與美歐國家相比，中國經濟高速增長進程中的勞動力市場改革與平衡性有著不一樣的發展曆史。
一、改革開放以來中國勞動力市場平衡性的發展經驗
（一）改革農村經濟體製，激活勞動力供給存量
在改革開放初期，大量的人口分布在鄉村地區，而高生產率的工業部門在城鎮地區，城市經濟體製具有鮮明的計劃經濟體製傳統。城市企業部門的投資、雇傭和生產決策都受到集中計劃的管製，企業的自由裁量空間非常小。長期計劃經濟體製形成的城鄉二元結構，不僅限製了城市的擴張，還阻礙了農村勞動力的流動，城鄉之間以及城市內部的勞動力市場製度性分割，割裂了城市區域間市場的融合與流動。盡管新中國成立30多年來穩定發展的局麵使得人口規模激增，但是巨大的人口規模沒有形成人力資源優勢，無法轉換為經濟投入要素和實現潛在的產出。因此，激活經濟總體的勞動力存量供給成為經濟騰飛的必要準備。
農村經濟體製改革迅速打開了局麵，農村勞動力的生產積極性被極大地激發，農業部門的產出和生產率增長迅速，同時產生了大量農村剩餘勞動力，為城鎮地區工業生產擴張奠定了勞動力存量規模基礎。研究也表明，改革開放初期的體製改革為農村的勞動力轉向高附加值的工業生產和服務創造了條件。[18]20世紀80年代興起的鄉鎮企業，吸引了大量的農村剩餘勞動力，推動了私營經濟的成長。從一定程度上說，農村經濟改革對中國經濟起飛的意義，並不亞於外商投資流入對中國經濟的貢獻。而農村改革之後啟動的城市經濟體製轉軌，將改革的重心拉回到城鎮地區。國有企業破產改製逐漸深入，市場經濟活力被激發出來，加之國家控製的金融體製開始不斷向城鎮地區生產部門輸入資本，城市經濟迅速發展並替代了鄉鎮企業對農村剩餘勞動力的吸納作用。20世紀90年代中期以後，鄉鎮企業衰落，城市經濟迅猛發展。到了21世紀初，東南沿海地區在競爭農村勞動力的構成中感受到了勞動力短缺帶來的壓力，農民工的工資開始上漲，劉易斯轉折點來臨，這一切發生在改革開放後短短30年的時間裏。
（二）迅速普及基礎教育，提升勞動力供給質量
通行的觀點認為，中國的基礎設施建設推動了中國經濟騰飛，然而實際上是中國的基礎教育普及對中國經濟長期持續增長更為重要。在進行中印比較的時候，盡管印度的私有化和市場經濟成長並不弱於中國，但是中國的真正優勢是教育水平，特別是基礎教育，而不是基礎設施。[19]
中國基礎教育的擴張是從20世紀80年代中期以後啟動的。1985年中共中央頒布了《關於教育體製改革的決定》，隨後全國人大在1986年通過了《中華人民共和國義務教育法》，明確了地方辦基礎教育的原則。1986年國務院決定在城市和農村地區分別開征教育費附加，並決定通過以財政經費為主、多樣化經費來源為保障的義務教育籌資機製，為各級政府舉辦教育而籌集資金。基礎教育在地方政府的大力支持下，進入了快速發展通道。
隨著20世紀末高等教育擴招政策的實施，基礎教育持續穩定發展，不僅全國青年人口的受教育水平極大地提高，性別間受教育水平的差異也不斷縮小，甚至在此後顯示出性別逆轉的趨勢。根據2015年全國1%人口抽樣調查的分年齡階段人口受教育水平，統計得到的分年齡分性別平均受教育年限數據報告在圖1-4中。數據清晰地顯示，20歲左右人口的平均受教育年限達到了13年（大學一年級），而且此後世代出生的人口一直保持著教育水平穩步提高的態勢，這表明90年代中期以後出生的人群較大比例實現了普及高中階段教育。就教育的性別差異而言，16～24歲年齡段女性平均受教育年限要高於男性，而高於此年齡段的男性人口平均受教育年限顯著地高於女性。
圖1-4 分年齡分性別人口平均受教育年限
數據來源：《全國1%人口抽樣調查資料2015》。
（三）有序市場經濟轉軌，擴大勞動力有效需求
擴大勞動力市場需求一直是向市場經濟轉軌過程中的重要政策議題，關係到經濟轉軌能否順利實現。20世紀90年代初，隨著國務院開始在若幹城市地區試行國有企業兼並破產，轉換企業經營機製，破產企業職工轉移安置的壓力開始出現，導致城鎮勞動就業壓力陡增。為了保障企業兼並重組過程中職工再就業和轉移就業的順利進行，國務院以規範性文件的形式出台了一係列政策，如《國務院批轉勞動部關於勞動就業工作情況和下一步工作意見報告的通知》。隨著經濟改革和企業轉製加速推進，城鎮失業職工逐漸增多，勞動部門統計的數據顯示僅企業失業職工在1994年就達到了180萬人，企業富餘職工中待崗放長假的人數也達到了300萬人。1995年國務院辦公廳轉發《勞動部關於實施再就業工程報告的通知》，明確提出實施再就業工程的七點意見，計劃從1995年開始的5年時間內，組織800萬失業職工和企業富餘職工參加再就業工程。
回顧20世紀90年代改革曆程，我們不難發現，改革明顯帶有漸進推進的增量改革特征，這也是國內外學界關於中國經濟改革的共識。與東歐轉型國家的休克療法相比，中國經濟改革的總體步驟顯得溫和。為什麽中國經濟改革表現出漸進式特征？這與中國改革開放初期特定的曆史條件、資源稟賦和社會激勵結構密不可分。從商品經濟發展到市場經濟，從計劃手段到市場手段配置資源的轉型不是一蹴而就的，財產權利邊界的確定也需要一個過程，要素價格和生產效率的信息分布也極不對稱，注定中國經濟采取一種漸進式的路徑更為穩妥。
在漸進式改革的刺激下，經濟發展每年創造出大量新增工作崗位，有力地消化了國有企業轉製所造成的工人下崗再就業壓力。隨著中國加入世界貿易組織和融入全球化經濟進程加速，經濟發展創造的崗位也逐年增加。
（四）破解城鄉戶籍分割，消除勞動力流動障礙
經濟結構轉型是經濟發展的典型特征，而就業結構是經濟轉型的必然組成部分。就業結構的轉變則需要勞動力市場充分發揮配置功能，將勞動力從低生產率部門向高生產率部門轉移，從而提高生產率和資源配置效率，推動經濟發展。然而，計劃經濟時代，由戶籍製度、勞動分配製度、糧食統購統銷製度等構成的勞動力要素分配和再生產體係，共同構成了嚴密的勞動力市場製度性分割。城鄉之間、地區之間和生產部門之間的勞動力流動受到極大的限製，勞動力市場也喪失了流動和配置功能。其結果是，大量的農村勞動力被隔離在城鎮地區和工業部門之外，而城市企業存在著大量的在職性冗員，潛在的勞動力資源不能得到很好的再配置，造成巨大的人力浪費。
消除城鄉之間勞動力要素流動障礙的改革聚焦於戶籍製度改革，而戶籍製度改革是從取消小城鎮落戶限製過渡到城市地區的。早在1984年10月，國務院出台了《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。1985年出台的《公安部關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，進一步放開了城市暫住人口管理製度。1997年國務院批轉了公安部關於戶籍製度改革試點方案的意見，明確了農村人口向小城鎮轉移落戶的條件；1998年國務院批轉公安部的《關於解決當前戶口管理工作中的幾個突出問題的意見》，明確了直係親屬在城市地區落戶的條件規定。2001年發布的《關於推進小城鎮戶籍管理製度改革的意見》，明確了小城鎮常住戶口不再實行計劃指標管理，全麵放開小城鎮落戶。2010年之後，中央開始明確提出引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建製鎮轉移。2013年黨的十八屆三中全會出台的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，確立了戶籍製度改革的路線圖，“全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開中等城市落戶限製，合理確定大城市落戶條件，嚴格控製特大城市人口規模”。隨著中央進一步提出新型城鎮化目標，戶籍製度改革重點突出轉移農業人口，優先解決進城時間長、就業能力強的勞動人口落戶問題。2014年，國務院印發《關於進一步推進戶籍製度改革的意見》，將戶籍製度改革、實現常住人口有序市民化和推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋結合起來。至此，戶籍製度逐漸剝離了公共服務附加功能，回歸了人口管理服務的功能。
（五）建立現代收入分配體係，激發勞動力創新創業
改革開放至今，我國國民經濟發展和勞動力市場發育取得顯著進展，很大程度上要歸因於收入分配改革激發了社會活力，激勵著市場資源有效配置到收益最大化的生產活動，激勵勞動者創新創業，從而實現經濟快速增長和收入迅速提高。計劃經濟時代的收入分配由非市場力量決定，“大鍋飯”和“平均主義”盛行。市場激勵功能受到傳統經濟體製的極大阻礙，勞動者創新創業的積極性與可能性邊界都被極大壓縮。為了打破“大鍋飯”和“平均主義”對勞動力創新創業的桎梏，政府一直將收入分配體製改革列為改革的重點領域。1982年黨的十二大提出，“在經濟和社會生活中堅持按勞分配製度和其他各項社會主義製度”。打破“大鍋飯”和“平均主義”，搞好按勞分配製度，是改革開放初期收入分配體製改革的主要任務。1993年中共中央出台的《關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，進一步加快了改革步伐，並要求“建立以按勞分配為主體，效率優先、兼顧公平的收入分配製度，鼓勵一部分地區一部分人先富起來，走共同富裕的道路”。黨的十六大提出要“深化分配製度改革”，2003年通過的《關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，提出“以共同富裕為目標，擴大中等收入者比重，提高低收入者水平，調節過高收入，取締非法收入。加強對壟斷行業收入分配的監管。健全個人收入監測辦法，強化個人所得稅監管”。黨的十八大指出，“實現發展成果由人民共享，必須深化收入分配製度改革”。黨的十九大指出，中國特色社會主義進入新時代，要貫徹新發展理念、建設現代化經濟體係。現代化經濟體係，是由社會經濟活動各個環節、各個層麵、各個領域的相互關係和內在聯係構成的一個有機整體，其中現代收入分配體係是重要一環。
總結我國改革開放以來的收入分配體製改革曆程及其經濟績效，以下幾個方麵的經驗非常重要。
一是擴大人力資本要素參與國民收入初次分配的體製機製，有效實現人力資本回報與經濟保持同步增長。人力資本回報率與資本回報率的不平衡，是導致收入分配惡化的重要原因。20世紀下半葉美歐國家收入分配與經濟結構變動的規律表明，隻有保障人力資本的足額回報，才能夠激勵社會勞動者持續提高健康水平和知識技能，從而形成人力資本積累驅動的內生發展機製，促進勞動者創新創業。改革開放以來，我國的工資製度不斷完善，各地最低工資水平與經濟發展和物價水平保持了協同增長；工會和勞工維權製度不斷健全，勞動者合法權益得到了有效保護；勞動力市場的流動性障礙逐漸消除，有效引導人力資本快速積累和實現有效配置，發揮人力資本促進高質量增長的積極作用。這些措施都有助於提高勞動收入在國民收入初次分配中的比重。
二是逐漸形成低收入家庭參與國民收入再分配的多層次政策組合，通過二次分配實現社會公平。福利經濟學的一種理論觀點認為，社會整體的福利水平取決於社會最低收入群體的福利。中央提出的精準扶貧、精準脫貧，正是將公共政策定位於社會中最貧困的群體，以提升貧困人口的實際生活水平來提高整體社會的福利。
三是不斷完善直接稅製度，有效平衡各生產要素參與國民收入分配的稅負水平，實現稅負公平。直接稅製度關係到國民收入初次分配環節的不同要素參與分配所負擔的相對稅負，會對要素所有者產生不同的激勵效應。實現生產要素的稅負公平，能夠有效避免要素收入分配結構扭曲所引起的要素積累和配置偏離社會有效水平，從而實現經濟社會高質量的均衡發展。我國自1980年出台個人所得稅以來，先後六次對其進行了修改。2018年，個稅迎來了第七次大修。此次大修不僅進一步調整了個稅起征點，還增加了教育、醫療、住房貸款利息或住房租金的抵扣條款。
（六）堅持就業優先戰略，保障勞動力就業質量
我國擴大就業和就業優先戰略的製定和提出，是從應對全國性的就業問題演化而來的，並帶有深刻的經濟轉型特征。具體而言，可以從以下幾個方麵來分析。
第一，注重產業協調，強調以擴大就業為重點發展服務業。早在1998年，國家發展計劃委員會就出台了《關於發展第三產業擴大就業的指導意見》，明確提出要在2000年左右爭取實現第三產業從業人員占全社會從業人員的比重提高到30%左右，從而為國有企業下崗職工的分流安置和再就業創造必要條件。而實際上到2000年，服務業就業人員占全部就業人員的比重仍然不足30%，服務業對就業的拉動作用還不明顯。中央審時度勢，在深化改革的同時突出重點，將發展勞動密集型產業，特別是勞動密集型服務業作為解決就業的主渠道。2002年4月國務院召開的全國服務業（第三產業）工作電視電話會議強調，在“十五”時期服務業從業人員增長率保持4%以上，新增從業人員爭取達到4500萬人，並且提出了支持下崗人員再就業的優惠政策。黨的十六大提出，“國家實行促進就業的長期戰略和政策。各級政府必須把改善創業環境和增加就業崗位作為重要職責”。此後，擴大就業和再就業的工作重點在於改善就業環境、增加就業崗位，促進下崗失業人員和困難群體就業與再就業。
第二，適時出台法律，將擴大就業戰略納入依法治國的發展軌道。就業是民生之本，促進就業和再就業是一項係統工程，需要由國家立法來加以推動。黨的十七大明確提出，“實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業”。2007年全國人大常委會通過的《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）第二條明確規定，國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業。不僅如此，該法更是明確將擴大就業作為縣級以上人民政府的經濟和社會發展重要目標，納入國民經濟和社會發展規劃。2015年，全國人大常委會進一步修改完善了《就業促進法》。在中央頒布法律之後，勞動和社會保障部門連同其他政府部門，就貫徹落實法律出台了相應的配套措施。
第三，實施擴大就業的積極財政政策，配合實施擴大就業發展戰略。主要措施包括：一是由中央財政安排就業補助金，用於提高勞動者職業技能和就業能力，扶持勞動者自主創業，補貼就業困難人員的就業，扶持公共就業服務等；二是根據2007年頒布的《殘疾人就業條例》，加強殘疾人就業保障金的預算管理，專項支持殘疾人職業培訓，並對安置殘疾人就業的用人單位給予補貼或稅收優惠；三是出台專項支持計劃，鼓勵和引導高校畢業生麵向基層就業，如“大學生誌願服務西部計劃”“選聘高校畢業生到村任職”等；四是根據農村轉移勞動力的特點，提供免費的公共就業服務，不斷完善職業培訓補貼辦法，如2004年開始實施的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”，推進農村勞動力的有序轉移。另外，財政部門還根據《就業促進法》的要求，加強了對零就業家庭的就業援助。
第四，加大金融信貸支持，促進中小企業發展和創業帶動就業。由於信貸市場不完善，中小企業和創業者普遍麵臨著信貸約束而發展受限。因此，加大對中小企業和創業企業的融資支持有助於擴大就業政策的實施。
二、全球視野下的中國勞動力市場改革
改革開放40年裏，中國勞動力市場從計劃經濟時代的嚴重二元分割走向了開放統一、競爭有序的靈活穩定性市場，城鄉勞動力基本實現了市場主導的就業配置機製，勞動力市場改革成為驅動中國經濟市場化轉型與持續增長的重要政策工具。與此同時，美歐國家也經曆了廣泛的勞動力市場改革。20世紀70年代的石油危機和宏觀經濟滯脹，90年代新經濟崛起，2008年爆發的金融危機引起主權債務危機和經濟下行，無一例外地構成了美歐國家勞動力市場改革的重要背景。勞動力市場改革不僅是政策製定的中心議題，也是研究者們關注的焦點。一國的勞動力製度與經濟績效有非常密切的關係[20]，因此，理解勞動力市場改革的性質及其影響具有重大的理論和政策意義。
美歐國家近20年來勞動力改革的一個貫穿始終的鮮明特征就是增強市場靈活性。第二次世界大戰以後歐洲國家經濟複蘇與持續繁榮，福利國家建設極大地增強了勞動力市場穩定性，這造成了較高的解雇成本和工資向下黏性，損失了勞動力市場根據經濟形勢變化而靈活調整的能力。包括德國在20世紀90年代以來和2015年前後啟動的勞動力市場改革[21]、東亞日本和韓國在亞洲金融風暴後啟動的改革[22]、西班牙和意大利在2012年以來財政緊縮背景下啟動的勞動力市場改革[23]，都有釋放市場靈活調整能力的成分。盡管都是靈活性為主，但不同國家有不同的政策製定機製和問題背景，采取的政策路徑也有差別，包括就業保護、工資談判、社會保險和就業崗位創造政策方麵。這意味著，如果僅僅用靈活性改革來概括美歐國家的改革之路，可能會過於簡化政府在勞動力市場改革模式和路徑決策時麵臨的經濟環境約束，甚至可能會誤解整個改革過程。
中國的勞動力市場改革40年的曆程，也體現出一個鮮明的特征，即市場化導向。但是，僅僅用市場化改革來理解中國的勞動力市場轉型，顯然是過於簡單化的。因為在改革開放初期，中國勞動力要素配置存在嚴重的城鄉和部門分割，尤其是製度性分割[24]限製了勞動力的流動；而計劃經濟管製下的工資製度導致腦體收入倒掛，勞動力市場的配置和激勵功能嚴重缺失。因此，理解中國勞動力市場製度性分割及其轉型的性質，是理解整個勞動力市場改革史的關鍵。更為重要的是，中國轉型大環境麵臨的經濟自由化與維護社會秩序穩定性之間存在兩難權衡，極大地考驗了政策製定者如何選擇勞動力市場化改革路徑的智慧。包括農村改革和農業剩餘勞動力向城鎮部門轉移、城鎮下崗職工再就業、大學生群體的就業問題、金融危機後的農村返鄉勞動力就業問題，都對勞動力市場改革帶來了挑戰。盡管如此，到2017年，中國已經形成了超過7.7億就業規模的勞動力市場，就業形勢穩定，城鎮登記失業率連續5年控製在4.1%以內，第三產業吸納就業的比例達到了44.9%；社會保障製度運行平穩，2017年年末基本養老保險金累計結存達到50202億元。[25]
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