第80章 清朝的新政(2)
城鎮鄉的自治組織是議事會，城鎮議事會議員20人。如果人口過多，人口在5萬人以上，每多出5000可增選議員1人，但議員總數最多不能超過60人。鄉議事會成員依人口而定，人數6～18人不等。議事會議員由民選產生，任期2年，每年改選其半，議事會設正副議長各1人，由議員選舉產生。議事會的所有成員都是名譽職務，不支薪水。
議事會附設董事會作為執行機關，董事會設總董1名，董事1～3名，屬於辦事人員，有薪水。其成員由議事會選出，但須報地方官批準（一般總董報兩名，由地方官選1名）。鄉設鄉董和鄉佐各1名，由議事會選出，性質與城鎮董事會一樣。
議事會所操辦的自治事務，依照章程主要有三類，一是公共服務領域，從道路維修、公共衛生到救火、賑災等等無所不包；二是學務，從中小學的興辦到掃盲和公共教育；三是促進產業，從改良工藝，整頓商業到興修水利，整理田地等等。但在實際自治實踐中，議事會和董事會實際上是無所不管，從地方秩序和治安的維護到某些新事物的開創，比如建學堂，但更多事務還是局限在傳統的自治範圍，隻是傳統的基層自治並沒有法律的依據，而現在則具有了充分的合法性。
議事會的成員，基本上也是傳統意義上的地方精英，雖然這些精英多少有些“變質”，不完全是傳統意義上的鄉紳。議事會選舉辦法，規定選民分為甲乙兩等，少數納稅和負擔較多公益事業的大戶為甲等選民，其餘的人為乙等。甲等和乙等分別選出相同的議員，這樣，當選議員自然以大戶為主。即使沒有這樣的選舉規定，在當時中國社會的基層，依照以往的習慣，老百姓也會趨向於選舉那些向來的頭麵人物當家。
府州縣廳的自治大體與城鎮鄉自治性質相同，也設議事會作為自治機關。跟城鎮鄉議事會不同的是，這一級的議事會不設董事會，而設參事會。因為有地方官的存在，所以參事會不是執行機關，而是聯絡機關，負責督促地方官執行議事會的議案。由於這一級自治機構與地方政府同在一處，自治往往表現為對地方官的監督，同時也大大限製了地方官的權力，議事會可以通過提出議案，與地方官為難，如果地方官撤銷議案，議事會還可以提交上級政府裁決。
清末新政期間實行的地方自治，基本上是照抄日本町村自治和府縣自治方案。在實行過程中，實際上是使原來的鄉紳和其他地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治權往往落在不良精英的手裏，成為他們與官府勾結、進一步斂財的工具，即使不是主導者心存不2良、辦理不善的結果，但也導致了鄉村社會不應有的擾動。在實行自治期間，各地都出現了因反對調查戶口、丈量土地和征收自治費而引發的農民騷亂。這種改革，從某種意義上講，已經打破了原有鄉村的自治結構，鄉紳從在野的地位，進入到了直接統治的機構裏。一方麵他們自治和興辦公共事務的能力增強了，但另一方麵，由於他們成了直接麵對民眾的準官員，原來的在野地位的緩衝功能喪失了，而自治機構的選舉，又很難擺脫他們的控製，因此，難保不讓這些人起利用機構為自己牟利之心。不過，從總體上看，地方自治還是具有積極意義的，不僅為地方政治注入了某種民主的因素，而且促進了新興事物的發展（比如辦學），在一定程度上改善了地方政治的結構。
五、新政的軍事改革
庚子以後，中國幾乎沒有可以禦敵之兵。甲午戰爭後剛剛組建的北洋武衛軍經過八國聯軍入侵，旋即殘破。唯一保存完好的袁世凱新建陸軍，人數不過萬餘。江南的自強軍，由於被劉坤一交給舊軍統帶，已經基本瓦解。而全國的舊式軍隊，八旗、綠營和勇營雖然人數不少，但基本上百無一用。所以，編練新軍，進行徹底的軍事改革，已經成為清朝政府的當務之急。
新政的軍事改革，實際上是從袁世凱新建陸軍的擴張開始的。從袁世凱在義和團運動期間被任命為山東巡撫開始，他手下的新建陸軍就在逐步地擴張。庚子以後，袁世凱成為直隸總督，這支軍隊進一步擴展為北洋常備軍。光緒二十九年（1903年）十月，清政府成立實際由袁世凱負責的練兵處，統一安排調配全國的軍事改革。準備限期在全國編練36鎮（師）新軍，以逐步取代舊軍隊。具體規劃是，京師和直隸編練六鎮，山東兩鎮，江蘇三鎮（包含江北一鎮），湖北兩鎮，廣東兩鎮，甘肅兩鎮，四川三鎮，其餘的省份每省一鎮。到辛亥革命爆發，各地編練新軍進展不一，其中袁世凱主持的京師和直隸六鎮即所謂的北洋六鎮，因基礎較好，而且資金充裕，基本建成，實力最為雄厚。其餘省份則進度不一，絕大多數都沒有完成目標。其中，江蘇、浙江各練成一個不完備的鎮，廣東、雲南各練成一鎮，廣西、吉林各一鎮，湖北練成一鎮和一個混成協（旅），其餘各省，或練成一協、一標（團）不等，山東省則一兵未練，軍事改革的任務並沒有完成。
新政期間的軍事改革，跟其他改革一樣，具有較為濃厚的西化色彩。新式陸軍基本上是以普魯士陸軍模式改造的，軍隊編製也實際上已經完全按照西方軍隊的編製編組，分為軍、鎮（師）、協（旅）3、標（團）、營、隊（連）、排、棚（班）。每級的編製，人員的配備，各單位所配屬的馬、炮、輜重等部隊，基本上都是按照普魯士陸軍樣式。
新軍的編練，北洋六鎮和各省有相當大的不同。首先，由於基礎好，動手早而且經驗豐富，北洋軍訓練都要優於各省，而且由於受中央直接控製，經費相對充裕，所以裝備和待遇也要好於各軍。北洋軍的軍官基本上出身於袁世凱創建的北洋係各種軍事學校，而士兵則依然堅持湘淮軍傳統，從最落後地區找最老實的農民，所以，北洋軍整個的軍隊氣氛相對比較保守，軍官對於袁世凱依附性很強。這樣的軍隊，至少在當時，貿學生出身的人是無法指揮的，辛亥革命期間北洋第六鎮統製吳祿貞曾經圖謀帶領軍隊與山西新軍配合起義，結果被部下暗殺。相對而言，各省的新軍麵目大有不同，新軍裏因科舉廢除而尋求出路的知識分子較多，大部分士兵都能讀書看報。在晚清風雲激**、報界普遍激進的情況下，加上各省新軍待遇較差，這些新軍士兵很容易接受革命的宣傳。在新政存續期間，各省地方官已經對新軍很頭痛，經常對他們加以戒備，甚至不發給新軍子彈，用從老式軍隊改編的巡防營來防備新軍。事實證明，恰是新軍在革命中起了非常關鍵的作用。隻是革命後的新軍依然沒有逃脫變成軍閥工具的命運。
軍事改革雖然使中國軍事現代化的進度大大加快，但客觀效果卻隻是造就了大小不等的軍閥，自湘淮軍以來兵為將有的積習，也滲透到了新式軍隊的體製之中，中國的新軍，在清亡以後，大多變成了軍閥混戰中嶄露頭角的新式軍閥的種子。
清末新政的政治改革雖然在一步步深入，但卻在立憲即將實現的前夕，被革命打斷，中國一下子跳躍式地進入了美國式共和體製。當然，對於當時的中國來說，這種選擇是否明智，曆史已經作出了判斷。清末新政之所以沒有走完它該走的路，曆史學界眾說紛紜，莫衷一是。其實，新政不能算失敗，失敗的隻是清政府。清政府在庚子以後，已經基本喪失了統治的合法性。這個政權先是利用和鼓動義和團采用盲目排外的方式對抗西方，甚至不惜采取圍攻使館這種最野蠻的方式，招致西方侵略之後，又轉而以最柔順和嫵媚的方式討好西方，對義和團進行殘酷的鎮壓。這時候進行改革，隻有迅速地見效，才可能獲得社會尤其是社會精英的認同，以換取他們的支持。然而，庚子以後的中國狀況，已經變得相當惡化，不僅作為主權國家的權限和能力大打折扣，而且承受著難以承受的沉重的賠款壓力。在這種條件下，政府稍有不慎，就會4導致崩盤。改革顯然也不大可能獲得速效，既然清政府不能從改革中獲得自身的合法性，那麽，隨著改革的深入，它的危機就越重，滿族貴族自身的危機和國家民族的危機，在此時出現了空前的斷裂。顯然，在王朝的最後時刻，一批滿族親貴對於前者表現出了更強烈的關注。為了保住滿族貴族的統治、維護王朝體製，皇族在改革的關鍵時刻采取了匪夷所思的逆動，不僅推遲立憲，而且組織了皇族內閣，徹底使對王朝還有一線期待的地方立憲派失望。同時，滿族貴族還采取通過行政強製強化國家能力的方式，在最後幾年甚至通過收回地方權力、以國家資本取代私營資本的方式，達到強化中央政府控製力的目的，最後是徹底得罪了地方勢力，結果隻能是飲鴆止渴，加速了自身的覆滅。
需要掌握的概念
太平天國
厘金
洋務運動
書生帶鄉農
湘淮軍
勇營
北洋海軍章程
總理衙門
同文館
總稅務司
新政官製改革
諮議局
資政院
地方自治
新建陸軍
預備立憲
責任內閣
思考題
1．為什麽說外重內輕是晚清政治格局的基本特征？
2．洋務事業與晚清政局有什麽關係？
3．勇營製度的本質是什麽？
4．近代中國海軍為什麽在對日海戰中以失敗而告終？
5．總理衙門是個什麽性質的機構？
6．總稅務司的機構特點是什麽？
7．為什麽中國的製度變革要從外交開始？
8．戊戌變法為什麽會失敗？
9．戊戌變法的製度意義是什麽？
10．清末的新政對於中國的製度現代化有什麽價值？
11．清末改革的地方自治是怎麽回事？
12．為什麽新政會失敗？
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