三、用法治方式化解矛盾

黨的十八大將十七大確定的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”四位一體社會管理格局發展為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法製保障”的五位一體社會管理格局，這裏增加的“法治保障”，更加突出了法治在社會治理中的作用。此外，十八大報告還明確提出：“提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發展、維護穩定能力。”

在社會治理中，黨政領導幹部要真正提高運用法治思維和法治方式緩解社會矛盾的能力，這主要包括兩層意思：其一，法律是對社會中各個主體權利邊界的劃分。政黨、國家、市場與社會以及個人應當嚴格按照法律規定行事，逾越法律紅線就可能導致其他社會主體的權利受損從而產生矛盾。其二，法律規則應當成為調處社會矛盾的主要遵循。社會矛盾的處理應該以法律手段為主，以司法途徑為主，而不是以過去的行政手段為主。

我國的矛盾調處機製包括信訪、行政複議、民商事仲裁、法定調解（人民調解、行政調解、司法調解）、法院訴訟等。訴訟是解決社會糾紛最有效的法定渠道和最終的法律手段，非訴訟是運用訴訟以外的法律手段解決社會糾紛的重要輔助渠道。但受中國幾千年行政與司法合一的傳統體製和文化的影響，民眾和基層政權更傾向於以行政力量解決各種矛盾糾紛，而不是通過法律途徑來解決。也就是說，以政府為主體的行政力量往往代替司法力量主導糾紛調解。而政府在矛盾調解中往往無力應對或者有失公平，這必然導致群眾對地方政府和幹部的不滿，導致幹部與群眾關係緊張，從而產生幹群矛盾。

知識鏈接

信訪製度，是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式與國家的政黨、政府、社團、人大、司法、政協、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，以反映情況，表達自身意見，籲請解決問題，有關信訪工作機構或人員采用一定的方式進行處理的一種製度。2013年，我國信訪製度進行重大變革，即國家對各省市不再搞全國範圍的信訪排名、通報，有關部門確立了“把矛盾化解在當地”的新思路；2014年，中央要求實行網上受理信訪製度，增強辦理透明度。

當前，國內民眾的糾紛解決方式呈現出“信訪不信法”的現象，人們習慣於尋求行政力量而非司法力量解決糾紛。據2006年全國綜合社會調查數據顯示，廣大民眾仍然將政府而不是法律作為主要的權益救濟渠道。該調查顯示，在過去五年中，當在城市拆遷、土地征用、失業保障、企業

改製等方麵遭到不公平對待時，人們首先想到的上訴對象是政府（占49.2%），其次才是法院（占16.1%），在實際采取行動時，首先去的仍然是政府（占43.4%），去法院的隻有16.5%。

但這種糾紛解決方式使得大量本可以通過司法途徑解決的問題而集中到黨政部門。據統計，全國的信訪總量2004年為1373萬件（人）次，2005年為1265.6萬件（人）次,2006年又下降了15.5%，為1073.15萬件（人）次，此後全國信訪總量連續保持下降態勢，到2012年，全國信訪總量同比下降11%。而同一時期，全國法院審理各類一審案件在2004年為507.3萬件，2005年為516.1萬件、2012年為844.2萬件。相比之下，盡管信訪總量不斷下降，訴訟總量不斷上升，但全國信訪量還是一個非常龐大的數字。

有學者通過中國訴訟分流的數據分析發現，工商行政管理在解決合同、侵權、權屬糾紛過程中，能夠從法院的訴訟中分流相當大的一部分糾紛；公安機關處理的治安案件把大量的擾亂社會秩序、危害人民身心健康和財產安全的案件納入到行政機關管轄的範圍，大大減輕了中國刑事訴訟的壓力。這表明在改革開放的特殊曆史階段，各類行政機構在中國解決糾紛的總體框架中具有相當重要的作用，行政主導的作用特別明顯。

“信訪不信法”現象的產生有多種原因。首先，由於“黨的領導”觀念深入人心以及在計劃經濟體製下形成的以行政手段處理信訪問題模式，使得群眾認為黨委和政府有絕對權力，相信依靠黨委和政府可以解決一切問題；其次，在現行體製下，司法權常常受到行政權的擠壓，受地方黨委和政府幹涉較多而不能夠完全獨立；再次，由於司法腐敗，司法常常被人情化、關係化，加之執行難等原因，群眾不願通過司法途徑解決問題；最後，由於政府職能定位不準確，政府管了許多不該管的事，一些地方政府部門和幹部的行政行為導致群眾利益受損，地方政府或者黨政幹部成為矛盾糾紛的主體之一，在行政訴訟難以立案的情況下，隻能直接找政府。

大量矛盾通過信訪途徑堆積在各級領導幹部麵前使得幹群關係變得更加岌岌可危，主要原因在於，一方麵，政府在解決矛盾糾紛時靈活性太強、原則性太弱，往往與相關法律法規不相符，甚至“突破法律底線解決問題”，這種法外解決糾紛的方式誤導了群眾，導致大量矛盾湧入信訪部門，當信訪解決了司法部門難以解決的矛盾問題時，它就會進一步弱化司法的權威性和公信力，強化信訪的吸引力，最終導致大量矛盾湧向

行政機關，而當地方政府無力解決、疲於應付時，又必然會引起群眾的不滿；另一方麵，一些地方政府為了一時穩定，片麵追求信訪零指標，不惜投入大量人力物力盯訪、強製截訪、采取限製人身自由等措施，進一步激化了幹群矛盾。

針對群眾熱衷於通過找政府解決矛盾糾紛從而導致黨群幹群關係緊張的現實，黨和政府應當作出相應政策調整，引導群眾運用司法力量而非行政力量解決各類糾紛。

首先，要準確定位信訪的職能，發揮其民意表達功能而剝離其過多的矛盾調解功能。一方麵，信訪製度是民意表達的重要渠道，它在上情下達和下情上達方麵發揮著重要作用。政府應當強化信訪的信息傳遞功能。另一方麵，信訪製度是司法救濟主渠道的重要補充，是公民權利救濟的補充性渠道。對信訪製度權利救濟功能要重視，但不能過分重視，應當嚴格遵照《信訪條例》“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的，不予受理”的規定，不通過信訪機構直接解決糾紛。如果過度強化信訪製度的權利救濟功能，使其成為解決社會糾紛的主要途徑，那麽不僅不利於矛盾的解決，還可能因為糾紛解決的非法治化而造成社會治理的紊亂與無序。

其次，確立訴訟在解決矛盾糾紛中的主渠道地位。訴訟渠道以具有法律拘束力的法院判決、裁定或者調解書作為解決糾紛的結果，是最具規範性、權威性、公正性、確定力和強製力的矛盾解決方式。因此，應當通過合理的製度疏導，以充分發揮訴訟渠道在解決糾紛中的核心作用為前提，將訴訟渠道作為解決糾紛的最後的法律手段。

理論鏈接

全國政法機關要繼續深化司法體製改革，為嚴格執法、文明執法、公正司法和提高執法司法公信力提供有力製度保障。要堅持從嚴治警，嚴守黨的政治紀律和組織紀律，堅決反對公器私用、司法腐敗，著力維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業。

——習近平：《在中央政法工作會議上的講話》，2015年1月20日

最後，發揮調解在解決矛盾糾紛中的基礎性作用。鑒於當前矛盾糾紛較多、法院審判壓力大、審判執行難等現實問題，可以運用非訴訟糾紛解決方式（ADR，即Alternative Dispute Resolution，亦被譯為替代性糾紛解決方式），發揮人民調解、行政調解和司法調解在矛盾解決中的基礎性作用，堅持調解優先，依法調解，把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，立足預警、疏導，對矛盾糾紛做到早發現、早調解。

（本章完）