四、關於工作方式：調整格局、健全機製、創新方法
完善工作方式是這幾年常委會工作的重要抓手。“完善工作方式”這個想法，也是常委會領導同誌在2008年年初與八字方針一起提出來的。它的提出背景可以說與八字方針如出一轍，就不用多說了。其原因就是：在民主法治進程和人大製度發展的當前階段，我們既不能怨天尤人，也不能止步不前，還得千方百計地有所作為。這個完善工作方式，就是為有所作為設計的抓手，就是為有所作為搭建的平台。這裏的工作方式，是一個廣義的概念，可以包括工作理念、工作格局、工作機製、工作規則、工作方法、工作技術等範疇，甚至也可以把我們前麵講的八字工作方針都一股腦兒地包括進去。就是說，舉凡一切與工作相關的概念都可以進入其中。這裏隻能簡單介紹幾個方麵。
（一）調整相關工作格局，爭取工作的主動權
按照完善工作方式的思路，這幾年在立法方麵、預算監督方麵、代表工作方麵等都建立了新的工作格局，或者對原來的工作格局進行了相應的調整。比如，在立法方麵，建立了在黨委領導下，發揮人大常委會的主導作用，發揮政府部門的基礎作用，發揮立法主管部門的協調作用，發揮專家學者的支撐作用，發揮代表和群眾的主體作用的新格局。這個立法新格局的核心是，從政府主導立法轉向人大主導立法，以適應從政府部門立法向綜合協調立法、從管製他人性立法向自我約束性立法、從管理型立法向服務性立法轉變的需要。幾年下來，效果是相當不錯的。現在，中央提出人大要對立法工作發揮主導作用。其實，北京的這個轉變從2008年第十三屆人大常委會開局就已經開始了。當時，明確提出的就是發揮人大常委會在立法中的主導作用。而且，北京的這個經驗在上屆全國人大法工委召開的地方立法工作座談會上進行過介紹，得到了全國人大有關方麵的充分肯定。比如，在預算監督方麵，實行了“一個目標、三個結合”，即圍繞推動建立科學、民主、依法的財政預算管理製度，確保財政資金規範運行和有效使用的目標，把對預算編製、調整、執行的監督與預算資金使用績效的監督結合起來，把加強人大監督與促進政府內部監督結合起來，把解決問題與促進製度建設結合起來。這個預算監督做法的路徑是從審計監督入手倒查預算中的問題，核心是解決具體問題與建立製度規範相結合，而且重點在後麵。由於這一點與政府形成了高度共識，所以幾年下來，效果顯著。比如，建立了人大常委會統一負責，代表聯絡部門綜合協調，專門委員會和工作機構充分發揮各自作用，與區縣代表工作部門密切協同的代表履職保障服務格局。這個代表工作新格局的思路是發動各個方麵都來參與代表工作，核心是把代表個人履職與常委會、專委會的工作密切結合起來，圍繞著常委會的中心工作保障服務代表履職，調動代表履職的積極性，發揮代表的主體作用。應該說，這些工作格局的建立，為取得人大常委會工作的主動權做出了有益的探索。
（二）建立健全相關工作機製，理順工作關係
建立健全工作機製也屬於完善工作方式的範疇。比較典型的是建立了監督協調機製——常委會監督協調小組。它的功能有這樣幾個方麵：一是對涉及市區兩級人大需要聯動的監督項目進行協調。比如在許多執法檢查工作中，需要市人大常委會與全部或部分區縣人大常委會聯合行動，這就需要在製定年度工作計劃的時候，經由這個機製與區縣人大常委會之間進行工作內容和時間方麵的協調。二是對涉及不同部門之間需要配合的監督項目進行協調。比如，有些涉及範圍比較大的監督工作，如食品安全監督等，需要常委會內部若幹部門的配合，也需要經由這個機製進行跨部門之間的協調，以取得共識。三是對涉及國家機關以外的部
門，比如涉及非政府組成部門、黨委管理的部門、黨派社會團體等，需要進行相關監督調查研究的時候，也可以經由這個機製進行協調。這個機製的設立，理順了監督中的各種關係，促進了監督工作的順利開展。
建立工作機製另一個比較突出的事例是在立法工作中。主要表現在三個方麵。一是建立立項論證機製。即在政府提出立法建議後，先由人大相關專門委員會進行論證，通過立法論證搞清楚，這個法要解決什麽問題，立法後能否解決這些問題，進行立法效果的預評估，確認是否需要立這個法。這幾年政府提出的立法建議，經過該機製論證，已經有6項予以否定或緩行。二是建立立法後評估機製。即在法規實施一定期限後，就某一項或者某一類法規本身的質量和實施中的問題進行評估，借以總結立法的經驗教訓，提高以後的立法質量。第十三屆對4個單獨法規和有關奧運的一批法規進行了5次立法後評估，通過這個機製對立法取得了更深入的認識。三是建立立法預案研究機製。即對那些迫切需要立法，但由於法規涉及的問題比較敏感，或者由於領導層與群眾認識均有分歧，一時不便於公開立項的法規項目，先行進行預案研究，做好立法的充分準備，一旦立法時機成熟很快可以進行立法操作。當然對於預案研究的項目，需經主任會議慎重提出，然後與政府溝通，報經黨委同意，然後組成有人大和政府領導共同參加的項目工作組，指導依托高校和法律研究機構建立起來的課題組進行預案研究。上屆共進行了4個預案研究項目，而且已經拿出法規草案，其中有些項目即將進入立法操作程序。在立法方麵建立的這三項機製有效地提高了立法質量，適應了立法新形勢的需要。
（三）創造工作形式，豐富工作內容，拓寬工作領域
第十三屆人大常委會對於工作形式是有創造的，最典型的是創造了非監督形式的專題調研。即選擇事關發展全局的重大問題，在黨政決策之前，進行大型專題調查研究，廣泛匯集民意，集中進行表達，把人大調查得來的係統的意見建議，提交給正在醞釀決策中的政府，同時也以黨組的名義提交給黨委，供其參考。由於這種建議匯集了大量基層群眾的聲音，又運用人大常委會集體的智慧進行了係統的整理，有很強的可信度和說服力；也由於這種建議是提出於黨政決策之前，便於他們在決策中很好地吸納，所以能夠發揮其他工作形式發揮不了的作用。上一屆這種形式的專題調研工進行了三次。一是2009年為全市應對金融危機，提供了遠近結合的政策選擇；二是2010年為製定“十二五”規劃，提出了北京城市發展應該遵循首都功能定位的建議；三是2011年為推動全國文化中心建設，提出了加快全國文化中心建設的建議。這三次專題調研都得到了黨委政府的高度重視，對全市的戰略決策起到了很好的作用。需要指出的是，這種專題調研與人大通常采取的事後監督性的專題調研有一個很大的不同，即它的作用不是事後監督，而是事前建言獻策。所以，它是一種非監督形式的專題調研。就本人所知，這種專題調研是北京市人大常委會的一個創造，屬於人大工作形式的創新。當然，也可以歸為工作方式一類。
另外，第十三屆對於議案的辦理也有一定的創造性。我們做人大工作的同誌都知道，依法提出議案是代表在會議期間的一項權利。它的本意是代表希望能在大會議程中列入自己提出的議案，加以審議並有所決定。但是，由於認識和操作方麵的原因，這種願望很難實現。麵對這個現實，許多地方人大都做了變通處理，北京人大也不例外。北京人大曆來的做法是，將代表和各方麵提出的議案交由大會議案審查委員會（屬於法規案的交由法製委員會）審查並提出處理意見，提交大會主席團決定。一般情況下是兩條出路：一是少部分比較集中的議案合並為幾項交
政府辦理，辦理結果由人大常委會進行監督和審議；二是大部分議案轉成建議處理，極少把議案列入大會議程。應該說，十三屆人大並沒有改變這個傳統做法，但在具體運作上有創新。一是交由政府辦理常委會監督的議案都是選擇的重大議題，或者是代表、代表團集中提出的民生性熱點問題，或者是城市發展中的瓶頸性難題，或者是關係到全局性發展戰略的大事。可以說，5年17項議案件件都是“大案、要案”。二是議案選擇過程中與政府和黨委進行溝通，形成共識；做出決定後人大常委會與政府通力合作，政府重要領導牽頭組成綜合團隊認真辦理，人大常委會重要領導親自帶隊全過程參與，既當督辦，又提建議。可以說這17項議案辦理得件件出彩，個個生輝。特別是加快城南發展議案連續辦理3年，相關代表、當地群眾普遍受惠、非常滿意。三是幾乎每件議案都與人大常委會主動運作有關。會議前就開始調查研究，醞釀明年提什麽議案，並與相關代表團進行必要的溝通商議；會議中就集中提出的議案與黨政領導進行協調磋商，多方工作，務求達成共識；會議後決不當甩手掌櫃的，就如何辦理好議案與政府密切合作，形成合力。其實，在這裏一方麵體現的是人民當家作主權力的兌現，一方麵體現的是人大常委會的主動引導。從一定意義上可以說，確定和辦理議案，是人大常委會可以主動運作的不多的工作形式之一。盡管這種議案處理方式在法律程序上可能不夠完善，但它的確是人大常委會運用得得心應手的一種工作形式。這個例子說的是創造性地運用傳統形式，做出了新的文章。
（四）創新工作方法，加大工作力度，提高工作效率
工作方法當然也屬於工作方式的範圍。這裏我不講具體工作方法，隻是列舉一下這幾年北京市人大常委會在改進工作方法上所采取的一些做法。一是把行使監督權和重大事項決定權結合起來。在聽取檢察院訴訟監督報告的基礎上做出加強檢察院訴訟監督的決定。二是把常委會不同的功能結合起來。比如，把執法檢查的功能和立法修法的功能結合起來運用，擴大執法檢查的效果。三是把人大的外部監督和激活原有體係內部的監督機製結合起來。比如，在激活檢察院訴訟監督機製與激活審計係統財政監督機製方麵做文章下功夫。四是把不同工作形式結合起來，進行連續性作業。比如常委會領導同誌有個說法，叫做圍繞同一個題目“一年辦建議，二年辦議案，三年聽報告，不見成效決不收兵”。五是把代表活動按照地區分團進行與組織特定專業或身份代表小組結合起來（第十三屆建立了5個代表小組，新一屆增加到12個），充分調動代表履職積極性。六是把部門責任製與項目責任製結合起來。一方麵常委會的工作項目是把責任分到各個工作部門的，另一方麵又在部門內部建立項目小組，實行項目包幹，以利於幹部增長才幹。這些方法的創新或改進，使得有些人大工作收到了事半功倍的效果，也激發了機關幹部隊伍的活力。
（五）加強機關建設，合理配置機構，調整功能設置
加強機關機構建設也是完善工作方式的一個方麵。這幾年，人大常委會機關新增加了預算工作委員會、備案審查辦公室兩個機構，在各個部門增加了會議處、監督協調處、理論處、司法處、兩個委員會的法規處等。同時，完善了人大常委會支撐體係的建設。這樣的支撐體係是由三個係統組成的。一是立法顧問係統，二是預算顧問係統，三是理論研究會係統。前兩者作為專家係統，為常委會立法工作和預算監督工作提供了很好的支撐。後者是組織實際工作者和理論研究者對人大製度和人大工作進行應用性的理論研究和對策性的工作研究，而且是一個麵向全市各級人大和首都學術機構的開放係統，在某些方麵彌補了上下級人大之間沒有隸屬關係的空間，發揮了很好的作用。
（本章完）