第33章 隋唐的地方政府體製
1．從州縣二級架構到道、州、縣三級架構
南北朝時期州、郡、縣的三級地方行政架構混亂不堪，作為第一級行政架構的州，已經不複有原來的規模，而作為二級架構的郡也已經名存實亡。北周雖然還是州、郡、縣三級，但隻有州和縣地方官到任理事，而郡這一級隻拿幹薪不管事，實際上等於是兩級架構。於是，隋朝統一後，將原來的州、郡、縣三級製改為州（有時也稱郡）、縣兩級製。隋朝有州190餘，而唐則有州和府360個，州比秦漢時的郡還小得多，州一級的地方官權力小多了。割據反叛的可能性徹底消滅了，權力和地位也大大降低（秦漢時二千石位比九卿，入朝則卿相），地方做事的能力也降低了。唐朝貞觀初年，唐太宗將天下州縣按山川形勢，分為十道。不過，在開始的時候，道隻是作為一種地理區劃，並沒有行政意義。有時，朝廷派出巡察使臣，也不嚴格按道來派發。盛唐時節，鑒於州縣官吏貪汙**現象日多，於是在原來十道的基礎上增為十五道，每道派監察性質的采訪使一員，負責地方監察。由於常駐地方的監察官的權力，從來都有膨脹趨向，所以，到了這個時候，道已經基本構成了一級行政架構的雛形。
唐朝邊境各州，凡總轄軍民兩政的為都督刺史。唐睿宗時，為強化邊防的需要，開始出現邊地節度使的名目。開元中，朝廷在邊境設置安西、北庭、河西、朔方、河東、範陽、平盧、隴右、劍南九個節度使，大多由邊將（都督刺史）升任，總管一方（數州）的軍、政、人、財以及監察全權。“安史之亂”後，全國各地的道，均設節度使，掌握一道的全權。這樣，道就成了淩駕於州之上的一級行政實體，人稱“藩鎮”。唐朝的行政架構，又從二級變成了三級。
2．地方政府機構
（1）道。
道這一級，實際上並不是法定的行政架構，而是在政治運作過程中形成的帶有軍事色彩的一級地方政府。所以，這級政府按規定沒有正式的政府編製，節度使名義上也屬於中央派遣來節製州縣的“使節”。在藩鎮盛時，各道凡有軍事割據性質的，一般稱節度使，其餘的設觀察使。這些坐鎮一方的諸侯，都有中央官的名義，最高的是“同平章事”，與宰相相等，次一等的有“檢校三公”、“檢校尚書仆射”、“檢校禦史大夫”、“檢校六部尚書”等等。當然，隨著藩鎮割據的愈演愈烈，所有中央官的頭銜都變成了榮譽銜，而且愈加愈高。那些父死子繼的藩鎮，當政權交替時，必然要求中央政府重新將這些頭銜再行頒給繼承者，否則就會公開叛亂否認中央政府的宗2主權。當然，在一般情況下，為了息事寧人，中央政府都會將這些頭銜給這些割據者，作為羈縻的一種手段，維持上下的平安。而割據者由於自身生存合法性的理由（擔心其他割據者的覬覦，來自下麵的**等等），也需要來自中央政府的認可，而這些頭銜就意味著中央的承認，所以必須爭取到手。
節度使一般要在所轄州中，選擇一個富足堅固的州城作為駐節地。在城裏修建一座牙城（古代軍將都有自己的旗幟，人稱“大牙”，旗下的部曲，人稱牙兵。武將駐節地，建有牙城，後人化“牙”為衙），作為自己的辦公地和住所。由於節度使一般都是武人，所以麾下必然有一批將領，比如兵馬使、先鋒使之類。其中，擔任節度使親衛的頭領，為牙內指揮使，一般由節度使的子弟擔任，地位最為重要。凡割據性質的節度使，都必然招募最強壯最有武藝和與自己具有地緣、親緣關係的人擔任牙兵，而牙兵不僅擔負保衛節度使的使命，而且更重要的是威懾所部其他部隊，使之不敢反叛。所以，各道衙門，武人往往處於優先地位，而牙兵牙將則是節度使衙門內最有權勢的一個群體。然而，牙兵的這種優越地位，時間一長，使得他們逐漸趨於驕橫。割據的藩鎮往往不聽朝廷號令，維係部眾又隻憑武力，上下彼此缺乏起碼的道德聯係，牙兵與節度使之間也是如此。節度使對牙兵必須假以辭色，厚加供給，稍有差池，則怨聲四起。節度使為了保住地位，不得不盡量對牙兵姑息，最後釀成驕兵，動輒殺掉鎮帥，另擇他人。
澤潞鎮自盧從史以來，每天要有300人為牙兵準備飯食，無酒無肉不行。徐州鎮牙兵驕橫，節度使田牟成天與他們混在一起，雜坐飲酒，甚至為之把板唱歌，每日耗費以萬計，然而猶自喧嘩，陰謀逐帥。
除了軍人以外，節度使衙門的屬官還有以下幾種：行軍司馬、節度副使，這是節度使的主要助手。按規定，凡節度使遭遇突然事故，他們二人有資格代掌職權，但割據性質的節度使往往自行世襲。所以，這兩個職務，如果不是由繼承人擔任的話，往往會成為純粹的助手。比前麵兩位地位低的是書記和判官。此二種職位屬於文職，一般都邀請著名的文人擔任，往往屬於節度使的謀士，本職的文字事務倒退居其次。所以，在一個軍事割據的集團裏，他們的地位卻很穩定，有時權力會很大。擔任過著名藩鎮書記的文人，入朝後，往往升得很快，晚唐名相李德裕和令狐楚都是書記出身。在這四種比較重要的職務外，還有推官、巡官、直官等屬員，負責各種民事、刑事、巡查、錢糧等事務的助理，處理各種3雜務。由於割據性的藩鎮都是近乎獨立的政府，各種政府事務一應俱全，所以，屬員有逐漸增多的趨勢，最後已經形成了一個個小國政府的規模。另外，各個藩鎮都在京師設置辦事處，以自己在京宅邸的名義存在，邸內設置是留守機關，設都留後管理。後來，這種設置合法化，都留後變成了都知進奏官，正式負責藩鎮與中央政府之間的聯絡事務。
（2）州與府。
唐代州府同處於一個等級的地方建製，但府的地位要比州高得多。唐朝初年，隻在三個都城設府，即西京（長安）、東都（洛陽）和北都（晉陽，李家的發跡地），人稱“三京府”。後來，又陸續將某些皇帝駐蹕過的地方升格為府，比如鳳翔、成都、江陵、興德、河中、興元。三京府主官為牧，官階為從二品，一般由諸王遙領，並不到任管事，負責府中事務的是尹和少尹。長安為京兆尹，洛陽為河南尹，晉陽為太原尹，正職一個，官階從三品，副職各兩個，官階從四品。其餘的六個府都不設牧，長官為尹和少尹，官階與三京府相同。
尹和少尹以下，設有錄事參軍以及各種曹，外加經學和醫學博士。
州（有時稱郡）的設置，隋朝分為九等，隨後減為四等。唐朝則分為三等：上、中、下。上州刺史，官階從三品，中、下州刺史，正四品。屬員有別駕、長史、司馬錄事參軍等，以別駕、司馬地位最高，僅次於刺史（上州別駕為從四品），但多不管事，一般用來安置貶退的大臣和宗室。唐玄宗就做過別駕，白居易被貶時就做過司馬（江州司馬）。再下就是諸曹，以及負責學校教學的博士和助教。不同等級的州，官員的數額有一定差別。
（3）縣。
隋朝的縣一如州，開始有九等之分，後來又減為四等。入唐後，縣大體也有四等，第一等是三京所轄之縣，是為“京縣”，京郊之縣為畿縣，兩者算頭等。餘下的分為三等，上中下。京縣的縣令為正五品，其餘從六品到從七品不等。佐官有縣丞（副縣令）、主簿（管文書檔案）、縣尉（管捕盜催科）。由於縣屬於最基層的政府，直接管理百姓，所以還設有跟中央六部對應的六司：司功、司倉、司戶、司兵、司法、司士，對口負責專項事務。此外，縣級也有管理學校的博士和助教。
道、州、縣三級，除了大量“朝廷命官”之外，還有大量的吏，屬於不入品的流外官。這些流外官不從科舉中選拔，地位低下，隻有少數人能通過考核升入流內。吏之外，還有胥史，他們的政治地位甚至比農民還要低下，屬於賤民階層，不能參加科舉考試，但同樣分擔著政府4的事務，擁有一定權力。
此外，隋唐還殘留有都督職位，但唐以後，都督已經與州合二為一，有都督頭銜的州被稱為都督州。
對於邊疆少數民族地區，唐代設都護府與羈縻州控製。唐代一共有六個都護府：安西都護府，管轄西域地方。安北都護府，管轄漠北地區（今內外蒙古、甚至更北的地區）。單於都護府，管轄原東突厥所部（今內外蒙古的東部）。安東都護府，管轄高麗、百濟、新羅和鞣鞫諸部（今朝鮮和遼寧）。安南都護府，管轄交趾諸部（今印度支那地區）。北庭都護府，管轄天山北部地區。都護府之下為羈縻州，又分為三種情況，第一，在多數情況下，保持原有少數民族統治結構不變，原來的國王、可汗還依舊。第二，監臨製，即派遣代表到原有政權中，對於那些統治能力較弱的地區，比如像黑水地區實行的就是這種製度。第三，參治製，即派遣官員到當地，充任羈縻州的部分官員，一同管理。對於比較發達、經濟文化水準與漢族比較相近的地區，如安西都護府的轄地，往往采用這種方式。實際上，對邊疆少數民族的管理，唐代采取的是因地因族製宜的方法。雖然有官署，有軍隊，但基本上還是利用少數民族自己管自己，利用不同民族的矛盾，分而治之。隻有在當地出現危及邊疆的危險時，才會出兵鎮壓。《新唐書》上說：“自太宗平突厥，西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬，即其部落列置州縣，其大者為都督府，以其首領為都督、刺史，皆得世襲。雖貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所及，皆邊州都督、都護所領，著於令式。”（《新唐書》卷43《地理誌七下·羈縻州》）盛唐時節，由於唐玄宗自恃國力強盛，采取鼓勵邊將開邊的政策，在某種程度上破壞了這種和平統治的格局。後來唐朝進一步衰落時，西北邊疆的都護府設置基本上都瓦解了。 小說.中國政治製度史導論（第2版） 最新章節第33章 隋唐的地方政府體製 網址:html/5/5157/