五、地方立法的格局

所謂立法格局，指的是在立法過程中，與立法相關的各個方麵在立法中發揮何種功能或作用，以及他們之間的關係問題。根據北京市人大確定的立法格局，對地方立法的格局似可以做如下描述。

（一）發揮黨委對立法的領導作用

黨委領導立法是我們的原則。製定五年立法規劃，或在重要立法項目確定之前、重要法規文本通過之前，以及重要法規核心條款的確定，均須向同級黨委提出請示，征求黨委意見。這種請示一般是以人大常委會黨組向同級黨委請示的方式進行。在北京，有些重要立法項目的製定，是在黨委領導下，由黨委、人大和政府共同組織立法工作小組進行的。這種方式有效地發揮了黨委在立法中的領導作用。

（二）發揮人大對立法的主導作用

地方人大是地方立法的基本主體，它理所當然地要發揮主導作用。但是，多年來事情並不是這樣的，一般是政府甚至是其某個部門在發揮主導作用。這樣的立法格局，在地方立法的最初階段是不可避免的。一是由於人大在立法方麵處於弱勢而政府相對比較強勢；二是立法的內容主要在於進行社會管理而不是對公共權力進行約束；三是社會對人大立法職權的認知不夠準確，輿論傾向不夠清晰。2008—2009年北京市人大首先提出轉變立法格局問題，並在實際上確立了人大在立法中的主導地位。

它的最主要的表現就是這個法立不立、怎樣立，主要是由人大進行主導，人大要發出有效的聲音。現在，這個做法已經得到了中共中央和全國人大的認可和肯定，納入了權威文件。

（三）發揮政府對立法的基礎作用

人大在立法中發揮主導作用，並不意味著所有的法規草案都由人大來起草。一般說來，在政府是執法主體的法規的起草方麵，還是由政府來起草。他們熟悉情況，也熟悉問題所在。就地方所立大多數法規而言，是由政府承擔法規的實施主體的，因而由政府提出立法議案並提交法規草案，仍然是通行做法。無疑，在立法方麵，發揮人大的主導作用，並不等於政府無事可做或者責任輕鬆了，其在立法方麵仍然發揮著基礎性的作用，而這種作用目前還是無可替代的。

（四）發揮專家對立法的支撐作用

發揮專家在立法中的作用，這既是民主立法的需要，也是科學立法的必然。發揮專家作用有幾種情形：一是在人大常委會設立立法顧問組織，在人大立法過程中發揮專業知識支撐的作用；二是就立法（也包括備案審查等涉法工作）中的疑難問題在更大範圍征求專家意見，傾聽專家的心聲；三是委托專門法律研究部門起草相關法規文稿，作為參照坐標；四是委托法律研究部門就某些法律進行立法後評估，就立法質量與實施情況進行評價。現在不但北京市人大常委會設有法律顧問組織，而且在各

個區縣人大常委會也要求設立法律顧問組織，承擔相應的法律谘詢任務。應該說，這項措施在實際工作中發揮了很好的作用。

（五）發揮代表（人民群眾）對立法的主體作用

人大代表是人民代表大會的主體，當然也是立法的主體；在立法過程中，要充分發揮人大代表的作用，最大限度地發揮廣大代表的主體作用。人民是國家的主體，當然也是國家立法的主體；人民有了自己的代表，也不等於在具體的立法過程中不用再聽人民（選民、市民、公民、群眾）的意見。應該運用能夠運用的各種方式、渠道，最廣泛地聽取人民群眾對立法的意見建議。比如，製定五年立法規劃應該聽取代表和群眾的願望和要求，同代表和群眾商量；比如，進行立法聽證；比如，召開相關利益群體座談會，麵對麵地聽取意見；比如，在網絡上公開法規草案，聽取網民意見；比如，在報刊上刊登法規草案，公開進行討論等。

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關於北京市人大的立法格局

北京市人大立法格局的表述應該是：堅持黨委對立法工作的領導作用，增強人大在立法中的主導作用，發揮政府在立法中的基礎作用，加強人大與政府各層次之間的統籌協調作用，發揮代表和群眾在立法中的主體作用，注重專家顧問在立法中的支撐作用。在以往的表述中，缺少後兩方麵，但實際上是這樣做了。這裏我們把它們補充進去。

（本章完）