自從元年冬季，袁總統頒布正式國會召集令，到民國二年四月的時候，國會議員都已選出，並會集北京。於四月八日，舉行國會第一次開會禮。
開會當日，高懸國旗，盛列軍樂。所有人都站在國旗下麵，向國徽行三鞠躬禮。議員中年齡最長的楊瓊擔任臨時主席，宣讀開會詞。宣讀完畢，本應由袁總統致頌詞，但偏偏這天，袁總統說有要務在身，無暇到會，隻派秘書長梁士詒做代表，致頌詞。頌詞讀完後，大禮也算完成了。就在這一天，巴西電達國務院，承認中華民國，大家歡欣鼓舞，都說：“巴西承認民國之時，正好是國會成立之日，此乃列強公認民國的先聲，真是內治外交，日臻完善。我中華民國的聲威，將從此照耀神州。”兩院議員更是興高采烈。
參、眾兩院要選舉正副議長，作為全院的主席。當時的議員共分四黨：國民黨、共和黨、民主黨和統一黨，各黨員都爭著想當議長，誰也不願落後。國民黨人數最多，幾乎有壓倒兩院的氣勢，其餘三黨不肯降服，必然與國民黨為敵。
民主黨為前清時代老人物，如各省谘議局及聯合會人員，與政府不相為謀；統一黨是新建立的組織，多是袁政府手下健將；而共和黨本來就認定國權主義，與國民黨人可以說是勢不兩立。三黨宗旨雖然不同，但仇視國民黨的心理卻是一致的，因此互相聯結，漸漸地合並起來。再加上統一黨幫助政府，暗受袁氏密囑，吸合餘黨，張大勢力，得以與國民黨對抗，甚至打算推倒國民黨。國民黨昂然自大，哪知人家的密謀？開會這一天，統一黨議員才不過二、三十人；過了幾天，其他議員陸續到會，人數竟然過百。從此，眾議院內三黨合並，與國民黨聲勢相當，不過參議院中還是國民黨員占著多數。就兩院議長問題，選舉兩三次，直到二十日才將議長選出。參議院的議長是直隸人張繼，屬國民黨；眾議院的議長是湖北人湯化龍，屬民主黨。
就在兩院為競選議長爭得天昏地暗的時候，袁總統趁此機會做了一件專製的事——未經議會討論就擅簽借款合同。於是兩院議員提出異議，議員反對政府，議員反對議員，鬧得一塌糊塗。
原來，自從上次六國銀行團與熊總長商議借款談崩後，連每月數百萬兩的墊款也沒了下文。熊希齡辭職後，繼任財政總長周學熙遵照袁總統的意思，一麵向六國團聲明另籌借款；一麵暗托洋顧問莫理遜赴英國動員，借到倫敦債款一千萬鎊，商定本年交三百萬鎊，明年再交七百萬鎊，用鹽稅作押。
但六國銀行團對倫敦貸款頗為不滿，說鹽稅已抵還前清庚子年賠款，不應再抵與倫敦新借款。外交部答複說：“前清所抵賠款的鹽稅，當時每年所收隻有一千二百萬兩，現已增至四千七百五十萬兩，除一千二百萬兩外，餘款還很多。前為舊額，今為新增，兩無妨礙。”六國銀行團不甘心，還想再磋商。袁總統正苦無錢，巴不得借款解燃眉之急。因此，派財政總長周學熙同銀行團再次商議借款事宜，準備貸款兩千萬兩。銀行團提出四個要求：一、從前的墊款與現在的大借款，應用中國全國鹽務作抵押，聘用洋人管理，除還本付利外，若還有餘款則任中國自由支用。二、中國政府應請借款銀團指定洋員，駐財政商辦處，期限五年。凡關於財務歲入等事，必須備政府顧問。三、中國政府應自行聘用洋人，作為財務商辦處洋人代表，取銀票當麵簽字，隨時取用借款。並聘用稽核洋人若幹，稽核借款賬目，分別公布中外。借款興辦實業時，應用銀行團所認為的適當洋人監理事業。四、銀行既代中國出售巨款債票，若票賣完，中國政府不得另借他款。
周學熙因銀行團的條件過於苛刻，特開國務院會議，自擬借款大綱五條提交參議院議決。五條大綱為：
一、中國自行整頓鹽務。惟製造鹽廠及經收鹽稅之處，中國可酌量自聘洋人，幫同華人辦理。所收鹽稅，可交存於最妥實之銀行，以備抵還借款之本息。
二、借款用途，以參議院議決之款目為準則，其表麵之簽字，應由財政總長自委一中國人，與六國銀行團代表一人，會同簽字。
三、稽核賬目之事，歸入中國審計院辦理。中國對於借款一部分之用賬，可兼備華洋文冊據，華洋員同押。
四、中國以後興辦實業，如需借款，隻可商聘洋技師，按照普通合同辦理。
五、此項借款債票，未售完之前，倘中國續借款項，如六國團條款與別家相同，可先盡六國團承辦。但在本合同以前所訂之借款合同條件，仍得繼續進行，不受本條件拘束。
眾議員認為如照此進行，並無損害，便一律認可。誰知周學熙又與銀行團會議數次，始終沒能達成一致意見。正在慶幸倫敦借款還可勉強支持財政的時候，英使竟來了一照會，聲稱如民國元年末，中國不將之前賠款、借款一概還清，就將作抵的厘稅厘金等沒收。俄使也主張這樣做，幸虧法使和日本銀行代表斡旋，才使銀行團與中國政府重開談判。
英使代表銀行團向趙秉鈞總理、周學熙總長提出：一、要委定辦理借款的專員；二、要取消倫敦新借款的優先權。趙、周二人轉報老袁，袁總統當即委任周為辦理借款專員，接著又與倫敦新銀行團，取消優先權成約。倫敦新銀行團怎麽肯答應？周卻想出妙法，要求倫敦新銀行團在明國元年內再借一千萬鎊，還要將明年應付的七百萬鎊一並在年內撥付，好償還一切欠款，不用再與六國商借。而且債票應盡快銷完，避免與其他銀行團借債時衝突。否則，倫敦新銀行團就將明年二月應付的二百萬鎊，在年內付訖，其餘五百萬作罷，打消前約，並取消優先權，由中國予以賠償。
這種論調明明就是強人所難，倫敦新銀行團一時交不出巨款，再加上英政府處處掣肘，倫敦新銀行團隻得承認後一種辦法。於是，周總長與六國銀行團正式開議。從元年十一月二十七日起至十二月下旬，雙方大致商定，借額本定兩千萬鎊，因倫敦新借款中，減去五百萬鎊，現需轉向六國銀行團添借，合計兩千五百萬鎊，並擬借款合同二十一款。當即由國務總理趙秉鈞動員參議院議員，召開秘密會議。命財政總長周學熙到參議院報告，隻將緊要條件交議，其餘隻以“普通”二字含混過去，並無原文。議員們早已心心相印，根本就不反對。
然而，就在馬上要和銀行團訂約簽字的時候，銀行團以歐洲金融遭遇危機，提出要再加添半厘利息。袁總統認為太吃虧了，隻好暫時擱置。同時給各國公使發去照會，要求賠款、欠款一概延期，並提出三種方案：要麽延期一年；要麽將所欠數目作為短期公債，分五年還清；要麽等大借款成立後再做清償。照會交去，俄公使首先拒絕。法使與俄使本是一個鼻孔出氣，當然不從。唯獨英使讚成最後一種方案，願歸入大借款下劃付。並代為疏通俄法二使，決定按此方案行事。隨後，英使又函致中國政府，要求先聘定洋員充任稽核，由六國公使通告六國銀行團，然後才能簽合同。於是由周總長出麵，聘定三名洋員，一個是意大利人，一個是德國人，一個是丹麥人。這時，法使出來作梗說：“意大利、丹麥兩國並未列入銀行團，既已擬聘非銀行團的洋員，為何又聘德國人？既然聘德國人，為何不聘我法國人？而且也未聘及英國人、俄國人、美國人、日本人。”政府無話可說，美公使又出來調停：“中國隻聘一人為會辦，由銀行團推舉，另用各國洋員為顧問，不必列入合同。既可以避免紛爭，又容易辦到。”周總長表示讚成，但五國公使卻不答應，仍堅持必須每國各用一人。美使調停無效，竟電達美政府，想退出銀行團，並得到美總統威爾遜的同意。
五國銀行團都疑心美國脫離團體，是為獨占中國利益，不由得驚慌失措，甚至自相疑忌，竟打算解散。各公使為了顧全利益，命銀行團自相聯合，將承借股份重行支配，並稍微降低條件。袁政府急著用款，也顧不上什麽主權，除聘定德國人為國債局委員外，改聘英國人為鹽務稽核員，並用法國人、俄國人為審計顧問官。之後，雙方漸漸允洽，利息仍照之前商定的五厘，債票價格擬定百分之九十，由銀行團扣去六成付給中國淨額，實得百分之八十四。合同仍是二十一款，袁總統不再交議院議決，當即命國務總理趙秉鈞、外交總長陸征祥和財政總長周學熙，於四月二十四日，在草合同上簽字。兩天後，在正式合同上簽字。又因急需錢款，袁總統不等各國發售債票，便先向銀行團借墊款二百萬鎊，另訂墊款合同，利息七厘。千波萬折的大借款至此成立，共計兩千五百萬鎊，約合當時的華幣兩萬五千萬元。