一、州縣巡警的建製
光緒三十三年（1907年）清廷發布直省官製通則，確定各省設置巡警道統一規劃、整理警務，這就為規範各地警察建製提供了契機。光緒三十四年四月（1908年5月）民政部奏擬巡警道官製，統一規定：“各廳州縣應按照奏定官製通則，設警務長一人，並各分區區官若幹員，均受巡警道及該地方官之指揮監督，辦理本管巡警事務。區官以下所有巡官、巡長、巡警等階級名目，均應按照民政部定章辦理。”[94]
與此同時，清廷預備立憲逐年籌備事宜清單規定了各省巡警建立的時間表，州縣巡警不得不加快進行。由於巡警道官製的頒布，這一時期州縣巡警的創辦有了一個基本的規製，有的地方以此為據進行了一定的整頓；但各地情況不同，加上官製本身對許多具體問題並沒有統一的規定，所以各地做法又不一致，遠遠沒能達到規定的要求。
就州縣巡警來源而言，現實狀況和國外經驗使許多官員痛感警察非經專業訓練不能充任。但當時的實際情況是，由於缺少財力、人力，許多地方不僅巡警局長官沒有經過專門學習，或由官員、或由紳士擔任，就是巡長、巡士，由於相當一部分州縣沒有設巡警教練所，或者直接招募，或由保甲挑選保送，素質亦大受影響。憲政編查館通過的各省巡警道官製中強調“巡警有保衛地方監察人民之責，非品格高尚而於警政警學研求有素不能勝任”[95]，所以強調先從辦理巡警學堂入手，然後將畢業生分派各州縣。一般來說，各州縣巡警總局巡官，或警務長，或局長，都要高等警務學堂畢業生充當；各分局巡官、區長，也要高等或普通警務學堂畢業之資格，而巡長、巡警，則要通過各州縣巡警局附設的傳習所、教練所學習後使用。因此，州縣巡警創辦之時，都要求附設傳習所。
直隸州縣巡警創辦較早，當時省警務處就要求各州縣巡警局附設傳習所，傳習生三個月畢業，由州縣稟請警務處委員前往考驗，分別等次，發給文憑，再分派四鄉各區當差。但數年以來，各地參差不齊，所招傳習生或十餘人為一班，或二十人為一班，人數少，畢業期限也十分短促，致使巡警程度高下不等。所以，1908年全省警務處特製定規則，要求各州縣整頓傳習所，人員不得少於30人。[96]
以直隸高陽縣巡警教練所為例，教練所招收年20歲以上、35歲以下，“品行端方、身家清白、素無嗜好、身體健全、粗通文義者為合格”。一期40名，以一年為限，六個月以前在教練所，六個月以後分派各區實地練習。學習內容為“遵照部章教練並加算學，及警務處頒發各種規則章程”。經費由官紳籌款補助。[97]
廣東也製定了一個劃一的廳州縣巡警教練所製度，要求各廳州縣各設一所巡警教練所，分速成、完全兩班，分別學習六個月和一年；所長承地方官之命令監督全所職員學生，綜核全所事務。對學員的資格要求是：無嗜好、年20歲以上35歲以下、身家清白及未犯過刑章、粗解文字、語言清楚。學習科目包括國文、警察要旨、法政淺議、地方自治大綱、本處地理、操法、國語。學員畢業考試獲得最優等、優等、中等者方可由巡警道谘送總督並谘部備案後，分別派往各地為巡警、巡長。[98]
浙江則要求對傳習所畢業生進行考試，優等者為巡長，一等駐總局，二等駐分局，三等駐巡所，其餘也分等充步巡、馬巡、水巡。[99]
實際上，由於州縣巡警限期開辦，人員準備不及，經費難以籌集，州縣教練所終究未能全部成立。湖北有的地方即便建立了教練所，但“所收容學生半無選擇”，“多屬無業之遊民，未嚐學問，不知巡警之性質，而從事巡警之職務，納鑿不入，亦固其所”[100]。因此實際情況遠遠沒有達到各地章程中所規定的標準。
就州縣巡警局機構而言，各地州縣大都有巡警總局、分局之設，但建製不一。如直隸，州縣巡警局設總辦，以下有的是聯合幾個區設立分局，有的就將分局設在村裏，有的則數量太多。如長垣縣巡警初建時，將4鄉61裏劃分為61區，設7個總局，61個分局。雖設有巡官3人，區長7人，巡兵446名，但無總機關以統理。1908年，新任縣令對此予以整頓，城內設總局，原來7局改為7區，各設分局，61裏皆設巡所。[101]巨鹿縣也是如此，因為“局區太多，不特靡費不貲，抑且支配難以停勻”，於是經過裁撤合並，調整為城內設總局，重要鎮設三分局，城外以東西南北四路擇其要衝劃分八區，並增設巡所16處。[102]形成的是總局（位於縣城，設總辦、巡官）—分局（位於區，設區長、區董、巡長）—巡所（位於裏，設巡長）的三級架構。
在四川，州縣巡警總局設警務長，四鄉劃分鄉鎮巡警區，每區設巡警分署，設巡官、區正各1人，警官2人，巡警48人，每區於分署附近十裏內擇要設立分駐所一處或二處，酌派長警輪流駐之。[103]而在廣東，則是廳州縣各設一警務所，以警務長領之；分劃區域各設巡警區所，以區官領之；其下則酌設警務分所或分駐所或派出所。[104]雖然也是三級架構，但名稱略有不同。
河南雖然從光緒末年就有州縣建立巡警，但到宣統二年（1910年），巡警道仍發現，不少地方“按其章製，核其名實，究不免出入異同，僅為塗飾耳目之觀，即難收劃一整齊之效”。於是擬訂通行章程，予以整頓。要求各州縣於城關地方設巡警正局一所，為執行該廳州縣警務之總機關，設局長一員，巡長一至二員，巡警48或40名不等。全境劃分若幹區，每區就最繁盛之一市鎮設巡警分局，設區長一人，巡長一員，巡警30名。確定的是二級架構：正局（設於城關，設局長、巡長）—分局（設於區和繁盛市鎮，設區長、巡長）。[105]
在浙江，亦製定全省州縣巡警章程，“以昭劃一”。縣城內設總局，在繁盛之鎮設分局，受總局節製管轄；在四鄉分巡警分區，受總局節製、分局管轄；之下是巡所，管轄若幹村莊，歸所屬局區管轄。其架構是四級製：總局（設於城內，設總辦、正巡官、正副巡董、巡記、巡長）—分局（設於鎮，設副巡官、分局巡董、巡記、巡長）—分區（設於四鄉，設區長、區巡董、巡記、巡長）—巡所（若幹村設一巡所，設巡長）[106]。
總的來看，各省州縣巡警局所的建製並不一致。造成這種情況的原因，一是清政府雖然一再要求各地加快籌辦巡警的步伐，但卻缺乏整體的頂層設計，《直省巡警道官製》隻是提出了一個原則性的意見。二是各省州縣舉辦巡警的進展不一，情況各不相同，清政府也允許各地在舉辦新政時有所變通，致使各地在舉辦州縣巡警時出現不盡一致的局麵。
但另一方麵我們也看到，各省州縣巡警在建製上也有基本一致的地方，這就是在縣局之下分區設立分局，多數省在分局下又設巡所或派出所，形成逐級節製的體製，使警察力量能夠覆蓋整個鄉村。這種體製，按當時的說法，是“散在製度”[107]。
就巡警局長官設置而言，各地也不盡一致。在有的省，並不設專職的警務長官，而是由州縣官直接掌管巡警。在浙江，1908年增韞出任巡撫後，設全省警務處，令各州縣設立巡警局，以州縣官為巡警事務總辦，“稟承浙江全省警務處命令籌畫辦理”本地巡警，“管理全境警務並稽查警務人員勤惰功過”；州縣官監督正副巡董籌集並管理巡警經費；通過每年春秋各一次的警務會議隨時籌議全境事務，並有諭派分局巡董、區巡警、巡記、巡長，募集巡警等權力。[108]
有的省雖設有警務長名稱，但仍由州縣官兼任。如廣東省1910年年初已有50所正局，190所分局。該年巡警道予以整頓，統一於各廳州縣設一警務所，以警務長領之，警務長由縣令兼充；分劃區域各設巡警區所，以區官領之；繁盛重鎮和散處鄉村依據情況分區酌設警務分所。[109]如該省香山縣有巡警局所11個，警務長由知縣兼任，此外還有區官1員，巡官10員，各項委員13員，巡長64員，巡警426員。[110]湖北亦是如此，如枝江縣於光緒三十一年九月建立巡警總局，後改警務公所，知縣兼任警務長。[111]監利縣於宣統元年設巡警局，知縣劉延坦兼任警務長，全縣有巡警272名。[112]
也有的地方設置了專職的警務長，但受州縣官監督。1910年吉林製定章程予以整頓，定州縣巡警局設警務長一員，以下分別為區官、巡官、巡長各名目。“各府廳州縣巡警局直接歸地方官監督”。警務長“直接承地方官命令綜理各該管境內一切警務事宜”；警務長發布巡警事務規則命令須呈由地方官轉報民政司核定；對於該管人員之稽核、任用、黜退，以及轄內興革事宜等，須呈由地方官轉報民政司；各項報表呈由地方官核轉。州縣巡警經費“概由地方官就地征收各項捐款撥用”[113]。也就是設置專職警務長，歸州縣官節製監督。
四川亦在州縣設置專職的正副警長，“由地方官量才委用”，一年期滿由地方官加考稟由省局分別酌給獎勵，如違反規則者，由地方官具文申其事由，稟請撤辦。正副警長之薪水由地方官就地籌給。[114]河南巡警道於1910年擬定的通行章程中，規定各廳州縣巡警正局設局長一員，受本地方官之監督指揮，凡區官以下各官長均直接受其節製。並稱，“俟實行新官製時應詳請改派警務長”[115]。
可見，當時州縣巡警長官設置有兩種模式：一是由州縣官直接兼任總辦或警務長官，直接管理並監督全境巡警事務；二是設置專職的警務長或局長領導全境巡警事務，但受州縣官節製監督。不論哪種模式，州縣官都有對巡警的監督責任，其中不僅包括選拔任用各級警官、邀集紳董籌集警察經費等項，還有對重要警務工作的核辦權。如清末禁煙運動中，各地常因查禁私膏私土激起衝突，四川巡警道為此特地通飭各地警長，要求“各屬區巡官暨巡長巡警等對於查禁私膏私土之事，無論為據人呈報或親自訪聞，均須先行調查確實，報明該管長官，奉有長官命令指揮始可前往查拿；若情節較重，尚須由該長官商承地方官核辦，不得不穿製服擅自往拿”[116]。由此建立起警務人員執行重要警務工作須向地方官匯報的製度。
關於州縣巡警各級警務人員的設置及職權規定，各地大同小異。如直隸，州縣雖然各有總辦、巡官、區長等設置，但在一段時間內“巡警員弁各司何事向未明定規則，故權限不清，不免雜遝紛仍”。直隸警務處不得不在1907年申明：“巡官司本地一切警務及傳習訓練等事，區長司巡查管帶操練等事，警董司籌款收支等事，各有專司，各不相擾。”[117]直隸長垣縣製定的規條中，又進一步具體規定：巡官掌所屬巡警，辦理一切警察應盡職務，稽查巡兵之良否，區長之勤惰，掌傳習所，受總辦節製。區長掌一區巡長巡兵操防，派差輪流梭巡，稽查勤惰，受巡官節製。巡長有約束巡兵之權，聽區長以上本管長官指揮。巡警則當差巡邏。另外分局區董負責籌集經費支發薪餉。[118]
浙江州縣巡警局警務人員設置名稱與直隸略有不同，但職權也有明晰的劃分：總辦管理全境警務並稽查警務人員勤惰功過。正巡官稟承總辦管理城關巡警，稽查各分局區事務人員。分局副巡官稟承該管總辦，並受正巡官稽查，管理本局巡警，稽查所管各區事務人員。分區區長受副巡官管轄，管理本區巡警，稽查所屬各巡所事務人員。此外設置正副巡董、分局巡董、區巡董，負責監督、籌集、管理巡警經費，招考、籌議傳習所事。巡長擔任稽查事務，巡兵則擔任搜捕、站崗、巡邏等任務[119]。
二、州縣巡警的職能
在原有的州縣治安體係中，無論保甲、團練、營兵、捕快，均以“防盜”為先，控製是它們的基本目的。警察製度建立後，不僅要“防盜”，還有“維護”社會秩序之責。正如民政部奏折雲：“巡警之職，凡盜賊疾疫之未萌，爭訟鬥毆之將發，及一切養民保民諸政，均與閭閻休戚息息相關。”[120]吉林各州縣設巡警局，仿照巡警道分科章程設立總務、行政、司法、衛生四科，各設科員、副科員。同時按照巡警職務分為差遣隊、消防隊、緝探隊、清道隊，分別承擔公文迎送官差、各衙署局所護衛、火警撲滅、訪緝匪盜、捕拿犯罪、修理道路、傾運垃圾等事。[121]從中可以看出，清末州縣巡警除基本治安職能外，還有承擔消防、維護城鄉衛生和社會公共秩序的職能。
戶口調查與管理是州縣巡警的重要職責。傳統的保甲對戶口的管理是通過牌冊製度達到的。冊為循環兩冊，由各戶填寫注明某裏第幾甲第幾牌第幾戶、姓名、年齡、地糧、畝數、生理、兄弟、子女、孫媳、奴婢等信息。一冊留縣署，一冊留於甲中。如有遷移生故婚嫁等項，則隨時由牌長告知裏長，於牌冊內注明，同時在環冊上添改。每個季度將添改之環冊送縣，將未改之循冊帶回，與牌長照牌冊補注，並登記變化，三個月後赴縣複將環冊領回。[122]盡管有的地方采取了一些簡化的方法，但無論如何，保甲的戶口編查非常煩瑣，其目的重在“防奸宄”。
光緒三十四年（1908年）民政部製定調查戶口章程，定各省以巡警道為調查戶口總監督，各州縣以知縣、知州為監督，在自治職未成立地方，由監督督率所屬巡警，並遴派本地方公正紳董會同辦理。[123]具體實施中，有的地方是派以紳士為主體的調查員調查戶口，以巡警為協助；而有的地方則由巡警直接調查戶口。如江蘇鎮江，由巡警總局派員會同各區巡官調查戶口，將年齡、事業詳細登記造冊。另外還令凡有遷徙、婚嫁、死亡等事，“該戶須到局報告，以核其實”[124]。
州縣巡警有戶口管理之責。浙江的辦法是：擬定簡明表式，並先按戶編訂牌號，一麵將刊刷表式飭由各局區長督同警長親往省城內外該管各市街巷等處，依照門牌號頭次序分給戶口表冊，各該戶主即將家內人等姓名、年歲、籍貫、職業、住址、宗教、已否成婚、有無吸食鴉片、大小男女若幹、七歲以上兒童幾人、已未入學、曾否種痘、有無現充兵役等項，自行於表內按格從實填注明白，限十日內一律由該管警區收回編冊，匯呈總局而資查考。[125]與傳統保甲不同的地方是，巡警戶口管理的重點是對人戶居住和異動的管理。
鄉鎮巡警亦有清查戶口之責。直隸趙州的四鄉巡警要分區清查戶口，編貼號牌，填明某幾區第幾號字樣，並按村分造戶口清冊，送歸區局匯齊。如有戶口增減、遷徙、典賣房地等事，由該村巡董隨時調查注冊，按季報告。[126]
實際上，在清末時期，由於戶籍法並未頒布，所以各地還隻停留在戶口調查和登記造冊階段，關於戶口異動的各項呈報、變更等管理工作尚未充分展開。但是，巡警的創辦卻預示著戶籍管理變革的開始。
州縣巡警還承擔偵查、逮捕、押解盜賊凶犯等的緝捕職能。由於清末警察製度是借鑒外國尤其是日本的經驗建立的，所以對於警察的緝捕職能有較為明確的規定。如天津巡警局與審判廳劃分權限時就明確：“巡警以維持秩序、保護安寧為宗旨，凡人民有妨害治安、有礙行政等事，無論罪情輕重，巡警均有製禁、捕拿之權。”[127]奉天規定，凡違警以下罪，由警局自行罰款處置；凡犯違警以上罪者，現行犯由巡警徑行拘拿，經警局假預審後，送至檢察院收受。此外，還確定了警局搜查證據、護送人犯、取保傳人、相驗生傷、預審犯人、相驗屍身的範圍、辦法。還規定，除刑事重急案件，警局得準人民口訴後，派警送至檢察廳收受外，一切民事訴訟警局概不準受理。[128]
然而在執行中，各地都會有所變通。如吉林農安縣為強化偵探能力，在巡警總局專設探訪隊，對遊民盜賊隨時留意偵探；還令每屯公舉屯長一人，協同巡警逐一清查。結合保甲之法，以十家聯為一牌，先將各戶姓名年歲執業丁口填給門牌一紙，按戶實貼，以清眉目，互相結保，遇有一家窩盜，或一家為盜，則十家同罪。[129]實是將保甲之法引入巡警的偵查之責中。
州縣緝捕、傳訊職能原來均由差役承擔[130]，州縣巡警建立起來以後，1906年清廷曾令各省速辦巡警並裁撤所有差役人等，但多數省均以巡警初辦，實力未充，州縣官以一身而兼司法行政，“舉凡催科、聽訟、緝捕、遞解等事仍不得不借差役以供使令”，故隻要求酌減數額。[131]直隸隆平縣縣令呂調元將全縣300多名差役減至60名，挑選原馬快中精壯誠實者作為“暗巡”，承擔緝捕、傳訊、探訪、催科等事。唐縣縣令田鴻文則挑選部分年輕堪造就的差役入巡警傳習所學習。[132]江蘇要求各州縣將差役中副役白役一律裁撤，隻酌留正身差役若幹名，等警察辦有成效時，再全裁同時用警兵辦公。[133]廣東欲以警兵取代差役，但又表示“粵民素質太低，又素未受過教育，事屬創始，動生阻力”，故不論繁盛州縣，還是偏僻之區，皆因人財兩乏，難以一下子辦到。[134]在這種情況下，州縣實際上出現警、差並用的情況，一般巡警偏重緝捕，差役偏重傳訊。
州縣巡警有消防、維護衛生等職責，有的地方已開始組建消防隊。如據1911年湖南巡撫的奏報，該省已有湘潭、常德、巴陵、衡州、益陽、澧州等處設常備消防隊，名額在20個以上，隊長設有專員。其餘各屬消防兵及救火器械也能因地製宜，衛生事項亦均次第舉辦。[135]還有的地方在組建城廂巡警的同時招募了清道夫打掃街道，設燈夫專管路燈。[136]四川省南部縣巡警署附設了衛生局、施醫院、戒煙局，其衛生職責包括清潔道路溝渠、檢查食物水料、防疫種痘和各種公共衛生事務。[137]
維護城鄉社會公共秩序，也是州縣巡警的重要職責。1905年，袁世凱在製定天津四鄉巡警章程時，確定了四鄉巡警對妨害治安、有礙風化、衛生等違警事項，應即以禁止，不服禁者送局訊究；對幼童失迷、病人病倒路旁、醉倒不能行動者送回家或進行保護；對成熟莊稼、路旁樹木、各處電杆、學生及文武官員過往、傳教遊曆者過境、教堂及醫院、民間婚喪、渡口、停泊船隻、解送官銀及解送罪犯過境等，均要隨時保護。另外，還定有“慎查訪”“防災害”“維風化”等職責。包括救火、預防妨害衛生的行為，清理街道、疏通溝渠、栽種樹木，對不敬尊長等行為進行懲辦等。還強調：“凡有妨害治安幹犯違警者，警官可以訊辦，即行政警察應有之權。如命、盜、戶、婚、田土案情重大者，仍歸地方官管理。”[138]該章程反映了四鄉巡警的職責不僅包含查戶口、訪查盜匪等犯罪現象，還包含對違警事件的處理、對民眾遇有困難之事的現行保護以及對公共事務的預行保護等。以往保甲職能重在通過編戶防查奸宄，而巡警則通過建立專職巡防隊伍，不僅防查奸宄，而且廣泛涉及公共利害之事，治安的職責大大擴充了。
光緒三十四年（1908年），清政府製定並公布《違警律》，確定了各項違警事件的處罰範圍與原則。“違警”事件不僅涉及政務，還包括公眾危害、交通、通信、秩序、風俗、身體與衛生、財產各方麵，直接涉及民眾生活。大凡無故散布謠言、違章搬運火藥、未經官準製造煙火及一切火器、妨礙交通、妨礙通信、私自建屋、深夜無故喧嚷、遊**賭博、奇裝異服有礙風化等，警察均可予以收取罰金或拘留等處罰。[139]還規定，州縣警察對違警律外的其他事“均不得幹預”[140]。《違警律》確定了警察權力行使的依據，也劃分了公共領域中民眾行為的界限，有助於在法製基礎上建立新的城鄉社會秩序。
巡警執行職責的辦法，“城關巡警重在站崗，鄉村重在巡邏”[141]。在州縣城廂主要有站街（在指定地點站崗）和巡街（在所管地界往來巡行）兩種方式。直隸長垣縣城廂巡警的站崗之法是：城廂指定適中之處派兵站崗，每日每處輪班更替，以三小時為一班，挨次輪換。並要求“值班巡兵須在指派地方隨時留心查看一切情形，非奉本管長官命令不得擅離，尤須振刷精神，挺身肅立，不得倚斜坐臥”[142]。
關於鄉鎮巡警的巡邏之法，直隸長垣縣具體規定：“定每裏設一巡所，所設巡兵至少當在四五名之間，每日每所至少派二人上道分投巡邏，間日輪班替換。其巡兵每日早六點鍾出巡，晚七點鍾歸宿，如在冬防期間尚須派班夜巡，以晚五點出巡，早六點鍾歸所休息。”[143]四川鄉鎮巡警暫行辦法中就強調：“鄉鎮巡警不必拘守城廂站崗辦法，當先注重緝捕巡邏，並嚴密訪查區內有無匪蹤及窩戶，以遏盜源。”其辦法是將每區巡警分成兩部分：一部分守護分署，須10人以上；一部分巡邏鄉場，並要晝夜輪班，至少20人，均佩槍械。鄉鎮巡警如不敷用，得募本區土著良民編入冊籍作為巡緝隊。分兩種：一種為編製入伍支給薪餉者；一類為不入伍者，平時分班調練，無事乃散而歸農，有警則傳集服務。人員采用按戶挑選之法，由地方官按照挑選團丁辦法行之。[144]