（一）合理界定“基本服務”的內容與範圍

公共文化設施免費開放之“免費”，是指免費提供與自身職能相適應的基本服務項目。之所以強調“基本服務”，是因為公共文化設施承擔的主要社會職能是保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求。正因為需要保障的權益和滿足的需求是基本的，所以才要求公共文化服務是全覆蓋的、均等化的；反過來說，正因為這種服務是全覆蓋的、均等化的，所以服務的內容、範圍和邊界不可能是無限的，不可能滿足所有個性化的需求。因此，免費提供的隻能是“基本服務”。

什麽是“基本服務”？這是落實“免費開放”政策首先需要解決的問題。科學、合理地界定基本服務的內容與範圍，實際上是合理劃分政府與市場作用的邊界，是落實財政保障的前提。從整體上看，基本服務有兩大特點：一是地域性；二是階段性。

文化部、財政部《關於推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》提出了公共圖書館、文化館（站）基本服務的大致內容和範圍，由於它是一個全國性文件，所以所做的規定是粗線條的。文件所說的“與自身職能相適應的公共文化服務項目”，在不同的地區、不同的發展階段，就會包含不完全相同的內容。比如，在經濟發展水平較高的蘇州，麵向0～3歲嬰幼兒贈送“閱讀大禮包”的“悅讀寶貝計劃”，可以看作蘇州公共圖書館的基本服務項目，而在經濟發展水平還不那麽高的西部地區，類似項目顯然還難以納入基本服務範疇。公共文化服務機構在落實“免費開放”政策時，首先需要立足本地現實，界定清楚自身目前階段應該並且可以提供的基本服務項目是什麽，進而測定“免費開放”需要多大數量、什麽結構的經費保障力度。總之，合理界定基本服務的內容、範圍與邊界，是落實“免費開放”政策的核心和基礎工作。

（二）基本服務保障經費實行中央財政和地方財政分擔、以地方為主的機製

“免費開放”政策明確了公共文化服務機構提供基本服務所需要的經費由政府保障和落實，那麽，作為保障和落實責任主體的政府是哪一級政府？現行政策是：實行中央財政和地方財政分擔、以地方財政為主的機製。這一機製實際上明確了向公眾提供基本公共文化服務的責任主體是地方政府。換言之，地方財政承擔主要的“支付責任”，中央財政起輔助性作用。這一機製也是國際上公共文化經費保障的通行機製。

目前，“免費開放”政策確定的經費分擔原則是：公共文化服務機構的人員、公用等基本支出經費由同級財政負擔，開展基本服務項目的支出由中央和地方財政共同負擔。通俗地說就是，“養人的錢”由同級財政負擔；“辦事的錢”由中央財政和地方財政分擔。為此，中央財政設立專項資金，重點對中西部地區地市級和縣市級公共文化服務機構開展基本服務項目所需經費予以補助，具體標準是按照地市級文化館和公共圖書館50萬元、縣市級文化館和公共圖書館20萬元、鄉鎮綜合文化站5萬元的標準，中央財政補助西部地區的80%、中部地區的50%，對東部地區則采用“以獎代補”的形式資助。[1]

中央財政公共文化服務機構“免費開放”補助經費的數量在逐年增加。如中央財政對全國博物館和紀念館免費開放的補助經費，2008年為12億元，2009年為20億元，2010年為28億元。2011年，中央財政對公共圖書館、文化館（站）免費開放補助經費為18.22億，這筆經費已經列入中央財政製度性預算之中。中央財政“免費開放”補助經費在使用中體現出了如下特點：第一，主要用於補助公共文化服務機構開展基本服務項目的支出；第二，補助的數量和方式，體現向中西部傾斜、向基層傾斜的原則；第三，補助標準不是“封頂標準”，鼓勵地方財政根據實際情況提高標準。

（三）維護公共文化設施的公益性質，限期收回出租設施

目前，我國公共文化設施被出租或挪作他用的現象還比較普遍。造成這種“人吃樓”現象的根本原因是，長期以來公共文化服務機構經費保障不到位。2005年以來，已有多個政策性文件反複強調要維護公共文化設施的公益性質，不得以拍賣、租賃等任何形式改變公共文化設施用途，已挪作他用的限期收回。然而，三令五申均無果而終，原因就在於沒有解決“人吃樓”現象的根源。“免費開放”政策開始真正落實公共文化服務機構基本服務經費的保障問題，為解決長期存在的館舍出租問題創造了條件。當公共文化服務機構的基本保障經費解決後，出租或挪作他用的設施就應該無條件收回。限期收回出租設施，是公共資源回歸公共的必然要求，也是“免費開放”政策要解決的突出問題之一。

（四）增強服務能力，提高服務質量，改善服務效益

“免費開放”不是“廉價”開放，也不是低水平開放，而是以免費開放為動力，增強服務能力，提高服務質量，改善服務效益。這方麵的要求包括：公共文化服務機構應把主要精力用於開展基本公共文化服務；公共文化服務機構實現規章製度健全，職責任務清晰，服務內容明確，保障機製完善；與公共文化服務機構自身職能相適應的服務項目健全，設施利用率明顯提高，形成2個以上品牌服務項目或活動；逐步增加多樣化服務，重點增加對未成年人、老年人、農民工等特殊人群的對象化服務。

[1] 財政部教科文司副司長王家新在全國美術館、公共圖書館、文化館站免費開放工作新聞發布會上的發言［EB/OL］.［2011-02-18］.http：//www.ccnt.gov.cn/hdjlnew2011/wszb_2869/.