第10講

關於鄉鎮人大的幾個問題

我主要講四個問題，前三個問題是關於鄉人大方麵的，後一個問題是關於街道人大工作方麵的。我的講法：一是要講點有關的曆史背景，使大家了解問題的來龍去脈；二是要講講這個層麵的人大工作以及怎樣做好這些工作，這是重點；三是就鄉鎮人大目前所做的新探索做些介紹。

在我國五個層級的人民代表大會體係中，鄉鎮一級人民代表大會是最基層、最基礎的國家權力機關，也是離老百姓最近的國家政權組織。因此，在人民代表大會製度序列中，鄉鎮人民代表大會具有特殊重要的地位和意義，應該給予更多的重視和關注。

一、鄉鎮人大的曆史沿革

（一）人民代表大會製度正式建立以前對鄉鎮政權建設的探索

其一，第二次國內革命戰爭時期的鄉蘇維埃。這一時期，中央蘇區政權形態基本上借鑒了蘇聯的蘇維埃模式。根據中華全國蘇維埃1931年通過的《地方蘇維埃組織條例》，及1933年臨時中央政府重新頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，鄉蘇維埃代表大會是全鄉的最高政權機關，設立主席團作為代表大會閉會時的全鄉最高政權機關。鄉蘇維埃主席團由鄉代表會議選舉產生，大鄉7人，小鄉5人，設有主席、副主席和文書。其主要職責是：接受並執行上級蘇維埃的命令和決議以及鄉蘇維埃代表大會的決議；選舉和撤換出席上級會議的代表；決定鄉蘇維埃代表大會人數，定期召開鄉代表大會，準備大會的議案。1934年，作為中央蘇維埃主席的毛澤東編寫了《鄉蘇維埃怎樣工作》，其中規定：鄉蘇維埃主席團的任務是，堅決執行上級蘇維埃的決議、指示和鄉代表會議決議，領導全鄉的工作。主席團會議5天召開一次，每次不超過2個小時，研究處理不需要提到代表會議討論的問題，以及急需解決的問題。應該說，這一時期的鄉蘇維埃主席團是中國共產黨對鄉鎮政權機關

常設機構的最初實踐，它為今後基層政權形態的發展提供了框架和基礎。作為鄉蘇維埃代表大會閉會期間唯一的國家機構，鄉蘇維埃主席團擁有非常廣泛的職權，既是地方的最高權力機關，又是地方的最高行政機關，實行議行合一。它還設有若幹專業的委員會，如經濟的、文化的、軍事的等，把代表都組織在委員會裏，大家的事情大家做。

其二，抗日戰爭時期邊區參議會下的鄉政權。適應聯合抗日的需要，陝甘寧邊區的政權形式為參議會製度。對於基層政權問題，邊區第二屆參議會於1941年通過了《陝甘寧邊區各鄉市政府組織暫行條例》，並於1943年進行過修正。修正後的條例的規定，鄉參議會為鄉政府最高政權機關，鄉參議會休會期間，鄉長負鄉行政最高責任。鄉長對鄉參議會和上級政府負責，掌理全鄉政務。鄉級政權機關不設主席團，而由鄉長負責鄉參議會閉會期間的工作。但鄉長並非大權獨攬，還有鄉政務會議製度。大事由參議會討論，日常工作由政務會議討論。鄉政務會議由5人組成，包括鄉長、自衛軍連長、鄉文書等，政務會議由鄉長主持。

其三，解放戰爭時期解放區的鄉人民代表會議及其在解放初期的延伸。這一時期，根據黨中央指示，各解放區的政權組織形式逐步向人民代表會議過渡。中央在《1948年的土地改革工作和整黨工作》的指示中，把“建立鄉（村）、區、縣三級人民代表會議”，列為當年的重要任務。同年底又專門發出了《關於縣、鄉、村人民代表會議的指示》。推動基層人民代表會議的建立。這一模式實際上延伸到人民代表大會製度正式建立之前的解放初期。這時的鄉人民代表會議不設立主席團等常設機關，隻設主席一人、副主席若幹人，由鄉人民代表會議選舉產生，負責主持人民代表會議（每月開會一次，必要時可以召開臨時會議），聯係代表，協助鄉長進行下屆會議的準備工作。另外，如主席、副主席當選鄉長、副鄉長時，可以兼職。可以說，這一時期鄉鎮

的政權模式已經比較接近現在了。

（二）人民代表大會製度正式建立以後對鄉鎮政權建設的探索

根據1954年9月全國人民代表大會通過的憲法和地方組織法的規定：鄉、民族鄉，鎮的人民代表大會是地方國家權力機關，大會每3個月舉行一次，大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。可見，此時鄉鎮人民代表大會的主席團隻在大會期間存在和運行，在閉會期間的常設機關是議行合一的人民委員會。到1958年實行公社化以後，鄉鎮人民代表大會就在實際上停止運作了。“**”期間，全國各級人民代表大會乃至整個人民代表大會製度都遭到了嚴重的破壞，隻是在法律形式上沒有取消而已。

改革開放後，我國的政權機關建設得以恢複和發展。基層政權建設逐步恢複和完善起來。根據1986年修訂的地方組織法的規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，並負責召集下一次的本級人民代表大會會議；而每屆的第一次會議，由鄉、民族鄉、鎮的上次人民代表大會主席團召集。1995年修正後的地方組織法還規定：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會設主席一人、副主席一至二人。他們均不得擔任國家行政機關的職務。他們的職責是在本級人民代表大會閉會期間負責聯係本級代表，組織代表開展活動，並反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。也就是說，鄉鎮人民代表大會主席團的職責主要是召集和主持大會，而不是大會閉會期間的常設機構。但鄉級代表大會主席團又不同於縣級以上各級人民代表大會的主席團，法律雖然沒有明確其為常設機關，但又不否認、甚至暗示其在閉會期間是存在的，因此才可以召集下一次的代表大會會議。但法律又沒有賦予其代表大會閉會期間的職責，而是將組織代表開展閉會期間的活動等職責授予了主席、副主席。可以說，鄉鎮人大主席團的這種模糊狀態從確立後一直運行至今。

（本章完）