第四節 公共危機應對與危機決策
公共危機是當今各國政府都無法回避的課題。提高危機決策的科學性，是決策能力現代化的重要組成。與常規決策相比，危機決策的最大特點是時間緊迫和決策信息的高度不確定性。提高危機決策科學性，首先要從認識時間開始。
一、時間與決策科學性的關係
常規決策下，決策者可以從容、認真地分析各種不確定因素，提高對風險的判斷和預測能力，從而提高決策的科學性。但時間並非越長越好，延長時限對於決策科學性的作用也是相對的，決策的效用永遠隻會在一個時間段內呈現遞增狀態。一旦超過了最佳效用時間點，決策效用就會呈現下降趨勢，這是因為：①決策成本隨著時間推移遞增，處理時間越長，決策成本也越大，而決策的收益始終是有限的，因此，無限量增加決策時間隻會帶來收益遞減，直接導致決策無效用。②環境變化也會使得一項決策的效用逐漸降低，甚至在一項決策還來不及發生既定結果的時候，決策目標和工作重心就已經轉移，決策已經失去了存在的意義。③隨著時間的延長，信息不斷更新，或者出現更多的幹擾因素，使得決策者的信息處理能力大幅度下降，從而降低決策科學性。決策過程中永遠隻存在一個最佳的時間點T（見圖4-1），超過這一時間點時，決策行為所獲得的效用就出現不確定性，有可能繼續增長，也有可能出現效用遞減的情況。
圖4-1 決策時間與效用的關係
分析時間與決策的關係，需要再次借用“理性”概念，時間作用下的決策理性可以分為三種狀態：
一是潛在有限理性。決策者有一個預設的“滿意度”最大值，這個最大值的實現要求決策者在充分發揮認知能力的基礎上，全方位考慮影響決策的各種不確定因素來確保決策目標的實現。
二是即時有限理性。在較短時間內，由於決策者難以對影響決策的各種不確定因素作出合理的預測、判斷、加工和處理，認知偏差難以得到調整，滿意度的實現程度較低。這種狀態就是“即時有限理性”。“即時有限理性”可以視為決策理性的最低值。
三是實際有限理性。現實中的決策既不是較長時間也不是較短時間內實現的，通常要經曆問題確定、信息搜索和方案選擇等過程，這種決策的實際狀態稱之為“實際有限理性”。撇開效率而僅從理性的實現程度來看，“實際有限理性”是介於“即時有限理性”和“潛在有限理性”之間的一個參數值。
如果說潛在有限理性是決策的價值追求的話，實際有限理性就是決策實現的效果。當各種內外部因素匹配得當時，決策者所作出決策的實際有限理性可以等同於潛在有限理性，也就是理性程度的最高值；而當決策者對於決策問題認知不清，信息模糊，在較短時間內僅能憑借經驗、直覺作出的選擇時，實際有限理性也就是即時有限理性。這種關係可以用表4-1說明。
表4-1 時間壓力下的決策理性程度
在時間緊迫的情況下，決策者主觀認知偏差往往較大；在有效信息密度較小的情況下，決策者認知偏差度往往也較大；在環境幹擾較大的情況下，決策者認知偏差也會較大。這幾種情況並存的情況下，決策理性程度最低（即時有限理性）。反之，當上述因素同時走向另一個極端時，決策理性程度較高（潛在有限理性）。現實中決策主體所麵臨各種因素匹配並不會出現以上兩種極端現象，匹配情況遠遠要比上述簡化模型複雜，即便個別因素值出現較大或較小偏向，總體上的均值還是位於中等水平，因此這個時候作出的選擇基本介於有限理性最大與最小之間的狀態（實際有限理性）。
二、時間與危機決策的關係
在高度時間壓力和信息不確定性情況下，決策者采用超常規程作出的決策就屬於危機決策。但是不是所有突發性的事件都構成危機決策呢？答案是否定的。這裏先要區分“突發性公共事件”“公共危機”“危機管理”三個概念。
“突發性公共事件”是指在某些狀況下，由於缺乏準確預測或者有效預防而發生的危害公共利益與公共安全的意外事件。突發性公共事件通常由不可抗力引起，或者由於故意或過失原因等人為原因，或者是二者共同作用的結果，也就是人們常說的“天災”和“人禍”。其特點包括突發性和公共危害性兩個主要方麵。所謂“突發性”是指無法事先預知或者設防。“那些能夠預防的‘危機’都隻能稱為問題，隻有那些無法預知的、被忽視的、具有顛覆性的意外事故，才算得上真正的危機”。所謂“公共危害性”是突發性公共事件與一般突發性事件的本質區別：我們每天都會麵臨各種各樣的突發性事件，火災、車禍、意外傷害等，但隻有造成公共影響的事件才能稱其為“公共事件”。個人或家庭遭遇的突發性事件隻能屬於個人或家庭的災難，不屬於“突發性公共事件”。相對於“危機”而言，突發性公共事件主要強調的是時間的不確定性，而“危機”除了時間因素之外，還包括組織對外部不確定因素變化帶來壓力和威脅的一種主觀感知。突發性公共事件並不一定需要進行決策，或者說決策的危機性、困難程度並不突出。對於很多雖然具有突然性的特點，但事實上屬於“常規性”、有先例可循的事件，例如高速公路連環追尾造成的大麵積擁堵和交通癱瘓，交管部門采取臨時封閉主要路段，引導車輛提前改道，同時通知醫護部門及時救助傷者，追查肇事原因，通知相關人員家屬等常規性措施就完全可以處理和應對。我們通常所說的“預案”一般是針對突發性公共事件處理而言的。“啟動預案”的行為嚴格意義上來說不具有危機決策的特性，隻是一種常規性決策。
那麽，什麽是“公共危機”呢？國內學者討論並界定清楚的並不多。一般借用荷蘭科學家羅森塔爾（Uriel Rosenthal）關於“公共危機”概念的界定，即“公共危機”是指“對一個社會係統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，並在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵決策的事件”。國內學者在討論“公共危機”概念時，往往把公共危機與突發性公共事件混同，認為凡是涉及公眾安全的事件就是公共危機。實際上，危機是組織對於內、外部壓力的一種主
觀感受，這種壓力體現在決策行為上就是時間壓力，既包括由於事件突發性導致的毫無準備，又包括組織必須在短時間內作出應對處理，控製蔓延。有學者比較了“公共危機”“一般危機”和“政府危機”三個概念，認為“公共危機”是指影響範圍廣大，或對一個社會係統的基本價值觀和行為準則架構產生嚴重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下作出關鍵性決策的事件。我們認為，這一概念界定是準確的。
“危機管理”的概念是美國學者在20世紀60年代提出的，首先運用於國際政治和外交領域，80年代末，逐漸發展為公共危機管理理論和企業危機管理理論兩個分支，前者以羅森塔爾和皮內伯格（Pijnenburg）為代表，後者以勞倫斯·巴頓（Laurence Barton）、史蒂文·芬克（Steven Fink）等為代表。亞洲金融危機、“9·11”事件以及“非典”爆發，使得我國公共危機研究飛速發展並取得了重要性的研究成果。大體來看，學者們關於危機管理概念的闡述有多種，其中最具代表性的是將危機管理視為一種過程管理，“所謂的危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一係列的控製行動，以期有效地預防，處理和消弭危機。危機管理的重點在於：危機信息的獲取和預警；危機的準備與預防；危機的控製與回應；危機後的恢複與重建；持續不斷地學習與創新。”
危機決策是危機管理過程中最為重要的內容。有學者認為，“危機決策就是要求組織（決策單位和人員）在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的具體措施，在一旦出現預料之外的某種緊急情況下，為了避免錯失良機，而打破常規，省去決策中的某些繁文縟節，以盡快的速度做出應急決策。因此，危機決策是一次性的非例行的決策活動。”這一界定強調了組織在時間異常緊急的情境下，簡化程序，快速決策。但是，危機決策並不等同於一般決策，不僅僅是決策程序的簡化，還在於危機情境下，決策的理性標準遇到了嚴峻的挑戰。突發性、緊急性使得決策信息搜集、認知判斷和方案選擇的時間都極為有限；危機的高度不確定性使得決策者無法進行有條理的、連續的、符合邏輯的分析和思考；危機的非常規性使得決策者既無先例可依，又無常規可循，理性思維中存儲的路徑根本無法滿足有效解決問題的要求。危機決策屬於不確定型決策的一種，需要決策者在尚未掌握準確而全麵的信息，對決策對象自然狀態和客觀條件都不十分清楚的情況下，打破常規，把握有利時機，采取果斷措施，防止事態的進一步蔓延。
通過以上分析可以看出，“突發性公共事件”和“公共危機事件”兩個概念之間存在細微而重要的差別。突發事件產生一定的輻射效果才構成“突發性公共事件”，這種輻射效果被組織感知並產生重大影響之後才稱之為“公共危機事件”，迫使組織在各種不確定因素影響下作出的決策，稱為“危機決策”。現代社會，由於信息、資源和人員流動非常迅速，地區間、國家間的聯係非常緊密，一個地區的危機事件常常會迅速波及其他地區或國家，使公共危機除了具有突發性、緊急性、高度不確定性和組織威脅性之外，還帶有全球蔓延性的特點。這就使得危機決策非同一般，有自身獨特的決策情境、過程、目標和條件，有特殊的國際化評價標準。
通常，人們為了簡化表述，並不嚴格區分突發性事件、公共事件、危機之間的概念差別。但如果實踐中，我們混淆這些概念，尤其是把製定預案作為提高危機決策科學性的解藥，往往容易走入盲目決策的歧途。
三、提高危機決策科學性的方法
（一）解決注意力稀缺是提高危機決策能力的前提
絕大多數公共危機都有一個從量變到質變的過程，很多決策失當的主要原因是決策者注意力有限，錯失了預防發生和控製蔓延的最佳時機。科學家在研究決策行為時，首先假定一種最為簡單的動物，隻能夠進行三種活動：休息、尋覓和進食，並且隻有一個需求（目標）——吃東西。假定在這種動物生存的空間裏，食物的分布是零散、少量而有規律的。這個動物的視力（也即“注意力”）使它在任何時候都能看清周圍一定視線範圍內的景物。因此一旦發現食物，就會以最快速度奔跑過去。如果這個動物看見食物，而沒有立即跑過去的話，就麵臨尋找下一個食物點花費較長時間甚至餓死的威脅。在這樣的假定環境下，動物最合理行為方式便是：①隨機探索，覓食；②一發現食物，便跑過去吃；③如果吃飽了，就把剩下的時間用於休息，而不是囤積食物。科學家分析指出，注意力是一種稀缺資源，決策者的注意力分配往往左右決策的方向 。
任何危機的爆發都有一個從量變到質變的積累過程。為什麽很多本來可以通過常規手段處置的突發事件最終演變為公共危機，或者，由於決策者沒有體察潛在的威脅，導致危機擴大蔓延呢？最主要的原因就是決策者的注意力分配出現了障礙。隻有通過有組織、有計劃、持續動態地對危機進行分類，把危機處理中具有程序性的內容及時歸入“預案”範疇，從而把更多注意力集中到新發生問題的應對上。通過持續不斷地學習和創新，提高危機管理能力。
（二）充分發揮非理性因素作用是提高危機決策能力的重要手段
我們在決策基本理論中提到，決策通常分為理性模式（也叫“邏輯型決策模式”）、非理性模式、有限理性模式三種。有人把理性決策、非理性決策模式稱為“傳統模式”“曆史模式”，但實際上，這兩種模式非但沒有成為“曆史”，反而在不同的領域發揮著越來越重要的作用。很多時候，經驗型決策在快速、高效應對方麵超過了思維型、邏輯型決策模式。“理性是邏輯指引下的思考，它可以更加廣義地定義為問題的解決和批判的思考，但隻有在強調了邏輯成分時，它才成其為有價值單獨討論的特定思想方法。無論知覺、想象、試錯法這類活動有著怎樣出色的成果，都是被排除在理性之外的。”
危機狀態下，決策的首要目標是控製和隔離危機，最大限度地保護公共利益。在時間、信息、方案、
人力資源、技術等條件有限的情況下，決策者很難充分發揚民主，廣泛征求意見，必須通過經驗、洞察力和直覺等非理性手段作出決定。如果將危機決策中的各種非理性因素進行分類，大體包括以下三種：
一是認知能力。一是洞察力。危機情境下，不僅有效信息匱乏，而且大量謠言、錯誤信息充斥其間。敏銳的洞察力就是辨別信息真偽，透過現象把握本質的能力，而這種洞察力通常建立在決策者經驗和知識積累基礎上。二是發散性思維。危機情境下常規信息係統往往跟進不及時，要求決策者以現有的知識和經驗為基礎，從不同視角、不同層麵對同一問題進行思考，並尋求創新和突破。
二是人格因素。一是價值觀。危機決策的主體必須具有一定的自由裁量權，當決策涉及價值判斷時，個人的價值觀往往會影響決策的方向。二是情緒控製力。危機決策的時間製約對決策者會構成巨大的心理壓力，情緒控製力會成為影響決策者科學態度、理智心態、信念的關鍵。三是決斷力量。決策者的成長環境、以往經驗等因素綜合形成了一種判斷力，影響決策者審時度勢、當機立斷。良好的決斷力會幫助危機決策者準確地把握時機；較差的決斷力則常常使決策者猶豫不決，導致危機進一步擴大化。
三是潛意識。人的意識分為先天和後天兩種。先天意識來源於情感意誌等方麵；後天意識來源於個人的學習和經曆。危機決策雖然打破民主擇案程序，通過合法的事先授權或事後追認，使組織決策變為個體決策，但危機決策畢竟不等於個人決策，絕非完全意義上為個人行為。危機決策下的個體行為很大程度上來源於組織行為日積月累、潛移默化的影響力。決策者的行為並沒有遊離於組織製度結構框架之外超常發展，這就使得決策者容易出現某些“思維定式”，按照常規決策的思維方式尋找解決問題的路徑。這種“思維定式”是一把雙刃劍，一方麵它可以防止危機決策中的個人情感因素占據主導，個人利益影響決策結果的公共性；另一方麵它也限製、束縛了決策者把握最佳時機，打破常規，勇於創新的能力。
（三）加強常規製度結構建設是提高危機決策能力的根本
有沒有必要建立專門的危機決策常設機構？從增強綜合協調力和權威性的角度看，成立臨時性的應急機構是有必要的。但從提高決策能力角度，設立專門機構則完全沒有必要。應對公共危機原本就是現代政府的一項職責，設立專門常設機構等於讓專業化的消防員不用救火，而隻負責灌滿水箱或者維修設備，絲毫不利於提高政府執政能力。
提高危機決策能力必須從常規的製度結構建設入手：首先，決策機製建設必須同決策過程聯係起來，而不能簡單遵循部門化的原則。其次，組織係統內部應劃分高、中、低三個層次，每個層次都有相應的決策權。高層負責設計整個係統，確定組織目標並對組織行為進行監督，決策類型大多屬於非程序化決策；中層負責管理和分配日常工作，大多是程序化決策；基層從事直接過程管理，基本上屬於程序化、常規化決策。再次，結構設計要按照分工原則，但這種分工不是業務內容的分工，而是將整個決策係統分解為彼此獨立的子係統，並盡量減少子係統之間的依賴性，使其有充分的決策權，以最大限度地分散決策。
“靜態”的決策結構分為中樞係統、谘詢係統、信息係統和監控係統四個部分。結構建設的關鍵是根據決策程序的需要，解決集權、分權和授權的問題。對危機決策而言，製度結構建設的重點是確立各種“緊急狀態法”，解決常規決策下權力劃分的灰色區域問題。製度結構建設的重點不是強化政府組織原有的係統，而是進一步加強“外腦”建設，逐步增加各種非政府組織參與決策的過程。雖然我國目前非政府組織發展緩慢，但非政府組織進入公共管理領域，實現政府職能從“全能型”向“治理型”轉變畢竟是不爭的潮流和趨勢，尤其在公共危機應對方麵，發揮非政府組織參與作用意義更為突出。具體參與的角度包括：
第一，參與信息搜集過程。非政府組織往往具有專業性強的優勢，但目前實際參與政府決策，尤其危機決策信息搜集過程的潛力發揮不足。靠完成命題作文顯然難以適應危機決策的需要，靠財政專項撥款也難以使一批民間“智庫”真正獨立成長。應著力發揮市場機製作用，采用課題招標、稅收優惠等手段，扶持建立公共信息資源網絡。政府信息深加工職能也應逐步轉移到公共信息資源係統。某種程度上，政務信息加工也是政府部門對公共信息資源網絡的一種軟性投入。
第二，參與危機應急響應過程。政府部門在應對危機過程中，資源調配的靈活性和及時性往往受到各種因素製約，而大量非政府組織在此方麵具有很強的靈活性。美國政府為實現第一時間調配物資應對突發災害的需要，在各地都建立了應急物資儲備庫 ，同時，還利用商業運作模式，由生產或經營廠家管理維護部分物資，應急需要時以電子訂單通知固定或不固定廠家，要求廠家在24小時或36小時內送達指定地點。對於物資管理過程中的正常折舊，由政府給予適當補貼。
第三，參與危機決策監督評價過程。具體包括公眾協商、公眾評價和信息反饋三個係統。近年來，各地多采取聽證會的形式加強公眾參與。這裏姑且不討論聽證會的效果，僅就參與聽證的人選產生方式就引來很大爭議。非政府組織參與聽證，既體現了公眾性、民間性，又確保了專業化和專家化，應成為今後聽證會的法定主體之一。公眾評價係統主要由公眾對決策效果進行評價和監督。相對於政府部門係統內部監督，這種外部監督首先要求與政府機構分開，其次要求權責分明，對責任人故意或過失造成的決策失誤進行追究和問責。輿論監督是目前外部監督的主要形式，但力量過於分散，且容易產生“群體盲思”等激化情緒，幹擾正常決策。非政府組織尤其是專業化的公共輿論機構參與評價，更有利於發揮社會監督公開、公平、公正的職能。信息反饋係統既可以通過政府部門係統內部來完成，又可以通過公眾自身的輿情反饋機製完成。在目前我國各級政府信息公開機製尚不健全的情況下，發揮非政府組織輿情反饋作用，更有利於及時公開正麵信息，防止謠言肆虐造成的不良影響。
（本章完）