禦史台體製開始完善，內部分為台、殿、察三院，各設侍禦史、殿中侍禦史、監察禦史，合稱三院禦史。侍禦史的職責是彈劾官員特別是職位較高官員的不法行為，辦理皇帝親自委命的案件，及禦史台內部日常雜務。殿中侍禦史的職責是糾察朝廷各種典禮活動中的儀製。監察禦史負責巡按郡縣，以糾察地方官吏的不法行為及受理地方重要刑案為職，軍隊出征則充任監軍。三院禦史共司監察，各有側重。
卿監指九寺、五監及秘書省、殿中省、內侍省。九寺名稱與隋朝相同。五監指國子監、少府監、將作監、都水監、軍器監。九寺長官稱卿，次官稱少卿。五監中有兩監長官稱監。秘書省等省長官也稱監。所以這類機構統稱卿監。卿監負責承辦具體事務，按其職能可分為五類。
第一類是與皇族及宮廷事務相關的機構。宗正寺，掌管皇族譜牒；殿中省，掌管天子乘輿、服禦；內侍省，掌管後宮事務等。第二類是與禮儀教化相關的機構。太常寺，掌管禮樂祭祀等事；光祿寺，掌管朝廷宴會和祭祀供品；鴻臚寺，掌邦交典禮和凶喪禮儀；秘書省，掌圖書經籍；國子監，主管學校教育。此外，與教化相關的還有門下省的弘文館，中書省的集賢書院、史館，東宮的崇文館、司經局。第三類是與生產、貿易、庫藏相關的機構。司農寺，掌管國家糧食儲備；太府寺，掌管財政與市場物價；少府監，掌管皇家手工業生產。互市監掌對外貿易。都水監掌管水利建設等。第四類是與司法刑獄相關的機構。大理寺，掌管析獄詳刑。唐朝以大理寺、禦史台、刑部組成三司，審理重大案件。三司主官共同審訊稱大三司，大理司直或評事、禦史、刑部郎官共同審訊稱小三司。第五類是與軍需供應相關的機構。衛尉寺，掌管兵器和儀仗；太仆寺，掌管皇帝車馬和國家馬政；軍器監掌軍器製造等。
唐朝官製一個重要的特點，是在一般行政係統之外，另有使職差遣。所謂使職差遣，指臨時派某官辦某事，事畢則罷。實際上以他官行宰相職事的同平章事也具有這種性質。使職差遣的範圍很廣，大到軍隊、財政、監察、司法，小到造作、果樹栽培，都有使職差遣。唐代前後置使職約190餘種。其中一些使職差遣在唐中期以後的運行中，逐漸成為固定的職事官，成為官僚機構中重要的組成部分。中央重要的使職有翰林學士和宦官四貴。
翰林學士始設於唐玄宗開元年間（公元713—741年）。選朝官中有詞藝學識者充任，不計官階，也無官署，隻是輪班在宮內學士院住宿，備皇帝谘詢，代擬詔誥文書。本來撰擬詔令是中書舍人的職事，自設翰林學士後，中書舍人的事權便被分割。由於翰林學士經常在皇帝左右侍奉，參與謀劃，極為尊榮，日後往往可以任宰相。憲宗時候，置學士承旨一人，為翰林之首，時稱“內相”。宦官四貴指左右中尉和二樞密使。中尉原指左右神策軍的監軍，德宗時候改名，是北衙諸軍的實際統帥。樞密使始設於代宗時候。宦官四貴分割了將相事權。穆宗後，皇帝的廢立生殺幾乎都有宦官四貴的參與。唐後期宦官專權，主要就是指四貴把持朝政，其中樞密使還有“樞相”之稱。
（二）地方官製
安史之亂前，唐朝地方分州（府）、縣兩級。州設剌吏，佐官有別駕、長史、司馬，又有錄事參軍事，掌管各種文書的收發和審核。下設司功、司倉、司戶、司兵、司法、司士六曹（有的州不全設），各曹有參軍事，分管官吏考核、租賦征收、倉庫保管、戶口管理、兵甲器仗、刑獄審訊、建築工程等事務。京師或陪都所在地稱府，如京兆府、河南府、太原府，長官為牧，由親王遙領，但實際主持府事的是府尹。府尹同刺史，亦有佐官及錄事參軍事、諸曹參軍事。以後府的設置增多，則不再設牧。縣設令，職責是導揚風化，躬聽獄訟，勸課農桑、征收賦稅、管理戶籍。縣令之下有丞、主簿、尉等，協助縣令工作。又有司功佐、司倉佐、司戶佐、司兵佐、司法佐、司士佐等（京縣全置，
一般縣僅設司戶佐、司法佐），分管各項具體事務。
唐朝為管理周邊地區，又有都督府和都護府的設置。都督府初稱總管府，武德七年（公元624年）改名。都督府設官與州（府）相仿，唯長官稱都督。有大、中、下都督府之分。大都督府都督由親王遙領，長史主持事務。通常都督總領所管諸州軍事防務，同時兼任所在州刺史，安史之亂後廢除。都護府與都督府不同，都督府主要任務是掌督所轄州的軍事，都護府具有管理羈縻府州的職責。所謂羈縻府州，是指仿內地府州而設在少數民族地區的一種行政單位。唐朝先後設置有安西、北庭、蒙池、昆陵、單於、安北、安東、安南等八個都護府。
唐朝地方還有道的設置，前期為監察區，中央不時派出各種使節巡省。太宗時候分十道，玄宗時候增至十五道。安史之亂後，道逐漸淩駕於州（府）之上，又稱方鎮。唐後期為四十道。道設節度使或觀察使（初稱采訪使）。節度、觀察都是使職差遣。節度使下有文職也有武職。觀察使府全是文職。方鎮下的州稱支州，設支州刺史，也帶團練使、防禦使一類使職頭銜。唐朝中後期，中央對地方的控製力已經弱化了。
三、通過諫官製度和安史之亂看唐朝時期的決策與執行
（一）從唐太宗的納諫看唐代中央決策
中國曆史上，諫官製度始於春秋初年，齊桓公曾設大諫。到了秦朝，郎中令屬下有諫大夫。自此以後，從漢到隋，都有諫大夫或諫議大夫的設置。諫官的職責是議論政事，對減少朝廷政策失誤，約束皇帝私欲等方麵有一定的作用。唐朝不僅在諫官的組織方麵進一步完善，而且在實際運行中也很有特色，特別是唐太宗的時候，諫官職能發揮得比較充分。著名的諫官就是魏征。
唐太宗對魏征的勸諫十分在意，甚至對魏征本人也很忌憚。“魏征在朝廷起了清廉剛直的表率作用和限製皇權的作用。”據《資治通鑒》記載：
魏征狀貌不逾中人，而有膽略，善回人主意，每犯顏苦諫。或逢上怒，征神色不移，上亦為之霽威。嚐謁告上塚，還，言於上曰“：人言陛下欲幸南山，外皆嚴裝已畢，而竟不行，何也？”上笑曰“：初實有此心，畏卿嗔，故中輟耳。”上嚐得佳鷂，自臂之，望見征來，匿懷中，征奏事固久不已，鷂竟死懷中。
有一次，唐太宗問魏征說：“曆史上的人君，為什麽有的人明智，有的人昏庸？”魏征說：“多聽聽各方麵的意見，就明智；隻聽單方麵的話，就昏庸。”他還舉了曆史上堯、舜和秦二世、梁武帝、隋煬帝的例子，說：“治理天下的人君如果能夠采納下麵的意見，那末下情就能上達，他的親信要想蒙蔽也蒙蔽不了。”武德九年（公元626年），太宗決定把18歲以上未成丁的人簡點為兵，命令已下。當時魏征是諫議大夫，皇帝的敕令要由他聯署才能生效。他依據唐初“民年二十為兵”的規定，封還詔書，不肯簽署。太宗大怒。魏征語重心長地勸說：竭澤而漁，不是不能捉到鱗魚，但明年就沒有魚了；焚林打獵，不是不能捕到野獸，但明年就沒有野物了。倘若把18歲以上的強壯男子都簡點入軍，今後國家的租賦雜役去向誰要呢？太宗幡然悔悟，收回敕命。魏征死後，太宗如喪考妣，慟哭長歎：“以銅為鏡，可以正衣冠；以古為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失……魏征殂逝，遂亡一鏡矣。”他還令公卿大臣們把魏征遺表中的一段話寫在朝笏上，作為座右銘，以魏征為榜樣，做到“知而即諫”。
當然，諫官的諫議，皇帝也可以不采納，因為皇帝的權力畢竟是至高無上的。皇帝的決策必須得到執行，除非他本人收回成命。
（二）從“安史之亂”看唐代中央與地方關係
唐朝疆域遼闊，為了加強中央對邊疆的控製、鞏固邊防和統理異族，唐玄宗於開元十年便於邊地設十個兵鎮，由九個節度使和一個經略使管理。此等每以數州為一鎮的節度使不單管理軍事，而且因兼領按察使、安撫使、支度使等職而兼管轄區內的行政、財政、人民戶口、土地等大權，這就使得原來為一方之長的州刺史變為其部屬。據《新唐書·誌第四十·兵》言：“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財賦”。節度使因而雄踞一方，尾大不掉。
公元755年12月16日，身兼範陽、平盧、河東三節度使的安祿山趁唐朝內部空虛腐敗，聯合同羅、奚、契丹、室韋、突厥等民族組成共15萬士兵，號稱“20萬”在範陽起兵。安祿山被殺後，他的部將史思明繼續與朝廷對抗，史稱“安史之亂”。“安史之亂”曆時七年又兩個月，是唐由盛而衰的轉折點，也造成唐代藩鎮割據。節度使權力不斷擴大，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財賦”，稱雄一方。中央不僅不能節製這些地方勢力，反而常加“同中書門下平章事”給節度使，故當時有“使相”之稱。節度使的官署稱使府、幕府，其僚屬為幕職，可以自行任命。這說明，在一個封建大國，中央對地方的監管不力，那麽不但中央決策得不到貫徹，而且地方勢力會不斷擴大，從而架空中央最終導致社會動亂。
（本章完）