五、人民代表大會製度是解決脫離群眾問題的製度保證

其實，我們早已經建立了這樣一套製度，這就是我們已經實行了60年的人民代表大會製度。隻要在抓緊思想教育和必要的整風活動的同時，再加上好好堅持好好運用這個製度，並不斷地完善和發展這個製度，我們就能夠或者說基本能夠解決執政黨和國家機關與人民群眾的關係問題，就能夠或者說基本能夠使我們執政黨和國家機關保持與人民群眾的密切聯係，防止或減少形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風乃至腐敗現象的滋生蔓延，跳出“其興也勃、其亡也忽”的周期率。這是因為人民代表大會製度就是共產黨執政條件下群眾路線的法律化、製度化，就是人民當家作主和人民監督理念的法律化、製度化。

我們現在介紹一下我們的人民代表大會製度。

就一個國家的政權組織形式來說，主要有民主政體和專製政體這樣兩種類型。而民主政體又可以分為直接民主和間接民主兩種形式。所謂直接民主，就是國家大事由全民直接討論、全民直接表決來決定。這種直接民主在古希臘城邦製的小國寡民那裏行得通，但在人口眾多的現代國家裏就行不通了，就隻能采取間接民主即人民選舉代表組成代議機構來討論決定國家大事這種形式了。在當代世界上，絕大多數都是民主製國家；而民主製國家又無一例外地采取了間接民主即代議製民主方式。所謂代議製，就是由人民依法選舉代表，組成議事機關，來管理國家事物的一種製度。我國的人民代表大會製度也是代議製的一種形式。

什麽是人民代表大會製度？如果要用一句話概括，可以這樣說：人民代表大會製度是經由人民選舉代表組成人民代表大會，並由人民代表大會行使國家權力的政治製度。它不是關於人民代表大會自身的製度，而是關於整個國家政權架構體係的製度。人民代表大會製度包含了以人民代表大會為核心的三個方麵的關係。一是人民代表大會和人民之間的關係。即人民選舉人大代表，組成人民代表大會，行使人民賦予的權力；人民代表大會向人民負責，接受人民的監督。二是人民代表大會和政府、法院、檢察院之間的關係。即人民代表大會依法選舉產生政府、法院和檢察院；政府、法院和檢察院向人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。三是人民代表大會和它的常設機關人大常委會之間的關係。即人民代表大會依法選舉產生人大常委會，並將人民代表大會的部分權力委托給人大常委會行使；人大常委會向人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。

我們的人民代表大會製度有什麽特點？在我看來。我們的人民代表大會製度有如下四個方麵的特點。其一，即人民代表大會實行共產黨領導下的一院製。人民代表大會製度是共產黨領導人民建立的由人民當家作主的政治製度，同時也是黨領導和支持人民當家作主的政治製度；在人民代表大會製度體係中，共產黨不與任何其他政治力量分享領導權。在這個體係中，國家的一切權力屬於人民，人民代表大會是人民行使國家權力的唯一機關，人民代表大會也不與其他機關分享人民賦予的國家權力。其二，一統三分、協調製約。一統三分，即由作為國家權力機關的人民代表大會統一行使國家權力，包括立法權、國家人事選舉或任免權、重大事項決定權和監督權。同時人民代表大會依法把自己的一部分權力授予政府、法院和檢察院，即把行政權力授予政府、把審判權力授予法院、把檢察權力授予檢察院。協調製約，即在人民代表大會製度體係之內，一方麵，權力機關和行政機關、審判機關、檢察機關之間存在著決定和被決定、監督和被監督的製約關係；另一方麵，在它們之間也存在著目標一致、共同合作的協調關係。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大會既按照民主集中製組織，也按照民主集中製運轉。人民代表大會是由人民選舉代表組成的，區縣和鄉鎮人民代表大會由選民直接選舉產生，再上一級人民代表大會由下一級人民代表大會間接選舉產生。人民代表大會由會議集體行使權力，任何決議或決定的作出，都必須按照少數服從多數的原則。在這裏，少數服從多數，既是民主的原則也是集中的原則。依法有序，即人民代表大會是有序地實行民主的機關。在這裏，不但代表的民主權利得到法律的尊重和保障，而且民主的表達也得到法律的約束和規範。因為，在人民代表大會製度體係中，一切民主行為都是依照法律和製度進行的，都是按照程序和規則展開的，因而是有序的，而不是雜亂無章的。所以，依法有序成為人民代表大會製度體係的一個重要特點。而且，人民代表大會在聽取人民群眾的意見和建議時，無論是通過媒體、網絡，還是舉行座談、

聽證，也都是依照一定的程序和規則依法有序地進行的。其四，民主效率，兩相兼顧。人民代表大會製度在設計上兼顧了民主和效率兩個方麵，即它既考慮了充分發揚民主的一麵，也考慮了兼顧效率的一麵。一方麵，在上一級和下一級人民代表大會之間，是沒有隸屬關係的，上一級人民代表大會並不構成對下一級人民代表大會的領導關係，而隻有選舉指導、法律監督和工作協調的關係。這樣做的目的是要保證本行政區域內人民當家作主權力的行使，充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性。另一方麵，政府實行對本級人民代表大會和上級政府雙重負責製，用以保證國家的政令統一和行政效率。

我們的人民代表大會製度有什麽功能？我曾經列舉過它在八個方麵的功能，這裏隻能說說標題。其一，它是人民行使國家權力的製度安排。就是說，它的第一位的功能，是保證人民當家作主，是人民當家作主的製度性安排。其二，它是人民監督國家權力的製度性舉措。習近平說，要把權力關進製度的籠子裏，人大製度從權力監督和製約的角度，提供了關押很容易造成腐敗的權力的籠子。這頭兩條，我認為是體現人民代表大會製度的本質性的東西，也是它的核心性功能。這一點我們後麵還要講解。其三，它是國家權力合法性的製度來源。在我們國家，凡是屬於國家機關序列的各級正式機構的擔負一定責任的官員，都是經由各級人民代表大會及其常委會選舉或者任命的，否則這個官員就不合法。其四，它是密切聯係群眾的製度性途徑。而且，不僅如此，它還是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式，這是我們後麵要重點講述的內容。其五，它是推動民主法治建設的製度力量。就是說，這個製度是推動民主法治建設的動力源泉，它的根本任務是推進國家的民主法治建設。其六，它是政治體製改革的安全通道。大家對政治體製改革進行了不少設計，也有人擔心政治體製改革會有很大風險。其實，我覺得，最根本的政治體製改革就是按照憲法要求，把我們的人民代表大會製度落到實處，即堅持好、完善好、發展好人大製度。在這裏並不存在什麽風險。其七，它是共產黨民主執政依法執政科學執政的製度平台。人民代表大會製度之所以被設計出來，就是為共產黨實行民主執政、依法執政、科學執政而用的。共產黨要領導人民當家作主、領導人民依法治國，哪一件也離不開人大製度這個平台，而科學執政也是要以民主執政依法執政為前提的。其八，它是實現三者有機統一的製度載體。我們知道，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，是我們國家民主政治的核心內容。而這個核心內容就發源於人大製度“堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事”的實踐經驗。而且也隻有在這個製度之中，我們才能把這三者真正有機地統一起來。實在地說，人民代表大會製度就是實現三統一的製度載體，而人民代表大會就是實現三統一的操作平台。因此，為實現三者有機統一提供製度載體和操作平台，是人民代表大會製度的最大優勢。

人民代表大會製度的地位如何呢？首先，從我們國家的角度說，它是我們國家的根本政治製度。之所以這樣說，一是這個製度體現了我們國家的名稱。我們國家的名稱叫“中華人民共和國”，在這七個字中既有國體的內容也有政體的內容。國體的內容是指國家是屬於人民的，叫人民共和國；政體的內容是指實行共和製，是共和製國家。我們的人大製度很好地體現了我們國家的名稱，解決了誰來當家作主和怎樣當家作主這樣兩個根本問題。二是人民代表大會製度決定了國家其他政治製度，包括民族區域自治製度，也包括選舉製度、代表製度、立法製度、監督製度、行政製度、司法製度等等。三是這個製度以保障憲法實施為最高目標，既包括保障公民權利的實現，也包括限製公共權力的濫用，這就是人大製度設計的初衷。盡管我們現在在這一方麵落實的還不夠，但是它畢竟是最終走向憲治的製度源泉。其次，從代議製發展史的角度說，我們走出了一條中國特色代議製發展的新路。我們知道，代議製起源於英國，它的第一種典型形式是三權分立。其優點是便於權力的製約與監督，其缺點是效率不高。馬克思設想了與之相反的另一種形式，即議行合一（後來改良成為上分下合），列寧把它以蘇維埃的形式付諸於實施，我們在1979年以前也是如此，這可以稱為代議製發展的第二種形式。它的特點是便捷高效，缺點是職責不清、不便監督。我們的人民代表大會製度跟它們都不一樣，它實行的是有統有分、統分結合、一統三分的方式，既克服了三權分立和議行合一的缺點又吸收了它們的優點。在這個製度中，由人民代表大會統一行使國家權力，包括立法權、決定權、人

事權和監督權，不與其他機構分享人民授予的權力，又由人民代表大會把執行權分給政府（行政權）法院（審判權）檢察院（檢察權），並監督他們執行，兼顧了民主和效率兩個方麵，從而成為代議製的第三種形式，使我們走出了一條中國特色的代議製的新路。

現在，我們回過頭來再講，為什麽說是人民代表大會製度是解決脫離群眾問題的製度保證？

共產黨原來是革命黨，是靠鬧革命起家的。但是共產黨鬧革命目的何在呢？那麽多革命先烈拋頭顱、灑熱血，所為何來呢？我們所為之奮鬥的目標隻有一個，那就是要讓人民不再受剝削壓迫，要讓人民翻身得解放，要讓人民來當家作主，行使國家權力。這也就是馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》裏講的“爭得民主”，就是馬克思評論巴黎公社時講的“由人民自己當自己的家”，就是毛澤東講的“人人起來負責”。當然，人民當家作主也要選舉代表，組成代議機關，決定國家大事，並選出代表他們行使國家權力的各級官員，由他們來執行人民代表大會做出的決定。而且為著防止這些官員不按照人民的意願辦事，或者濫用人民委托給他的權力胡作非為，甚至腐敗墮落，還必須組織人民起來監督，使他們不能不按照人民的意誌進行作為，如果發生權力濫用、腐敗墮落，那就要遭到譴責、就要撤職罷免、就要繩之以法。這也就是列寧晚年反複講的“工農監督”“群眾監督”。換言之，人民當家作主和人民監督國家這樣兩件事情，就是毛澤東當年講的民主新路的全部含義。而我們的人民代表大會製度恰恰就是專門做這樣兩件事情的。因為，人民代表大會製度之所以誕生出來，就是要承擔起這兩個使命的，就是要發揮這兩個功能的。也就是說，人民代表大會製度，既是讓人民當家作主的製度，又是讓人民來監督的製度。

從這裏我們可以看到人民代表大會製度與群眾路線的關係。前麵說了，讓人民當家作主是群眾路線的核心內容與終極目的，這點自不待言。問題是讓人民起來監督與群眾路線有關聯嗎？回答是肯定的，有關聯。因為在共產黨執政的條件下，國家機關工作人員同樣是公共權力的掌握者，同樣逃脫不了權力失去監督就必然發生腐敗的邏輯。為了讓人民的國家不發生變質，就必須組織人民進行監督。這是群眾路線在共產黨執政條件下的必然擴充，而且就像毛澤東說的那樣，除了讓人民來監督政府之外，還真的沒有別的辦法。顯然，人民代表大會製度的這樣兩個核心使命、兩個核心功能，一則是群眾路線本來意義的實質內容，一則是群眾路線在執政條件下擴充意義的必然延伸。說到這裏，我們可以名正言順地宣稱：人民代表大會製度就是共產黨執政條件下群眾路線的製度化，就是民主和監督理念的製度化。一言以蔽之，人民代表大會製度就是群眾路線的高級形式（升級版），人民代表大會製度就是群眾路線的製度形態。當然，我們這裏主要是從人大製度所體現的群眾路線的政治內容角度而言的，而人大製度不僅僅體現著群眾路線所蘊涵的人民當家作主和人民監督國家的政治內容，也同樣體現著群眾路線中所蘊涵我們黨的工作路線、認識路線、組織路線等內容，這一點就不詳細解釋了。總之，群眾路線是我們黨的根本路線，它關係著我們黨和國家的生死存亡；而人大製度就是由這個根本路線轉化而來的共和國的根本製度，它也同樣關係著我們黨和國家的生死存亡。

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蘊涵於人大製度中的群眾路線其他內容

我覺得，從人大製度就是人民群眾的法定代表的角度說，在人大製度當中，除了主要體現了群眾路線的政治內容以外，也蘊涵了其他方麵的內容。比如，它是群眾觀點的具體實施，是一切為了群眾的價值觀、一切依靠群眾曆史觀的具體落實。比如，它是工作路線、認識路線的具體實施，在這裏可以把從群眾中來到群眾中去，轉化為從人大中來到人大中去，我們可以通過人大製度開展群眾工作、獲得正確認識，而且這是有法律製度意義的工作途徑和認識途徑。比如，它也是組織路線的具體實施，我們國家機關的組成人員，也都是從人大中產生出來的，人大是他們產生的唯一合法途徑，而且他們也必須到人大中去接受人大的監督與考評。比如，它也是我們做好群眾工作的具體途徑，要把黨的正確主張轉化為群眾的自覺行動，先把黨的正確主張轉化為人大決定、轉化為國家意誌，再變成國家行為和群眾行動，豈不是更加順理成章？當然，我不是說有了人民代表和人民代表大會，就不需要直接從群眾中來到群眾中去、就不需要直接做群眾工作，而隻是講在人大製度中蘊涵了這些內容，雖然人民代表、人民權力機關與廣大群眾在某種意義上並不在同一個層麵上。

（本章完）