十一、關於加強人大自身建設之三：在鄉鎮人大設立常態機構問題
關於鄉鎮人大，近年來議論比較多的一個問題是，鄉鎮人大是否需要建立常設機構問題。對於這個問題，2015年三月底四月初《人民日報》連續發表權威文章，呼籲在鄉鎮人大設立常設機關或常態機構，實際上是配合全國人大常委會黨組給中央的建議進行輿論宣傳。18號文件的出台，表明這個問題在一定程度上解決了。文件講到：要明確鄉鎮人大在閉會期間的職權和活動方式。規定鄉鎮人大主席團在閉會期間，可以組織代表聽取和審議政府專項工作報告，對法律法規以及上級人大決議決定實施情況進行檢查，聯係和組織代表開展活動，聽取和反映代表和群眾的建議批評意見，並將工作向下一次大會報告。主席團應將代表的審議意見和群眾對政府工作的意見，交由有關方麵研究處理。有關方麵應當及時反饋研究處理情況。主席團成員不擔任政府職務。我覺得，這裏的說法，實際上就是要明確主席團在鄉級人大具有某種常態地位。這個規定對於那些已經在經常性地開展工作的主席團來說，頒發了一個明確的身份證。
前麵說了，此前各方麵一直呼籲應該在鄉鎮人大建立常設機構。那麽，對於在鄉鎮人大設立常設機構這件事情，我們應該怎樣認識呢？依此前法律說，鄉鎮人大在體製上尚未定型，其最主要的表現就是作為這一級國家權力機關的人民代表大會，究竟以何種方式得以經常性地運轉，還沒有定下來。而鄉鎮作為最基層的一級國家政權，與人民群眾的關係最接近，與人民群眾的利益最相關，因而也就最需要把人民代表大會這個人民當家作主的製度堅持好、完善好、發展好。而解決這個問題的重要途徑之一就是在鄉鎮一級設立人民代表大會的常設機構。而且在我看來，這的確是迫切需要解決的一個問題。過去長期沒有解決這個問題，主要理由是說鄉鎮地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以經常性地召開代表大會來討論問題、決定事情。這當然是好意。但是，現在情況比較過去已經發生了很大變化。一是鄉鎮幾經合並，規模已經很大，經常性地召開代表大會已屬不易。二是現在鄉鎮的事情很多，舉凡經濟、政治、文化、教育、衛生、民族、人口等民生大事，都需要鄉鎮人大經常性地行使決定權。三是鄉鎮政府權力已經很大，有的鄉鎮財政達到十幾億甚至是幾十億，而且鄉鎮政府管的都是與老百姓息息相關的事情，需要鄉鎮人大經常性地行使監督權。四
是越是基層，越是離老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己當家作主，這已是基層最有成效的治理方式，也是現代政治生活的常識。比如，浙江一些地方的鄉鎮人大實行政府重大民生工程票決製，就是一例；又如，近年北京不少鄉鎮都就舊村改造拆遷補償問題行使過重大事項決定權，而且效果還很不錯，也是一個證明。
那麽，鄉鎮人民代表大會的常設機構如何設置呢？從此前人大和學界討論的情況看，大體有兩種方式可供選擇。其一是仿照縣級以上地方人大常委會的模式，設立鄉鎮人大常委會，其優勢是有現成的模式可以參照。當然，與縣以上地方人大常委會相比，鄉鎮人大常委會其職權不一定那麽大，其組成人員數量也不一定那麽多，機關設置也應當盡可能精幹。其二是在現在的基礎上，把鄉鎮人大主席團常設化，正式賦予它人民代表大會常設機關的一定職權和功能。當然，要使它能夠履行自己的職能，人員應該有所增加，機構應該有所完善。這兩種方式，前者是在地方人大常委會的基礎上做減法，後者是在鄉鎮主席團的基礎上做加法。我認為，都是可行的。目前比較一致的意見是采用後一種方式，即將主席團常設化或常態化。因為這樣做，一是可以沿用現在的稱謂，不用另起爐灶；二是我們曆史上有過主席團常設的傳統，便於各方麵接受；三是現在不少地方的主席團已經在按照半常設化或者半常態化運轉了，做起來簡便易行，而且能夠駕輕就熟地運轉起來。由於這幾方麵的原因，采用這種方式可以收到事半功倍的效果。目前文件給出的思路也就是這個思路。看來，這個路徑已經明確了。
當然，在文件和新修訂的法律出台以後，這個問題應該說部分地解決了。這次修訂後的組織法明確了鄉鎮人大在閉會期間的職權和活動方式。新法規定：“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若幹關係本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。”同時，在修訂後的三個法律中，多處規定，主席副主席在閉會期間根據主席團的安排組織代表開展各種活動，這也符合人大實行集體決定問題集體負責的製度本意。對修訂後法律對主席團閉會期間的職權和活動方式規定怎麽理解？我覺
得，可以把主席團在閉會期間的職權和定位概括為幾項：一是召開會議權。即可以根據需要召集會議，研究需要研究的問題；二是組織代表活動和安排監督事項權。即主席團在閉會期間有權安排的事項集中在兩大類上，包括組織代表活動和安排監督工作；三是主席工作安排權。即主席團有權安排主席的工作，或者說主席應該根據主席團的授權或交辦來開展自己的工作，而不能個人說了算；四是主席團對代表大會負責，其在閉會期間的工作情況應該向代表大會報告，同時也暗含了每年度的工作計劃也應該在年初的代表大會上報告，經由大會批準授權開展閉會期間的工作。需要注意的是，法律並沒有賦予主席團重大事項決定權和人事任免權。
這些新的法律規定意義何在呢？我覺得，就是在實際上把主席團常態化了。我之所以用了常態化這個概念，而不是常設化這個概念，是因為法律仍然沒有賦予它鄉鎮人民代表大會常設機關的地位和職權，還不能稱其為常設化，隻能稱其為常態化。因為從法律賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間的職權來看，它距離真正意義上的鄉鎮人民代表大會常設機關，還有一段很長的路要走。看來，鄉鎮人大主席團走的是一條從非常態到半常態、從半常態到常態、再從常態到常設的道路。我們當然希望在從常態化走向常設化的這段路上，步子邁的大一些，快一些。
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關於鄉鎮人大主席團常態化的稱謂
鄉鎮人大主席團常態化一詞出自全國人大法製工作委員會副主任闞珂。他撰寫的《在鄉鎮人大認識人大製度》（載2015年4月1日《人民日報》）一文有這樣一段：“在鄉鎮人大閉會期間，除個別調整鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長外，鄉鎮人大沒有其他人事任免工作，可不設人大常委會這樣的常設機關，但有必要將人大主席團常態化。通過修改相關法律，明確鄉鎮人大主席團的法律地位，強化它在閉會期間的工作職責，把鄉鎮人大工作做實，切實解決鄉鎮人大弱化、虛化問題。”從這段話可以看出，這次18號文件的出台，和根據文件所進行的法律修改，對於鄉鎮人大主席團來說，要達到的目的就是這樣一種常態化，而非常設化。而作為全國人大常委會工作機關的法工委的領導闞珂同誌的這個表述，顯然是代表了全國人大法工委的意見的，從而也是在一定意義上代表了全國人大常委會的意見的。我認為，常態化正是現在鄉鎮人大主席團的確切的法律定位。
（本章完）