一、基層社會治理結構的變化
清代州縣的行政特點是“以一人兼治眾事”，地方事務“官為代謀”。但州縣所轄數百裏，許多地方公益事務則不得不由鄉族社會自行解決。有的地方或有鄉正、鄉副管理地方事務，但人非公舉，良莠難齊，因此魚肉鄉閭，為害於民者，所在多有。正如康有為揭露的：“自上言之，則督撫司道守令層級累重，自下言之，則鄉州黨族裏閭無一官焉。有大官而無小官，有國官而無鄉官，有國政而無民政，有代治而無自治。故政事粗疏蕪荒，人才不進，地利不辟，而財用匱乏。”[167]
清末地方行政體製改革的重要目標是府廳州縣和城鎮鄉實現地方自治，雖然由於清政府的滅亡，這一工作沒有全部完成，但也從根本上改變了原有的治理模式，即將一部分原來州縣行政長官無法包容的而與民生關係密切的地方事務交給自治團體去做，而自治團體無論議事會和董事會皆由選舉產生。雖然清政府規定，各級自治團體要受地方官監督，但“以本鄉之人辦本鄉之事”的原則和相關製度的製定，有助於扭轉過去縣以下“民治”太弱而由鄉族社會自行處理地方事務的局限，將地方基層社會的管理納入製度化的軌道，從而使基層社會治理的自治模式開始萌芽。
雖然清末主要完成的是城、鎮、鄉地方自治，但在一定程度上改變了基層社會的治理結構。
首先是州縣以下出現了新的區域劃分。清代縣以下雖有保甲，有鄉保、圖裏、村莊之稱，也形成了一定的區域，但不具有行政意義。並且，很多地方鄉、鎮關係混亂，甚至形成“鄉領都，都領圖，圖領鎮、領邨”的格局。[168]而在城鎮鄉地方自治的過程中，確定“凡府廳州縣治城廂地方為城，其餘市鎮、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮；人口不滿五萬者為鄉”。在此標準下，各州縣都進行了一次大規模的自治區域劃分，從而在州縣之下出現了城、鎮和鄉的自治區域。如江蘇青浦縣，全縣分為16自個治區，計有城自治區一，鎮自治區一，其餘為鄉自治區，“鄉保舊名雖未除，自治範圍已經劃定”[169]。四川華陽縣，除城區外，劃全縣屬境為6鎮3鄉。[170]通過這一劃分，城從府廳州縣治中獨立出來，大的城下還劃分若幹區；鎮也擺脫了原先隸屬於圖的局麵，升格為獨立單位並與鄉並存。由於時間很短，清末時期我們還很難判斷國家力量是否通過自治區域加強了對基層社會的控製，但城、鎮、鄉自治區域的出現，卻使基層社會的治理發生了重大變革，即從州縣官—胥吏—保甲的治理結構，轉變為官治與自治共在，以基層自治補官治之不足的治理格局。盡管清末沒有完成這一轉型，但卻是20世紀基層社會治理變革的開端。
其次是作為基層社會重要力量的士紳階層的變化和自治紳董的出現。晚清紳士地位上升有兩個重要節點：一是太平天國時期，清廷令各地舉辦團練，官督紳辦，促使地方紳士借助軍事力量大大抬高了自身的地位；二是清末新政時期，辦學堂、興工商，在在需要借助紳士的財力和人力。而真正使紳士的公共權力正規化、組織化的，則是地方自治的大規模施行。
地方自治的“以本鄉之人辦本鄉之事”的原則，與中國傳統社會中地方紳士承擔公共事務的職能有一脈相承之處。出使俄國大臣胡惟德在奏請頒行地方自治折中說道：
中國幅員遼闊，戶口殷繁，一省之中，州縣數十，大或千裏，小亦數百裏，統治之權，僅委諸一二守令，為守令者又僅以錢穀、獄訟為職務，民間利病漠不相關，重以更調頻仍，事權牽掣，雖有循吏，治績難期。至於編戶齊民，散而不群，各務私圖，遑知公益，為之代表者，不過數紳士，又複賢愚參半。其出入官署因緣為奸者無論矣，即有一二縉紳，表率鄉裏，或由族望科名之殊眾，非必才能學識之過人，以故府縣之中，遇有應興應革事宜，守令以一紙公文移知紳士，紳士以數人武斷對付守令，轉輾相蒙，而事終不舉。[171]
州縣官辦理政務離不開紳士，紳士是民的代表，他們或受命於縣令而辦事，或協助官府辦事，有時也會自行其是，即便有時會與官府發生衝突，但其在地方公共事務中的作用又是官府所不能不承認和依靠的。[172]正因如此，當袁世凱在天津縣試辦自治時，就以官紳組成自治局，非常明確地說，“各國自治章程俱有法理，研究比較，責在士紳”，選拔士紳設立自治研究所，並由自治局、紳士和商會公舉人員組成自治期成會起草自治章程。[173]其餘各省自治籌辦處也主要由紳士組成，如甘肅自治公所籌辦處“所長由地方士紳中公舉鄉望素孚者二人呈請監督複加選定”，“各科辦事員由所長遴選本地士紳之通識法政或自治研究所卒業者”[174]。江蘇蘇屬地方自治籌辦處職員共54人，除擁有司道等官銜的13人外，9人為留日和法政畢業生，其餘均是州縣候補人員和舉貢生員。[175]各省自治研究所的學員亦主要是紳士，如湖南省城自治研究所兩次考錄合格士紳217名，畢業後各赴本籍設所傳習講演。[176]廣西將全省劃作三區設自治研究所，“考選品學素優之士紳入所研究”，為加快推進自治，又飭各廳州縣城治各設一地方自治籌辦公所，遴派正紳主辦，為一邑籌辦總匯之區，經費就該屬原有之地方公款撥用。公所召集闔屬士紳，調查戶口總數，為劃分城鎮鄉區域之預備，還派幹事設立城鎮鄉籌辦事務所，以為地方自治之實行。[177]可以說，各城鎮鄉和府廳州縣的自治籌辦工作主要是由紳士們完成的。就自治機構而言，其中的主體也是紳士。據黃東蘭對江蘇川沙自治機構的統計，1910年川沙城、鄉議事會和董事會的正副議長、總董、鄉董、鄉佐等自治職員中參加過科舉考試者的比例分別是37.5%和45%。[178]就紳士自身而言，他們對於地方自治也表現出由衷的熱情。吉林新城府自治會成立之時，“邀集紳等宣布自治宗旨，直陳應辦利益，紳等與城鄉紳學商各界人眾鹹樂讚成”[179]。正是這部分進入州縣自治機構，進入城、鎮、鄉議事會、董事會的議員、董事、鄉董以及自治職員共同形成“自治紳董”這一群體，成為基層社會治理中的主體力量。
從傳統的“鄉紳自治”轉向以自治紳董為主體的地方自治，雖然看似主體未變，但基層社會治理的方式卻發生了根本性的變化。一方麵，在中國傳統社會，紳士參與和領導地方公共事務，但並沒有相應的製度安排和組織保障，一切以官府的容忍限度為條件；另一方麵，鄉民們認可紳士的領導地位，也是以“認同”為基礎，彼此之間的關係主要以地緣、鄉族、鄉誼為紐帶。而自治紳董則由選舉產生，地方公益的舉辦都要通過一定的組織與程序來實現，自治經費通過自籌解決，官府則通過一定的監督來實現對自治的監控。也就是說，組織與製度是自治紳董實施治理的主要依據。
二、自治與官治
但是，從清末已成立的城鎮鄉地方自治的運行來看，遠沒有達到製度設計和時人希望的理想狀態，而是兩個方麵的矛盾凸顯出來：一是自治與官治的矛盾，二是自治與民眾的矛盾。
本來，作為地方自治治理模式的理想狀態，自治體與官府之間應該是協調與合作的雙向互動關係。在清末城鎮鄉地方自治的實施過程中，自治團體和地方官之間的權限關係也在不斷調整和規範。如四川江油縣中壩鎮議事會成立後通過的議案中既有府縣提出者，亦有議事會自行提出者。議決後的議案有的直接稟龍安府。省地方自治籌辦處認為這不符合章程，地方官“居於監督地位，惟於該會議決事件應慎加考核”，沒有提發議案之權，議事會議決案件也不能“徑稟知府”，“以免侵奪自治權限”[180]。不可否認，官府與自治團體之間在一定範圍內也存在著互相協調的關係。如四川南部縣城議事會於宣統二年十月成立，即提議在城內招商設立布市，得到自治監督知縣伏衍羲的支持，隨即諭董事會照辦。但布市開張後，買賣並不興旺，議事會討論予以整頓，經董事會移交，知縣馬上發布告示，要求買賣布匹客商，均按照議事會議決的解決方案實行。[181]
然而由於清政府的指導思想是自治“絕非離官治而孤行不顧”，城鎮鄉地方自治必須在官治的監督下運行。但一旦地方官行使這項權力，極易與自治團體產生衝突。
自治經費的征收和使用，是官治監督自治的重要方麵，一般由議事會依據城鎮鄉自治章程議決並呈請廳州縣長官核準，核準的原則是“以於地方有無窒礙為斷”，然後詳報巡撫備案。[182]但在“與地方有無窒礙”問題上，地方官與自治團體常常會有不同的立場，故而也會產生矛盾與衝突。如浙江諸暨，城議事會因前議決籌款辦法被縣令逐條駁斥，不得已續議改抽排捐（對水中運送貨物竹排每月抽公益捐一百文），縣令核準。但因鄉民誤傳每日捐錢百文，遂聚眾迫使縣令發免捐執照，縣令一麵允諾，一麵飭防營出隊保護。次日議事會全體議員全體辭職以示抗議。[183]
地方官的監督權還表現為對自治團體議決案件的監督。議事會開會時，“應請地方官親臨監督”[184]；凡重大議決案件由董事會呈報地方官後方能宣布實行，“無關重要者”，才能由自治公所自行宣布實行。[185]但由於傳統中國曆來是行政權獨大，所以地方官常常插手自治事務。如江蘇崇明城議事會秋季常會開幕時，發現已被春季議事會議決斥退的議員陸燦昕，卻由於縣令的“慰留”而未離職，招致眾議員的不滿。縣令反而指責議事會“無理取鬧”，眾議員不服，地方官遂動用監督權力，將議事會立時解散。[186]在這類衝突中，或者是官府越權，或者是官府漠視自治體的決議，顯示了官治對自治權的侵犯。
依據部頒章程，在城董事會總董的任命上，是由城議事會選舉正、陪董各一名，呈由該管地方官申請督撫遴選任用，顯示官治對自治的監督責任。但正、陪之序列先由議事會提出，實際表明了議事會的態度。但江蘇巡撫在遴選武陽城董事會總董時，卻“舍正而用陪”，顯然罔顧議事會的選舉結果和意願。武陽城議事會議長孟森認為撫憲“未免信用有缺”，向議事會提出辭職。議事會認為應辭與否不能自決，隻得“呈請監督核示”[187]。
章程賦予地方官解散議事會之權。宣統三年二月（1911年3月）民政部飭各省督撫的電報要求地方官加強對城鎮鄉地方自治的監督，稱“倘有假公濟私、逾越範圍者，應即立援奏章辦理”[188]。這實際是為地方官執行解散權確定了一個非常寬泛的標準。不久湖廣總督就飭令各屬地方官，措辭極為嚴厲地稱“各屬創辦城鎮鄉自治，議長議員多不諳自治法規，有應行興革之事而幹涉國家行政者，有因與自治事宜微有關係又不免侵入司法範圍者；再或一麵呈請地方官，一麵又直稟督撫核辦，甚或議事會議決事務並不送交董事會，輒自為執行，混淆權限種種，不免殊非辦理自治之意”，故通飭各州縣官照章嚴行取締“混淆權限之自治”[189]。江西南昌、新建兩縣為同城，共同成立城議事會，但不久兩縣縣令以假公濟私、逾越範圍稟巡撫要求解散議事會，另行改選，獲批準。各議員不服，集議預備書函詰問兩縣令所稟假公濟私證據，一麵申訴官長要求嚴行查辦，“以保議員名譽”[190]。因資料的關係，現在無法考訂該城議事會是否真有“假公濟私”之事，但解散權的行使則充分折射出官府行政權力的強勢。
清末城鎮鄉地方自治章程賦予了自治團體處理地方公益事務的自治權限，但官治監督權的施行，又使自治團體和官府之間出於各自不同利益而形成矛盾和對立。在這些衝突中，議事會士紳的行為常常被官府視為“逾製”。如川沙新十車梵鄉，宣統二年十二月（1911年1月），該鄉議事會呈報籌集自治經費議案，適值縣令趙病故，新任縣令沈剛剛接任。自治諸紳以隻有5日的時間限製，即付董事執行，並出告示，宣布茶捐、肉捐從正月初一日起加收，不想引起鄉民抗議風潮。撫憲批示認為議案“輕於核準”亟須複議；而自治諸紳則要求懲辦肇禍之首。自治諸紳將矛頭指向地方官，搶先一步將情況電稟省自治籌辦處。籌辦處回電唯該縣令是問，而地方官則指責自治諸紳為“自亂種子”。鬆江知府批道：“自治統於官治之內，並非離官治而獨立。廳州縣為監督，畀以查核之權。乃各區自治議員有聲名惡劣之徒，濫竽充數，不知撤退，凡有議案，不問其不可行，該公所一概讚成，率而議決，往往議決案多至數十件……”所以認為此亂象之起因，是自治諸紳“離官治而獨立”[191]。
《法政雜誌》評價鬆江知府的這篇批詞道：“戚知府批詞可以代表今日一般官府對於地方自治之觀念。……今之辦地方自治者，上不見諒於官府，下不見信於社會，其故安在？其亦與社會智識及生活之程度未嚐考察，官府之心理未嚐體驗耶。”[192]將“自治輔佐官治”視為“自治統於官治之內”，是當時許多地方官的認識，也是他們做出種種幹預自治行為的主要原因。
一般而言，自治團體與官府的抗爭並不會逾越官府許可的範圍，最極端的手段莫過於以辭職表示對抗。宣統三年五月（1911年6月），江蘇武進循理鄉議事會通過了一個禁止吃講茶決議案，但遭到縣令的批斥，全體議員遂憤然辭職，並在辭職書中揭露縣令平日短處。[193]
自治與官治衝突的原因，首先是在製度設計上，沒有賦予自治團體完全法人地位，一切活動要在官府的監督下進行。省谘議局對自治雖有指導之責，但無監督、評判之權力。因此，自治團體對官治的幹預等越界行為常常無能為力，隻能以辭職為抗衡之手段。
從另一方麵而言，官府與自治諸紳對“自治輔佐官治”的理解差異，也是一個不可忽略的因素。憲政編查館認為：“凡屬官治之事，自不在自治範圍之中。”[194]江蘇鬆江府知府的認識是：“自治統於官治之內，並非離官治而獨立。”但以紳士為主的江蘇地方自治籌辦處的解釋是：“輔佐官治者，官吏所應理國家行政事項分任之於地方也。”[195]在政府看來，自治權力應與官治權力劃分清楚，自治隻是官治權力的補充；而在自治諸紳看來，“輔佐官治”，不僅包括“地方公益事宜”，還應“分任國家行政事務”。正是這種不同的理解，一些地方自治團體議決案件常常包含爭取和擴大自身權限的意圖。如金山城廂議事會第一次會議在宣統二年五月初一日（1910年6月7日）開會，會期20多天，討論議案中有：宣布城區巡警呈請監督（縣令）委任董事會辦理；開列城區公款公產名目，呈請監督照會各該管理人移交董事會管理；凡公共之動產不動產屬於本城區者均由董事會管理或監督等。之後縣令答複議事會“巡警事件以警務長將次奉派，未便委任”，而議事會則議決“警務長未派以前仍請委任董事會代辦”[196]，表現出爭取或擴大自治權限的意圖。本來城鎮鄉地方自治章程規定“本地方公款公產”為自治經費來源之一，但“以向歸本地方紳董管理者為限”。金山縣城廂議事會的決議力圖將“城區公款公產”和“公共不動產”均移交董事會管理，顯然突破了這一限製。
正如《申報》一篇文章分析官紳矛盾的原因時說的：
各省舉行新政以後，其紳士得誌之時代乎！若學務、若軍備、若警察、若工程、若商業、若路礦，從前權力大半握於官場之手者，一旦舉而委諸紳，非官場之肯放棄權利也。[197]
紳士們力圖維護自身的利益和擴展權利，而官府並不願放棄權力和利益，這就是二者矛盾衝突的根本所在。
三、自治與民眾
城鎮鄉地方自治在社會治理上的基本特點是“以本地之人、本地之財辦本地之事”。這本是有利民生之舉，但結果卻在許多地方受到當地民眾的反對，以致引發大規模的自治風潮。
清末的自治風潮大都發生在1909—1911年，也就是隨著地方自治的興辦**而出現的。僅據《近代史資料》“清末民變年表”的統計，1909—1911年武昌起義爆發前夕，發生的反對調查戶口、搗毀自治局和紳董住宅等反對自治的風潮就有60餘起。[198]
關於自治風潮出現的原因，近年來有學者做了深入的探討。黃東蘭在研究江蘇川沙自治風潮時提出了一個關鍵性的問題：由地方之人辦地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反對。她通過對川沙自治風潮的個案分析，認為事件的發生是多種因素相互作用的結果。即地方精英們積極推行地方自治，損害了一部分人的利益，致使基層社會的權力關係失去了平衡。最終，因實施自治而自身利益受到威脅的書吏、民間宗教信仰的首領等攜手攻擊自治公所，煽動鄉民打毀自治公所、小學校和自治紳董的家宅。[199]而台灣學者王樹槐通過對江蘇地方自治風潮的研究，總結民眾反對自治的基本因素有三：捐款、迷信、新舊勢力之間或為財或為權而發生的衝突。[200]
他們的分析為我們深入認識自治風潮提供了更為深入的思路。地方自治是鄉村社會治理模式的重大轉折，必然涉及權力結構的重新調整，必定觸及相關人群的利益關係。自治風潮的背後，有著各種複雜的因素。但還有一個不可忽視的重要因素是：在從官府治理轉為自治團體治理這一重大轉變中，民眾在心理上對這種新製度的排斥與難以適應。有輿論評述道：
各地舉辦自治，約分會議、執行兩機關，如以城自治公所論，則議事會係會議機關，董事會即執行機關也。按自治章程所載，董事會以應行事件送交議事會會議取決後，再付諸董事會執行，其由議事會建議者亦如之，然後董事會再呈報地方官宣布實行。其無關重要者，且得由自治公所自行宣布實行。於是對於地方上利弊之興革，遂大招人民之怨矣。蓋未辦地方自治之前，對於人民所施之命令，不過地方官之命令而已。而今以本地紳董之命令，或由地方官間接飭令人民遵守，或由自治公所直接飭令人民遵守，於是人民中有以此為有益地方而讚成者，亦有以此為有害一己而反對者。蓋良莠之民對於地方上利弊興革所受之利害各有不同也，因此一般反對自治者鹹思破壞自治，以遂其私欲，而風潮即由之而起。且專製國之人民對於官吏之命令均視為應遵守者，故素有畏懼官吏之性習。至若對於本地紳董則惟存富貴貧賤之觀念，實無上下尊卑之階級，故常視為兩相平等而不受其管轄者。今舉辦自治，而忽由本地紳董管理，人民故群萌反抗之誌。如煙賭之禁令，發之於地方官並不為怪，若由自治公所呈請地方官出示禁止，或徑由自治公所出示勸諭，則一般酷嗜煙賭之人，無有不意存反對者。此蓋由於專製之勢焰浸**數千年，而人民自治之能力已斬削殆盡，故有此怪現象也。[201]
由於籌備地方自治的時間非常短促，大部分民眾又都被排除在選舉之外，因而並不能真正了解地方自治究竟是怎麽回事。地方自治的建立又把紳董推到基層治理的前台，許多事務直接觸及民眾利益，從而招致與民眾的矛盾激化。從現象上看，當時反自治風潮中數量最多、最為突出的是因自治紳董勒派捐稅而引發的風潮，我們還有必要從這一角度做些分析，以進一步了解城鎮鄉地方自治在實施治理的過程中陷入困境的根源。
如宣統二年六月（1910年7月）直隸易州鄉民焚毀自治局和中學堂事件，就起因於該州自治局局紳張某借口措充自治經費，將義倉積穀盡行出售，又勒捐兩萬餘吊，實則分飽私囊；後張某等又借調查戶口為名，按戶斂錢。鄉民以天久不雨，秋收無望，不肯交納，張某大言恐嚇，謂頑民阻撓新政，非送官究不可。“各鄉民既憤且懼，遂托詞求雨，糾眾進城，向州署要求免再攤派自治經費。唐知州匿而不見，相持數日之久，無人出而調停。眾怒愈激，二十一日又糾眾進城。唐知州仍不出署解散，鄉民適見城中開元寺佛像盡被自治局銷毀，以為久旱不雨，皆自治員警董等之毀棄佛像所致，遂蜂擁至自治局哄鬧，局紳均聞風逃竄。鄉民怒不可遏，遂焚燒自治局並該州中學堂。”還向知縣提出歸還義倉積穀，不再斂派錢文，將自治員、警務董治以死罪，永不許若輩再辦學堂巡警等八項條件。
在這一起事件中，自治紳董被視為因分飽私囊、斂收錢財和威嚇鄉民而激起眾怒，其背後，則是“近年因辦理學堂警務自治等事，加捐籌款，民情久已憤恨”[202]。正是在這樣的心境下，鄉民將久旱不雨歸之於自治員紳毀棄佛像，遂發生焚燒自治局的舉動。不久，浙江遂昌發生鄉民滋事搗毀學堂及自治事務所事件，《東方雜誌》是這樣報道的：
是月初一日，浙江嚴州府遂昌南鄉一帶遍貼匿名揭帖，邀集鄉人於初二日至東嶽宮商議大事……朱知縣兆蓉立即馳往東嶽宮彈壓，時鄉民已各持槍械，蜂擁入城，結聚萬壽宮地方，約五六百人，城紳辨認內有鬆陽來匪二百餘人。見知縣輿至，即放炮呐喊。朱知縣步入萬壽宮，傳令推舉明白事理者上前問話。眾舉某村駱姓稟稱，遂邑學紳出入公門，魚肉鄉裏，今番自治學員周寰來鄉，諉稱調查選民，勒派雞豬牲捐，眾心不服，誓滅學堂以安農業，並要求退還前任所捐學租。[203]
在這次事件中，鄉民焚毀學堂並搗毀了自治事務所。其直接起因也是自治職員“勒派捐稅”。
勒捐是清末自治風潮和多數“民變”的誘發因素。故當時報紙認為“中國舉辦新政以來，若預備立憲，若地方自治，皆不過塗飾耳目，敷衍眾聽，曾未嚐有尺寸之成效，而惟理財一事，心思則層出不窮，進步則一日千裏”。文章列舉的捐名，有房捐、畝捐、煙酒捐、魚蝦捐、牲口捐、糖捐、加倍當捐、田房契稅、婚帖捐、茶稅、鹽斤加價、錢糧帶征各捐、規複浮收銀兩，等等。[204]
然而加捐加稅帶來的民眾憤恨，還隻是自治風潮的重要誘因。值得進一步思考的問題是，在當時的很多人眼中，地方自治與中國古代鄉官和鄉紳自治有一脈相承之處，在他們看來，這是中國能夠實行自治的基本條件。有此基礎，鄉村治理由官治轉向自治應該是很容易實現的，但結果並非如此。地方自治在推行過程中遇到了來自民間的巨大對抗力量。這就有必要再進一步從清末地方自治製度帶來的權力變化中去尋找原因。
我們看到，清末已成立的主要是城鎮鄉自治機構，而各地的自治風潮大都發生在城鎮鄉一級，反而府廳州縣自治的風潮很少。這一方麵是由於府廳州縣自治成立較晚，很多地方隻是完成了調查與選舉，隻有少數地方剛剛設立起自治機構，清廷就垮台了；另一方麵則是因為清末府廳州縣自治與城鎮鄉自治的職能與地位不同。府廳州縣是以官治統轄自治，自治的權限較小；而城鎮鄉自治雖然也在官治的監督下進行，但卻要“以自治補官治之不足”，所以擁有對於地方公益事務的廣泛權力。從已成立的城鎮鄉議事會的議決案件來看，涉及麵非常廣泛。更重要的是，由於城鎮鄉地方自治製度的建立，自治紳董的權力來源已發生了根本性的變化。傳統紳士的權力更多是以鄉民的“認同”為基礎，而自治紳董的權力則來自製度化的體製，來源於官府，這使他們的權力空間有了很大的擴展。另外，由於自治“提前趕辦”，自治學員隻是短期培訓即赴各地籌辦，許多人對於自治隻是一知半解。就是各地經選民選舉產生的議事、董事會成員，對自治能夠真正了解的也不多。自治紳董本身素質不高，是一個較為普遍的現象。有人奏：
聞各省辦理地方自治，督撫委其責於州縣，州縣複委其責於鄉紳，鄉紳中公正廉明之士，往往視為畏途，而劣監刁生，運動投票得為職員及議員與董事者，轉居多數。以此多數刁生劣監，平日不諳自治章程，不識自治原理，一旦逞其魚肉鄉民之故技，以之辦理自治，或急於進行而失之操切，或拘於表麵而失之鋪張，或假借公威為欺辱私人之計，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，交結地方官長，借端牟利，朋比為奸。[205]
言語雖然有誇大之嫌，但卻又是客觀存在的現象。由於很多地方的城鎮鄉自治機構都是剛剛建立，所以對其職能運行還難以做出較為深入的考察，但是籌集自治經費權的取得，卻是城鎮鄉自治的最重要的權力。
在城鎮鄉地方自治章程裏，規定自治經費由本地方公款公產、本地方公益捐、按照自治規約所科之罰金組成。公款公產“以向歸本地方紳董管理者為限”，而對無公款公產或為數寡少不敷用者，“得由議事會指定本地方關係自治事宜之款項產業，呈請地方官核準撥充”。“公益捐”則為附捐和特捐兩類，附捐是“就官府征收之捐稅，附加若幹作為公益捐者”；特捐是“於官府所征捐稅之外，另定種類名目征收者”。而公益捐的創辦，可“由議事會擬具章程，呈請地方官核準遵行”。附捐由該官管理按章征收，交城、鎮董事會或鄉董收管；特捐由城、鎮董事會或鄉董呈請該管地方官出示曉諭，交該董事會或鄉董自行按章征收。所有自治經費，由議事會議決管理辦法，由城、鎮董事會管理之。[206]
總之，章程對於特捐的征收範圍“並無限製”，從而為各種捐稅的征收打開大門。如江蘇省谘議局議定的自治經費中的“附捐”，包括每地征銀一兩帶征自治經費錢20文，漕米一石帶征自治經費錢40文；此外還有田房契稅每契價銀一兩扣收公益捐3分；錫箔捐每售價百文抽收錢5文。“特捐”，“應各以本地方能否通行為斷”，為“奢侈消耗之品如煙酒捐、茶捐、肉捐之類”，“一切作為無益之事如戲捐、經懺捐之類”；甚至“本地方大宗物產如棉花、絲米、豆麥之類，亦可酌量地方情形征收特捐，以助自治之進步”[207]。
通過上述情況可以看出：第一，城鎮鄉自治有自己的獨立經費，其來源是公款公產、附捐、特捐；第二，城鎮鄉自治機構擁有對將某些產業納入自治經費和征收公益捐的建議權；第三，城鎮鄉自治機構還有對特捐的直接征收權；第四，所有自治經費均由董事會管理。可見，城鎮鄉自治組織是擁有一定程度獨立財權的。但是這種自治經費的籌措和管理，已與傳統紳士籌集管理公產公款的傳統格局有了很大的不同。民國初年的“自治調查”中說到山東沂水縣：“本縣各項公益事業……前清未舉辦自治以前，均係本地紳士自行辦理。”“所有公款公產均由紳士共同籌集，自行管理收支，事峻開列收支清單，張貼周知，事後報具備案。”[208]這就是說，實行地方自治以前辦理地方公益事業的經費是由紳士共同籌集管理的，並形成張榜公示製度。這其中，公款公產的籌集都是以本鄉人的協商為原則的。
本來，由本地人籌款辦理該地公益事業，是地方自治範疇之內的事，而清末城鎮鄉自治經費的籌集，卻以“附捐”“特捐”的形式舉辦，前者由官府征收交自治機構使用，後者由自治機構提出，官府出示曉諭，然後由董事會或鄉董征收。這樣，無論是附捐還是特捐，都具有了普遍性和強製性，江蘇省自治局對公益捐的解釋就是“以強製征收者為限”[209]。它打破了鄉民對本鄉公款公產的“認同”和“協商”原則，使他們在心理上產生了極大反感。並且很多地方在征收附捐和特捐時，並沒有真正將這些錢用於本鄉具體公益事業，而是更多地用於籌辦自治公所、調查與登記選民、籌備選舉等事務上。一方麵，鄉民對自治還不是十分了解；另一方麵，鄉民們並沒有在繳納捐稅後看到或者得到實實在在的好處，從而很容易產生這些錢被自治紳董所私用或瓜分的誤解。與此同時，在地方自治舉辦之時，各項新政都已全麵鋪開，辦學堂、辦警政、調查戶口、辦理工商，在在需要經費，各項新政無不以“就地籌款”的方式開展，各種捐稅滿天飛。在這種局麵下，自治捐稅的征收無疑是雪上加霜，不僅加重民眾的負擔，還進一步使他們由反感轉而憤恨。
一方麵，一些自治紳董自身素質不高；另一方麵，自治章程又賦予他們經費征收與管理權，這就帶來了各種捐稅不斷增多的現象。如此民眾在對日益增多的捐稅的反感與憤恨的心理作用下，形成了對自治紳董“勒捐”的刻板印象，並進一步導致自治風潮的發生。如浙江鎮海各區自治聯合會議決肉捐每斤捐銀二厘，經地方官批準施行。鄉自治公所函知本鄉各肉鋪施行，激起各肉鋪集體罷市。與此同時，“今日要捐豬肉，來月要捐雞、鵝、鴨、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速傳播，甚至出現“我等從此不能做人，非殺盡自治諸人不可”的激烈言辭。他們衝進自治公所，將鄉董議員打傷並打死一人，焚燒自治紳董房屋、學堂。此事結果，是“自治職員及向辦公益之士紳均已遷徙一空”[210]。
地方自治的推行在使紳士地位提高的同時，又使他們與民眾產生對立。民眾把他們視為“陋紳劣董”，甚至有文章將紳士稱為“平民之公敵”，是政府利用他們，他們又利用政府的“同惡相濟”之徒。[211]而就一部分紳士而言，當自治風潮來臨，他們一概將其視為愚民所為，是“一二私人挾嫌尋隙”，又被好事之徒乘機煽惑的結果，常常會要求官府出麵查究甚至彈壓。[212]正如當時輿論指出：“紳董者不自咎辦理之不善，專咎民心之不靖，或送官究辦，或請兵彈壓，視吾民如寇盜。”[213]這樣一來，民眾進一步得出了官紳勾結的印象，使紳士形象大跌，紳民矛盾凸顯。