六、地方立法的程序（運作）

（一）法規案的提出

地方法規案提出的主體：

1．根據地方組織法第18條規定，向代表大會提出法規案的主體有：主席團、常委會、專門委員會、政府、代表團、代表10人聯名。

2．根據地方組織法第46條規定，向人大常委會提出法規案的主體有：主任會議、政府、專門委員會、常委會組成人員5人聯名。

法規案的提出，一般應同時提交法規草案、法規草案的說明以及必要的相關資料。

（二）法規案的立項

地方法規案的立項，一般是在人大常委會接到法規案之後，交由相關專門委員會進行調查研究和立項論證，然後將論證結果提交主任會議進行討論醞釀，如果主任會議認為應該立項，應當提請同級黨委批準後實施。

（三）法規的起草

地方法規案立項以後，應該由相關專門委員會對法規草案進行調查論證。如果法規草案不夠成熟，應該由執法主體進行修改或重新起草。一般來說，法規的執法主體對法規草案承擔基礎性起草職責。如果政府是該法規的執法主體，一般應由政府負責起草；如果人大是執法主體，一般應由人大相關專門委員會負責起草。政府和人大也可以委托第三方進行起草。委托第三方進行起草的法規草案，可以作為法規審議的基礎，也可以作為執法主體起草法規草案的參考。

如果由人大相關專門委員會起草由政

府作為執法主體的法規草案，也是可以的。北京市人大常委會曾於2014年交由內務司法委員會起草《北京市居家養老服務條例》。由人大相關專門委員會代為起草法規草案，有其有利的方麵，既可以更充分地反映民主，吸收代表和群眾的意見建議，使得民意較早進入法規文本，也可以有效地避免法規部門化問題。但是，也存在某些問題，主要是可能導致政府有關部門的基礎作用發揮不夠，以及人大相關部門對法規涉及的細節可能不夠熟悉等。

（四）法規的審議（上）

一般地方人大常委會立法可以實行二審製，即經過兩次審議後表決通過。也有實行三審製的。

法規草案起草工作達到進入一審水平以後，應當提交主任會議進行討論醞釀，並由主任會議提交常委會進行一審。對於人大來說，一審前的立法工作應當由相關專門委員會負責。專門委員會應該對一審法規文本提出意見，供常委會會議進行法規一審時參考。

專門委員會對法規案進行調查、舉行會議時可以邀請法規案提出人、有關人大代表等列席會議、發表意見。

（五）法規的審議（下）

法規進行一審以後，由法製委員會負責按照常委會審議意見進行修改，必要時，法製委員會可以根據一審意見進行補充調查和論證。法製委員會形成二審稿後，經主任會議討論後提交常委會會議進行二審。

經過二審的法規案，可以交付表決；也可以根據二審意見再進行修改，

在下次的常委會會議上交付表決。這是北京市人大常委會的做法，稱之為“二審三通過”，即為二審後修改留下充足的時間。

實行二審製的地方立法在必要時也可以進行三審。比如，法規涉及問題較大較多，為慎重起見；比如，二審後需要修改的內容仍然較多，而且涉及重要問題；比如，法規屬於人民代表大會審議通過者，需要由常委會做比較充分的準備等。人大常委會進行各次審議時，均可以邀請提案人、有關代表列席會議、發表意見。

為了進一步提高立法質量，北京市人大常委會從2015年起已經將“二審三通過”改為“三審四通過”。即在一般情況下，法規案須經三審後，才能提交下一次人大常委會審議表決，或者提交人民代表大會審議表決。一審稿由提出法規案的政府或人大常委會相關工作機構負責，二審稿由人民代表大會相關專門委員會負責，三審稿由人民代表大會法製委員會負責。

（六）法規的表決

屬於人大常委會立法範圍的法規，二審或三審後由法製委員會形成表決稿，經主任會議討論後提交常委會付表決。屬於人民代表大會立法範圍的法規，應該在以上程序的基礎上由常委會提交人民代表大會審議通過。

（七）法規的公布

屬於人大常委會立法範圍的法規，在法規通過後，由人大常委會發布公告，進行公布。屬於人民代表大會立法範圍的法規，在法規通過後，由人民代表大會主席團發布公告，進行公布。

（本章完）