十三、關於加強黨對縣鄉人大工作的領導和上級人大對縣鄉人大的指導問題
在這一部分，文件講了三個問題。
一是黨委對人大工作的領導，包括通過什麽方式進行領導。要求黨委高度重視加強縣鄉人大工作和建設，通過聽取黨組工作匯報、召開人大工作會議、出台指導性文件、加強領導班子建設等形式，支持和保證縣鄉人大行使職權，幫助解決實際問題。要求黨委把人大工作納入整體工作布局，統一部署和推進。
黨委對人大工作的領導方麵，近來北京出現了一個過去沒有出現過的新現象，那就是各個區縣黨委書記對人大製度、人大工作、人大建設的認識深度和支持力度有了很大的提高。就我看到的6位書記的講話或訪談材料看，他們對人大製度作為黨依法執政載體的功能開始有了新的認識，對支持人大依法履行職權的意義開始有了新的態度，對加強人大建設重要性開始有了新的思考，而且紛紛給人大提要求、派任務、出題目。有的批評人大監督辣味不夠，有的批評人大工作力度不足。北京市人大常委會領導同誌也注意到了這一點，認為是新情況、新現象。應該說這與這些年中央對人大製度重視的引領效應、與北京市委對人大工作支持的示範效應、與北京人大實際工作的經驗成效有很大關聯。
二是人大怎樣在黨委的領導下開展工作，包括圍繞黨委中心任務，依法行使職權，開展工作；包括對工作中的重大問題和重要事項，加強請示報告。文件特別強調要保證黨的主張通過法定程序成為國家意誌，保證黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機關領導人員。應該說，這幾方麵北京做的都是比較好的。從黨委領導來說，包括每屆一次人大工作會，集中解決一批重要問題；每年一次黨委審議人大的工作報告，既有總結也有計劃；以及重要問題的隨時請示報告等。從人大角度說，自覺圍繞大局服務中心安排自己的工作，保證黨委領導意圖在人大工作中的貫徹實施，善於把黨的主張通過法定程序轉化為國家意誌等。這些都是比較好的，也形成了一套製度。特別是在如何發揮人大常委會黨組作用方麵，近年來形成了一些新的做法，既建立健全了黨組向黨委請示匯報的製度，也建立健全了與主任會議相銜
接的黨組議事規則。應該說，關於加強人大常委會黨組的作用，這是北京的一個新提法。這種做法是基於這樣一個認識，即黨組是同級黨委的派出機構，是代表黨委對人大工作實施具體領導的機關，黨組也是實現黨委對人大工作進行領導的組織保證和重要途徑。比如，就拿加強向同級黨委的請示報告來說，人大常委會組織代表進行重大問題的調查研究，事先要請示黨委同意，事後在常委會送達政府的同時，由黨組同時向黨委報告，也提請黨委作為決策參考並予以關注；人大常委會在聽取審議專項工作報告和執法檢查等監督工作過程中形成的比較重要的審議意見書，在送達“一府兩院”的同時，也以黨組名義提交黨委知悉情況並予以關注。我覺得，這樣做有幾個好處：一是具有向黨委通報情況的作用。即讓黨委及時了解人大常委會對“一府兩院”進行監督的情況，包括問責的程度和緣由，這是很有必要的。二是具有提請黨委關注某些國家機關某些問題的作用。即對於“一府兩院”工作中存在的問題，也有必要提請黨委予以注意，因為黨委對他們也負有領導責任。三是具有與黨委之間擴大共識的作用。即人大應該主動地、持續不斷地擴大黨委與人大之間的共識，提高黨委對人大工作的理解程度和支持力度。而這些請示報告，正是能夠取得這樣效果的一個機會。如果黨委與人大之間的共同認識、共同語言越來越多，其關係也就會越來越順暢。應該說，這種情況已經構成了北京地區目前黨委和人大之間關係上的一個新特點。
三是要加強對縣鄉人大的法治保障和工作指導。這是講上級人大要加強對下級人大的聯係與指導，這個問題過去很少這樣說，現在文件能夠這樣講，是一個很大的進步。
就這幾年的情況看，北京市人大對區縣鄉鎮人大是比較重視的，與區縣鄉鎮人大的聯係是比較密切的，對區縣鄉鎮的指導也是比較得力的。主要形式有5個方麵：一是文件指導。即協助市委召開人大工作會並由黨組製定意見黨委轉發，或者直接協助黨委製定文件，集中解決了區縣鄉鎮人大的一批問題。二是法規指導。即依照國家法律和有關精神，及時製定或修訂實施辦法或條例，同時把縣鄉人大納入指導範圍，讓縣鄉人大也有規可循。比如代表法實施
辦法、代表建議批評意見工作條例、鄉鎮人大組織條例等。三是會議指導。即召開除了工作會議以外的各種形式的會議進行指導，比如座談會、研討會、交流會、培訓會等，都是可以運用的並能夠發揮指導作用的機製。四是調研指導。常委會領導經常結合工作到區縣人大調查研究、總結經驗並及時就工作中的情況和問題進行交流；還有，就人大製度在區縣鄉鎮的實踐進行專題調研，形成報告或者其他成果，指導區縣鄉鎮進行運用。五是工作引領。凡是北京市人大比較成熟、成型的做法，都很自然地得到了區縣人大的仿效和運用，而且他們還結合自己的實際對這些做法進行再創造。當然，北京市人大還可以就指導區縣人大工作再多做些事情。
同時，區縣人大對鄉鎮人大的工作指導也是比較到位的，具體形式有5種之多，包括會議指導、分工包片、歸口聯絡、工作聯動、文件指導等。文件指導即由區縣人大常委會製定關於鄉鎮人大工作的規範性文件，使鄉鎮人大各個方麵的工作有所遵循，並以這個規範性文件為基礎，結合自己實際開展工作。其最大的優勢是能夠達到對鄉鎮人大工作指導的統一性和規範性，為各個鄉鎮人大提供了可以遵循的基礎性規則。目前北京市13個有鄉鎮建製的區縣中有5家製定了相關文件，發揮了較好的作用。當然，在18號文件出台後，這些文件也應當有所修訂，以符合新的形勢的要求。
我覺得，對於18號文件的落實，仍然是一個需要縣鄉兩級人大共同努力的事情。比如說，由縣級人大常委會幫助鄉級人大主席團製定一個比較細致的實施意見，應該是一個可行的辦法。因為在落實文件和法律規定方麵還有許多具體問題需要解決，而這方麵鄉鎮人大主席團是缺乏經驗的。舉例說，主席團怎樣組織代表進行監督，就是一個需要細化的問題。這包括組織多少代表參與為宜？監督的具體程序如何設計？監督形成的意見建議需要經過什麽程序送達監督對象？監督對象如何向主席團和代表反饋自己的整改方案？對於監督對象的整改效果又如何進行跟蹤檢查？等等，這些都需要形成程序性規範才能進入操作層麵。所以，縣級人大在這方麵的擔子並不輕鬆。文件講的加強對下級人大的指導，其針對性也在這裏。
（本章完）