三、人大製度在北京區縣實踐中的幾點體會

（一）充分發揮人大代表的作用

代表是人民代表大會的主體，代表履職作用發揮得如何，關係到整個人大工作的好壞。因此代表工作是全局性的工作，而不是部門性、局部性的工作。我們應該有這個認識。代表工作當然應該由代表工作部門來做，但是，它又絕不是代表工作部門一家的事情，需要從常委會的高度來認識、來統籌。從目前來看，北京地區主要有幾個方麵的經驗：一是充分發揮區縣人大常委會各個工作委員會在聯係代表和組織代表履職中的作用。比如，各個工作委員會可以結合自己的工作，確定相對穩定的代表聯係群體，經常聽取他們對自己工作的意見建議。比如，可以經常性地組織代表參與各個工作委員會的調查研究、審議評議，並就委員會提出的文件草稿征求代表的意見，把分散的代表履職集中到常委會和工委會的工作上來等。二是充分發揮人大街工委在組織代表聯係選民工作中的作用。比如，組織代表與選民建立製度性、經常性的聯係，代表要向選民公示自己的電話號碼，使選民有事情時能夠比較方便地找到自己選舉的代表。比如，組織代表向選民述職並開展代表履職評議，使代表能夠接受到選民的監督。這些都有助於在實際上提高代表的履職意識和履職作為，因為代表對此都會形成一定的壓力感，並把壓力轉變為動力。在街道或鄉鎮層麵，北京還有一個做法，就是把不同級別的代表（三級或兩級）混搭編在一起，共同開展調查研究，共同接待來訪選民，共同交流履職體會，發揮了很好的作用。三是充分發揮履職代表小組的作用。比如，適度組織以行業、興趣或身份為特征的代表小組，開展有自己特色的代表活動，早在本世紀初的前幾年，專業履職代表小組就在某些區縣（如東城、豐台等）出現了。這些年，組織代表履職小組，圍繞常委會和工委會工作開展履職，已經成為普遍做法。比如，衛生、教育、科技、環保、養老、預算監督、司法監督等，每個區縣少的幾個，多的十幾個。這些代表小組在組織代表圍繞常委會工作履職、開展代表活動等方麵發揮了其他形式起不到的作用。

（二）充分發揮人民代表大會的作用

法律規定的地方人大常委會權力很大，也很多。彭真委員長曾經把它概括為立法權、重大事項決定權、選舉任免權和監督權四項。這當然不錯，抓住了主要的內容。但是，按照法律規定，還有在本行政區域內保證憲法和法律實施的責任，召集本級人民代表大會的權力等。特別是後者，我們年年操作，但是往往不夠自覺。其實，召集本級人民代表大會，是作為常設機關的一項重要職權。它的含義並不僅僅是按期召開會議，而是還要充分行使好代表大會的各項職權，充分發揮代表大會比常委會所具有的優勢，高質量地把它開好。

這個問題前麵從介紹區縣人大做法的角度已經說了一些，再綜合幾句。一是充分做好會前準備。包括代表會前視察、會前討論報告、會前預算審查、了解代表議案、建議提出情況等。二是科學組織會議。包括充分發揮大會功能，除了常規項目以外，可以安排討論決定重大事項、聽取重要專項工作報告等。同時要改進會議組織工作，比如怎樣編發簡報，原汁原味地反映代表提出的問題；怎樣使會議更加公開透明，加強會議內外的互動，讓大會與群眾的脈搏一起跳動；怎樣更加體現民主精神，用表決器代替舉手等，都在改進中。三是抓好會後落實。比如，常委會要把落實會議決議作為自己的主要任務，圍繞落實決議年中加開一次代表大會、安排代表開展相關活動等；比如，要求“一府兩院”對於大會確定的任務，在次年工作報告中必須有所交代，完不成的事情得有個說法；當然，對人大常委會自己確定的任務也應如此。比如，充分發揮大會中代表審議意見的作用，整理打捆，送有關方麵進行整改或作為工作參考。

實踐證明，大會具有常委會不可替代的優勢，一是民主參與的範圍擴大了，二是決議決

定的權威加強了，三是群眾動員的聲勢彰顯了，四是人大製度的自覺自信提高了。開好大會、發揮好大會的功能和優勢是北京市區兩級人大工作的一條重要經驗。

（三）充分發揮人大常委會組成人員的作用

如何合理安排常委會組成人員的工作，更好地發揮常委會組成人員的作用，是一個重要問題，而這是我們自己可以有所作為的。就是說，在人員結構已經給定的情況下，作為人大常委會領導層，還是可以通過人員調度、工作分工，對組成人員進行比較科學合理的工作安排，使其發揮出更大的效益。北京有兩個做法，可以參考：一是實行會議審議重點發言製度。為了提高常委會審議質量，一些區縣人大常委會實行重點發言製度。就是每次常委會會議召開之前，就每項重點議題，事先安排兩三個常委會組成人員，在會議舉行時做重點發言，算是分配給組成人員的任務。這樣，領到發言任務的人員就要對這個議題進行認真調查研究，進行材料梳理，找出問題所在，以便發言時能夠說出個子醜寅卯來。這個製度就是對組成人員給以一定的工作壓力，並使之變成提高發言質量的動力。當然，安排誰做哪個議題的重點發言，要適當考慮組成人員的知識、經曆，也要在所有人員中比較均衡地進行安排，使大家都有任務，也都有機會。應該說，這個製度是比較有效的，既調動了組成人員的積極性，使其發言質量明顯提升；又帶動了會議審議問題的深入，提高了會議議題的審議質量。二是實行組成人員進入工作委員會製度。同樣，出於提高常委會審議質量的目的，有的區縣人大常委會采取把部分組成人員分到各個專項工作委員會，參與工作委員會活動的辦法或製度。我們都知道，常委會上會的各項議題，都是由各個工作委員會分頭組織實施的，包括製定計劃、調查研究、匯總材料、進行分析，然後起草初步意見等。工作委員會為常委會做了大量的準備工作，沒有這種準備，常委會審議就無法有效進行。顯然，這就形成這樣一種邏輯關係，即如果組成人員能夠參與工作委員會的前期工作，那麽他就對這個議題比較熟悉，認識也就能夠比較深入，在這個基礎上進行的審議發言質量也就比較有保證。這樣一來，不但加強了工作委員會的力量，而且也提高了常委會審議發言的質量。應該說，這是一個行之有效的辦法或製度。當然，在確定之前，應該與當事人溝通商量。如果每個工作委員會都能夠有兩三個委員參加，對委員會工作、對常委會審議都是一個很大的加強。其實，這兩個做法是一致的，是一個問題的兩個方麵。你參加哪個委員會的工作，你也就可以做哪個方麵題目的重點發言人。此外，還有一些其他方式，比如對委員審議發言進行速錄整理，並匯總轉交有關方麵參考；比如對常委會審議進行現場直播（網絡、電視）等，都在嚐試。這些顯然對調動常委會組成人員履職積極性都有用有效。

（四）充分發揮常委會機關工作人員的作用

應該說，人大常委會的工作機關是為保障人大常委會履職而設立的，是為人大常委會履職服務的。而人大常委會履職的質量和水平，在很大程度上是與這個工作機關的能力和水平具有緊密聯係的。因此，我們還必須充分發揮機關工作人員的作用。但是，要想充分發揮機關工作人員的作用，提高機關工作人員的素養技能是前提。怎樣提高呢？這就需要按照常委會對機關工作的要求去提高。這裏簡要地說幾個方麵：一是人大常委會對機關工作人員學習的要求很高。從總體上說，地方人大常委會曆史不長，經驗不多；沒有上級人大的垂直領導；也沒有科班出身的專業人員（大學沒有這個專業），許多同誌是從各個崗位轉崗而來；而人大常委會工作的政治性、法律性、專業性又很強。這些情況就對來人大工作的同誌提出了一個極其迫切的要求，那就是學習，包括學習人大製度、各種法律、各種業務等。幾乎每個新到人大來的同誌，都是從學習開始自己的工作的。我自己也是這樣。因為不學習，就無法工作。而且還得好好學習

，才有可能勝任工作。學習是在人大工作的第一需要。二是人大常委會對機關工作人員的法律素養的要求很高。這裏講的法律素養包括法學理論、法律製度、法律知識、也包括我們自己製定的各種規範性文件，都得熟悉，你不一定能夠記住所有條文，但是當需要的時候，你得知道到哪裏去找。我在東城人大工作時的辦公室主任，對人大涉及法律的東西就十分熟悉，工作起來就很方便。就是說，我們在人大機關工作要想適應，要想有點法律意識，說點法言法語，還得學習法律，不學習法律是不可能做好人大工作的。三是人大常委會對機關工作人員的民主意識要求很高。人大是按照民主集中製的原則來組織和運轉的，充分發揚民主是人大工作的基本經驗之一。在人大無論是代表大會、常委會，還是主任會議以及各個工作委員會，都要求充分讓大家發表意見，集思廣益，然後按照少數服從多數的民主規則，作出決定。這種工作模式，也就要求它的機關工作人員首先是得非常尊重代表的意見，非常尊重委員的意見，同時也需要尊重別人的意見，養成尊重他人的意識和習慣。而且，不但要尊重多數人的意見，也得尊重少數人的聲音，保護少數人的權益，並且從中汲取合理的因素。有人說，人大就是個學習民主和法治的學校，凡是需要重點培養的幹部應該先到人大來工作幾年。我是讚成這個意見的。四是人大常委會對機關工作人員的文字能力要求很高。人大常委會的工作特點，一是會議決定集體履職；二是形成文字用文件說話。凡是涉及常委會的公務活動，一般都需要用文字來表達，用文件來說事，就給工作人員的文字功底提出了很高的要求。你如果在文字上沒有兩下子，還真是不好工作，而且也影響你的進步。這沒有什麽別的理由，因為這就是它的工作方式。所以，我們在人大工作的同誌，都得特別注意提高自己的文字能力和公文寫作水平。這又是人大工作的一個特殊要求。五是人大常委會對機關工作人員的責任意識要求很高。區縣人大常委會既是民意代表機關，又是國家權力機關，這就從對人民和國家的角度對它的工作人員提出了很高的責任要求。在這裏，不論大事小事，不論領導辦事員，你都得以極其負責的態度、極其認真的態度，努力辦好。不能因為你個人的差池，而影響人民意願的準確表達和國家權力機關的正常運轉。有些事情在你看來可能不大，但在群眾和代表看來可能就很大很大。我們得讓自己的工作對得起自己的良心、對得起人民的信任、對得起人大製度這樣一種心態，來肩負起自己的責任。

（五）充分發揮常委會支撐體係的作用

在北京人大係統中，率先建立健全人大工作支撐體係的是北京市人大常委會。這個支撐體係由三個組織組成：一是法律顧問委員會或者小組，主要負責立法和法律監督方麵的谘詢事務；二是預算顧問委員會或者小組，主要負責預算審查和監督等方麵的谘詢事務；三是人大製度理論研究會，主要負責配合人大常委會開展與人大製度、人大工作、人大建設有關的應用對策研究。在2014年年底召開的市委人大工作會議文件中，明確在區縣人大也倡導建立這三個支撐體係。現在，各個區縣已經行動起來了，紛紛建立自己的法律顧問小組、預算顧問小組和研究會，估計不久就可以形成一個比較普遍的做法。法律顧問，包括高校的全國人大的立法專家、高校的法學專家、自己的老人大工作者，還包括一些語言文字專家。盡管區縣人大沒有立法任務，但也需要製定規範性文件，需要進行規範性文件備案審查，需要進行法律監督和司法工作監督，所以也都用得上。預算顧問，是家家都用得著的，把本市的高校係統的財經預算專家、實際工作部門的老財經工作者請來，請他們為人大的預算審查和監督做指導和把脈，的確可以大大地提高人大的預算工作水平。至於研究會，也是在常委會領導下，在人員組成上實現了人大實際工作者和理論工作者幾個方麵的結合，起到了對人大常委會工作建言獻策、對人大工作者促進提高的作用。

（本章完）