五、人大監督的北京實踐

下麵，我們對北京人大監督工作中的一些做法做些介紹。

1．選準議題。監督議題的選擇非常重要。題目選好了，可以事半功倍；題目選不好，就會事倍功半。比如，開展專題詢問，2012年第一次使用這種監督方式就選了“政府大額專項資金使用和管理情況”這樣一個題目。之所以選這個題目是經過深思熟慮的。因為近幾年來，常委會把預算資金的使用管理問題，特別是績效問題作為監督工作的重點來抓，持續關注，取得了明顯成效。在這個過程中，感到市級財政大額專項資金的使用管理情況不容樂觀。自1995年以來，為適應首都經濟社會發展需要，北京市相繼設立了11項市級大額專項資金，當年的預算安排達到了270多億元。這些資金的使用管理情況如何，特別是資金使用績效如何，有必要予以重點關注。這次專題詢問的結果，發現了不少問題，接下來又就這個題目連續做了兩年深入的專題詢問，即大額專項資金中的旅遊專項資金和文化創意專項資金。在做文化創意專項資金詢問時，由於發現問題較多，而且數量龐大，人大常委會建議政府暫停了這項資金的撥付。就是說，監督項目要選，就應該選類似這樣的重大題目，而且要把選定的題目做實做好，讓人大監督真正有用有效，發揮威力。在這個問題上，還要堅持問題導向，在該做能做的項目中選擇那些問題重大、解決好了意義也重大的題目；當然監督項目的選擇還要注意大小適中，考慮啃得動、吃得下才行。

2．組合出拳。所謂組合出拳也可以叫打組合拳，是指對於同一個監督項目，可以采用不同的監督方式，從不同的角度進行監督，甚至是把監督權的行使與決定權的行使、與議案辦理等結合起來。比如前麵說的2012年的大額專項資金專題詢問，就是在聽取和審議同樣題目的專項工作報告的過程中進行的。即在聽取審議政府大額專項資金報告的基礎上，對發現的問題，二次發力，進行詢問，這就比單純聽審報告要深入得多。比如，人大常委會還經常把執法檢查和立法後評估結合起來，既檢查法律法規實施中的問題，又對自己的立法質量進行評估，以便為法規的修訂積累經驗。比如，人大常委會還把聽取和審議專項工作報告與行使重大事項決定權結合起來，在聽審專項報告的基礎上，就有關問題做出決定。2008年關於加強檢察院訴訟監督的決定，就是在聽取和審議檢察院同樣題目的專項工作報告的基礎上做出的，取得了非常好的效果，影響很大。比如，人大常委會還常常把議案辦理和聽取審議專項報告結合起來，也取得了很好的效果。這種把不同監督形式甚至是不同工作方式組合在一起，對同一個題目聯合發力、重疊發力的做法，對所監督的問題形成的衝擊力還是很大的，實踐證明，其效果遠比單純使用一種方法要好。

3．連續發力。這是指對我們所監督的事情，有時候遠遠不是監督一次、甚至監督一年就能夠見到效果的，往往

需要連續幾年才能收到效果。這就需要人大在同一個監督題目上持續性地開展工作。在這個問題上，北京市人大常委會采取的做法是對這同一個題目，一年換一個方式，進行連續性監督。比如，常委會領導有個說法，就是“一年辦建議，二年辦議案，三年聽專項，不見成效，決不收兵”。在監督垃圾處理、水係治理、交通擁堵、大氣汙染等城市病的防治方麵，基本上都采取了這種換招不換題的辦法。功夫不負有心人，你較真了，事情當然也就能夠有所推動了。人大常委會監督司法工作方麵，基本上也是用的這個辦法。在上一屆的連續五年中，就兩院司法工作，從不同角度，年年聽專項工作報告，比如今年聽民事方麵的，明年聽刑事方麵的，後年聽行政方麵的，換肩不歇腳，換氣不鬆勁，促使兩院工作有很大改進，司法公信力有很大提高，代表對兩院報告的滿意率連年上升。上麵說的重大專項資金的專題詢問也是一幹四年，而且還是跨屆進行的，終於取得了較大成效。

4．借力發功。2008年是北京市第十三屆人大常委會的開局之年。當時，正值監督法出台之後不久，許多地方人大創造的監督形式不好再用了，比如述職評議、工作評議、案件監督等。麵臨這種情況，人大常委會隻好另辟蹊徑。在這一年，通過了一個加強檢察院對訴訟監督的決定。這個決定的實質，就是激活檢察院內部固有的對法院等開展訴訟審判活動進行個案監督的機製，促使其加大個案監督的力度，以彌補人大在這個問題上不好作為的缺陷。這個決定引起了國家檢察院的關注，發了文件在全國檢察院係統推廣，而後的幾年裏全國三十幾家省級人大都作出了相關決定。不僅如此，人大常委會還要求法院、檢察院分別進行了案件評查工作，並將評查結果向人大報告。就是說，我不進行個案監督了，但你得替我做。還有一個績效審計監督，前麵已經說過，也屬於這個方麵的，就是激活政府內部固有的財政監督機製。這是一個借力發力的高招，能夠起到四兩撥千斤的作用。把體製內部固有的監督機製激活了，不但可以彌補人大監督之缺失，而且可以發揮長效作用。常委會領導認為，就是要以對監督者的監督來實現人大的監督。有學者對此給予高度評價，認為這是人大監督的特有高效手段。

5．多級聯動。在監督方麵，還有一個比較有效的做法，那就是多級聯動，即兩級或者兩級以上的人大聯合行動開展同一主題、同一形式的監督。2010年，我們在進行鄉鎮人大調研時，在懷柔人大發現了區鎮兩級人大監督聯動的經驗，即他們兩級人大，經過協商采取聯合行動的一種監督方式。具體做法是，區人大常委會在與鎮人大取得共識的基礎上，由區人大提出工作計劃，兩級人大統一主題、統一時間、統一要求，在全區範圍內對兩級政府進行的監督。在懷柔區近年來開展的工作評議和執法檢查中，都是采取這種方式進行的。在我看來，這是一個很好的經驗。其最大的好處就在於，區人大常委會牽頭，帶動並教會了

鄉鎮人大的監督工作。特別是在那些鄉鎮人大還不曉得怎麽進行監督的區縣，尤其值得效法。現在，北京不少區縣人大也已經提出了區鄉兩級人大工作聯動的問題。其實，全國人大常委會就有這個做法。在他們組織執法檢查的時候，往往委托某幾個省級人大常委會就同一主題在一定時間內進行執法檢查，然後將檢查結果上報，一並寫入他們的執法檢查報告。這些年，北京市人大也有這個做法。比如，開展食品安全執法檢查時，就要求區縣人大聯合行動，在同一時間就同一主題進行檢查，並將檢查結果匯總，寫進總檢查報告。有的題目，並不要求各個區縣全部參加，而隻是選擇若幹相關區縣聯合行動。比如，在開展維護少數民族權益執法檢查時，就隻要求這方麵工作任務比較重的幾個區縣聯合行動。這種幾級人大監督聯動的做法，好處是聲勢大、範圍大、力度大、工作細、效果好。

6．由事入製。由事入製，就是說，監督工作也不能就事論事，而是每做一件具體事情，就想到這個事雖然解決了，但長遠的怎麽辦，就是在解決這個具體事情時，考慮關於這個事情的製度建設問題。要隨著具體事情的解決建立起一套長遠管用的製度來。比如，北京人大常委會開展財政績效監督，就是如此。關於這項監督，其設計思路就是：我先不管政府怎麽分錢，而是先管管你分錢之後這個錢用的績效如何，這就得用審計局，年年要你的績效審計報告，從發現績效中的問題來倒逼你在分錢上的問題即預算中問題。但事情還不止於此，而是在發現問題之後，讓你建立製度來堵塞漏洞、解決這些問題。就是說，我要的不僅是一時一事的具體效果，而且還要長期管用的製度效果。這樣搞了幾年後，就督促政府建立起了若幹項有關預算、績效方麵的財政製度。這就是由事入製，即我監督的是具體事情，但我收獲的不僅僅是具體效果，還要取得長期管用的製度上的效果。由事入製，體現了人大工作的一個特性，那就是糾正性（保障性）和建設性的結合或統一。這個提法是北京市人大常委會領導提出來的，而且在他看來人大工作中的建設性比糾正性（保障性）還要重要。做一個事，獲得兩個收獲、達到兩個目的，這當然是事半功倍的事情。

應該說，監督工作是區縣層麵人大工作最大量、最繁重的任務，但是也麵臨著一個難題，這難題就是力量相對較弱、實效相對較小。這種狀況，我估計各地可能都差不多。應該說，北京市人大的這些做法對於破解這個難題具有一定的啟發性。這些做法與以往不同的地方在哪裏呢？我覺得，很可能在於采取的方式方法比較得當。這是在完善常委會工作方式這個大題目下工作幾年下來形成的有效經驗。這也是中共中央18號文件在講到監督的時候強調監督的方式方法的原因。看來，有些問題老是坐而論道不一定行得通，有時候還真需要在講究方式方法上做文章才行，所謂“偏方治大病”，找對了方法可能就找到了問題的症結所在，也就找到了治療痼疾頑症的特效藥物。

（本章完）