第42章 宋代的地方官製

宋代的地方官製跟中央有近似的毛病,同樣是機構重疊,人浮於事。名義上,宋跟唐一樣,都是三級行政區劃,道(路)、州(府)、縣。但路這一級基本虛置,可是機構卻越添越多。州縣兩級,主官不實授,而稱為“知事”,知事之外,還設置若幹平級官員,以分主官之權。同時,州縣在軍事、財政和人事方麵的權力越來越小,相應的權力都被集中到了中央。這樣一來,雖然五代時期外重內輕的問題解決了,但地方上的積極性和主動性也沒有了。

1.路

道這一級,唐代有時也稱路,宋代叫路的時候比較多。宋朝雖然國土麵積比唐朝小得多,但路的數目卻多於唐朝。跟唐朝一樣,至少在名義上,路這一級的政府機構是所謂的派出機構,不是一級正式地方政府。自從宋太祖“杯酒釋兵權”之後,節度使的名義取消,路的實權已經不存在了,路的機構實際上已經沒有什麽用了,但是,路級機構反而越添越多,形成了多達九個平行的機構,下麵列舉其要者:

第一,轉運使司,人稱“漕司”。原來設置的時候,是在節度使沒有撤時,用來分節度使之權,主管路的財政和漕運。後來節度使裁撤,轉運使司名義上成為一路民政的總管。但不久漕運與財政都被中央政府的三司管了,轉運使司逐漸變成閑衙,但依然保留機構,養了一批閑人,做事不足,添亂有餘。

第二,提點刑獄司,人稱“憲司”。此司是從轉運使司分出來的,主管一路的刑獄審判事宜的巡查。在實際政治生活中,由於中央政府權力膨脹,各州往往直接與中央審刑院和大理寺接軌,此司也處在可有可無之間。

第三,安撫使司,人稱“帥司”。名義上是管理一路的兵事,但宋代地方軍極其虛弱,且又在各州府,所以,此司是個徹底的閑衙門。

第四,提舉常平司,人稱“倉司”。主管一路的備荒糧倉,荒年的糧食調劑。但此業務早就被三司拿走,所以,也等於虛設。

第五,提舉學事司。名義上主管一路的學政、學校和科舉考試事宜。但科舉一般不在路這一級考,路這一級又不設學校,所以也是閑衙。

第六,提舉保甲司,負責一路的鄉村保甲的推行,王安石變法的產物,變法失敗則廢。

2.府、州、軍、監

(1)府。

宋朝的府要比唐朝多得多,分為京府和普通府。京府有四個:開封、河南(洛陽)、應天、大名。普通府三十個。府的正官本為府尹,但宋朝一律不設,負責官員以臨時派遣的名義管理府內事務,稱為“權知某府事”,簡稱“知2府”。

(2)州。

州是這一級最常見的行政單位。多數地方都設置州。州可以分為雄、望、緊、上、中、下等幾個等級。州的負責官員跟府一樣,也稱“知州”。

(3)軍。

凡地處要衝或者為軍事重鎮者,設軍。軍與府、州、監同級,一般城池堅固,易守難攻。但轄區一般比州府要小。軍設“知軍”。

(4)監。

宋朝凡屬出產礦產、製鹽、鑄錢和軍馬養殖地,設置監的行政單位,與府、州、軍平級。監設知監。

凡府、州、軍、監這一級的行政單位,除了正印官知府、知州、知軍、知監以外,還設置與它們同級的通判,少則一員,多則三員。但除正員通判之外,還有“添差通判”,一般三員到五員。通判不是地方正經的負責人,但可以幹預地方行政,同時還負有監督職能。這些職位主要是用來分地方長官的權。添差通判一般不理政務,但多少是添了一雙眼睛,在防止州府離心方麵也有作用。

第二級行政單位,屬官有簽判、推官(前兩個為正官助手)、觀察(書記)、錄事參軍(糾察州事)等,以及學校的教授。

3.縣、鎮、寨

宋代的基層政府有縣、鎮、寨三種形式。一般情況下基層政府是縣,跟州府的思路一樣,縣沒有縣令,隻設知縣。在經濟發達和交通要道所在,設鎮。鎮開始設鎮將管理,後來設監鎮。凡軍事要地,或者與少數民族接壤地區,設寨。寨設知寨。

基層政府的屬員有丞、主簿、尉等。

基層政府規模過小,從來沒有反叛的可能,但長官依然要“權知”,而且稍微大一點的縣,就設兩個主官。

北宋慶曆年間,永興軍一度居然有三個知軍。先是夏竦判永興軍,然後以陳執中為永興知軍,再以範雍為知軍。為了解決一府三守的矛盾,朝廷令後麵的兩人出郡巡邊,不駐紮在永興軍城內。(周密:《齊東野語》卷8)