實現全民教育目標2和千年發展目標2取決於各國政府響應《達喀爾行動綱領》等國際文件的倡議，切實履行其提供免費義務初等教育的責任。普及初等教育要關注3個問題——①普遍接受和參與教育，②普遍續讀和升級，③普遍良好的學習成績和畢業率。這3個關切共同反映了讓所有兒童入學、在校內定時升級並畢業的教育過程，同時反思了一些問題：兒童是否（有機會）入學，是否在不留級或退學的情況下在學校繼續學習，是否完成了學業。[1]

本地區所有國家都是全民教育運動的參與國，有義務建立起能夠滿足所有學習者需求的、無歧視的、靈活的和負責任的教育體製，通過實施有效的社會政策和激勵措施，提供免費的和人們承受得起的教育。反之，治理不善和服務體係欠佳會成為國家為兒童提供教育的障礙。除了提供免費的初等教育，需要降低入學的間接成本，特別關注生活在貧困中的兒童、遭受多種不利條件的弱勢群體兒童以及受武裝衝突、災害或其他因素影響而不能接受教育的兒童，努力為他們創造學校教育機會。

通過分析調整後的小學淨入學率，“一帶一路”（有統計數據）的許多國家基本實現了普遍入學（入學率超過90%）。許多國家致力於普及基礎教育，其義務教育已涵蓋小學和初中，並逐漸延伸至高中。例如，2009年，泰國政府把免費學校教育的覆蓋麵擴大到12～15歲。2010年，巴基斯坦通過的憲法第18修正案第25a款呼籲為5～16歲的所有兒童提供免費義務教育。[2]

表3.1 各國到2015年普及小學入學的可能性

幼兒保育與教育是普及初等教育的重要基礎。根據2012年的國家數據，不丹、柬埔寨、吉爾吉斯斯坦、老撾、阿塞拜疆、馬其頓的學前教育參與率非常低，毛入學率從9%到28%不等，遠遠低於53%的全球平均水平。在絕對值增幅方麵，南亞和西亞地區的進步最為突出，2012年的平均毛入學率達到55%，比1999年增長33個百分點。這些國家在學前教育入學方麵取得的進步有助於初等教育淨入學率的實質性改善。全民教育運動開始前，南亞和西亞地區是小學適齡兒童參與程度偏低的區域。以調整後的淨入學率計算的初等教育平均參與率顯示，該區域從1999年的78%（全球平均水平為84%）已經上升至2013年的94%（全球平均水平為91%）。

另外，由於沒有重視阻礙兒童入學的結構性障礙，一些國家越是接近普及目標，要取得進一步的實質性進展也就變得越困難[3]（圖3.1）。造成這種情況的原因有很多，其中最為普遍的因素是國家教育係統不能完全惠及極其貧困的邊緣化人群。2006年至2012年，對發展中國家的61個住戶的調查分析顯示，20%最貧困家庭小學適齡兒童失學的可能性是20%最富裕家庭小學適齡兒童的3倍以上。在最貧困家庭，女孩比男孩更容易被排斥在教育之外。入學差距與居住地位置相關，農村小學適齡兒童失學的可能性是城市小學適齡兒童的2倍。[4]

圖3.1 1999年和2012年各地區調整後的初等教育淨入學率

資料來源：聯合國教科文組織.2015全民教育全球監測報告[R].北京：教育科學出版社，2015：78-79.

值得注意的是，2000—2010年，絕大多數國家的小學完成率都有所增長。柬埔寨和尼泊爾的完成率增長了20多個百分點。在阿爾巴尼亞和蒙古，小學完成率平均提高了4%，而且貧困人口的完成率也有顯著增長。[6]但是對普及目標而言，這些進展還遠遠不夠，尤其是在那些教育基礎薄弱的國家，貧困人口和平均值之間的差距在一些方麵有所擴大。大多數國家的教育質量尤其是偏遠地區的教育質量依然較差。一些因素如貧困、性別歧視、語言和出生地等對教育質量產生不利影響，而學校及教育體係往往無法采取針對性措施。

貧困和地理位置是影響小學參與率和普及率的重要因素。2000年以來，一些國家在上述兩方麵取得了重要進展，如尼泊爾、越南、柬埔寨和埃及的最貧困家庭的兒童初等教育普及率大幅提高。在尼泊爾，最貧困家庭的小學普及率從2000年的25%上升到2010年的61%，同時，該普及率與全國平均普及率之間的差距也同期縮小了8個百分點。[7]然而，塞爾維亞卻有所退步，2010年的小學平均普及率是96%，但是隻有85%的最貧困家庭的學生完成了初等教育，低於2000年的比例（88%）。[8]在城鄉差距方麵，老撾在1999年有28%的農村兒童從未接受過教育，而城市兒童隻有5%。盡管農村兒童的這一比例在2010年降至21%，但依然是城市未上學兒童（6%）的3倍多。[9]

在“一帶一路”國家，國家平均值表明，男女生小學入學率不均等的現象正在消除並已取得實質效果。初等教育已經實現或接近實現性別均等，隻有少數南亞和西亞國家、阿拉伯國家還將在未來幾年內就此繼續努力。然而，這種均等性是整個地區匯總數據共同疊加的結果，很多國家在省級（或類似行政區劃）及以下層麵遠遠沒有實現入學率的性別均等。

不斷重視普及初等教育也為持續增加的中學入學率做出了貢獻。2000年以來，許多國家初等教育完成率的增長使得越來越多的青少年在小學畢業後有資格繼續接受中等教育。在中亞和中東歐地區，2013年的中等教育平均毛入學率達到95%以上。但是在阿拉伯國家的局部地區，如黎巴嫩（68%）、敘利亞（51%）和也門（49%），毛入學率遠遠低於同區域其他國家的水平。雖然南亞和西亞的毛入學率在2000年以後也實現了一定增長，但是因為起點低，依然未能達到75%的世界平均水平——該地區在2013年的毛入學率僅為66%左右。而十個東盟國家的比例在50%～105%。

自《達喀爾行動綱領》實施以來，大多數國家取得了明顯進展，但是發展還很不均衡。突出的問題包括：向所有人提供優質教育服務，使兒童在法定年齡入學並留在小學階段就讀，改善學前教育和基礎後教育機會，改進學校效能和學習成績，確保性別平等，提高係統和治理的質量。因此，未來努力的方向應致力於消除阻礙擴大初等教育覆蓋麵的障礙，重點關注來自特定文化背景和偏遠地區的邊緣化學齡兒童，提高各級教育部門及教育類政策措施的有效性。