七、在堅持完善發展人民代表大會製度上做文章、下功夫，推動人民代表大會製度的與時俱進

目前，由於種種原因，我們的人民代表大會製度運用得還不夠好，人民代表大會製度的功能還遠沒有充分發揮出來，尤其是它在保證群眾路線的貫徹、保證黨和國家機關密切聯係群眾的製度優勢還遠沒有充分發揮出來。為了充分發揮人民代表大會製度在保證人民當家作主和人民監督國家權力方麵的製度功能，充分發揮它在貫徹群眾路線、密切黨和國家聯係群眾方麵的製度優勢，推動人民代表大會製度的與時俱進，我們需要在堅持、完善、發展人民代表大會製度上做文章、下功夫。

首先，在堅持人民代表大會製度上做文章、下功夫。既然人民代表大會製度是群眾路線的製度形態，是破解執政黨和國家機關麵臨脫離群眾這個最大難題的製度保證，那麽我們當然首先應該在堅持人民代表大會製度上做文章、下功夫。應該說，我們目前在堅持和運用人民代表大會製度方麵做得還很不夠。這裏的意思是說，即使在我們現在已有的製度框架內，我們應該做的許多事情還沒有做到位。比如，對於法律已有規定的民主空間，無論是人事選舉任免方麵、重大事項決定方麵，還是法律監督方麵、工作監督方麵、人事監督方麵，都做得很不夠。原因是多方麵的，既有黨組織對製度運用研究不夠方麵的原因，也有人大機關自己工作到位不夠的原因，需要認真改進。這在一定程度上就對人民當家作主和人民監督權力的效能構成了束縛，使得人民代表大會製度本來應該具有的優勢打了折扣。我們應該認真努力，堅持和運用好人大製度，使其所具有的製度功能和製度優勢充分發揮出來。

其次，在完善人民代表大會製度上做文章、下功夫。應該說，我們人民代表大會製度的曆史還不長，我們這個製度盡管基礎很好，底子不錯，但是畢竟還很不完善，也即還有許多需要完善的地方。這也就是我們黨和國家領導人反複講“要堅持和完善人民代表大會製度”的原因。在紀念人大製度建立50周年的時候，胡錦濤說過一個意思，就是對於人大製度的堅持和完善兩者相比，“重在完善”。這個重在完善，是非常到位的一個論斷。完善人民代表大會製度，特別是要在黨與人民代表大會之間進一步理順關係，包括黨用什麽樣的方式領導國家機關，怎樣通過人大製度吸收人民的意見並把它轉化為黨

的主張，又用什麽樣的方式把代表民意的黨的主張轉化為國家意誌，都有一係列需要完善也可以完善的地方。當年，鄧小平提出“黨和國家領導製度的改革”實際上就是要解決這個問題的，但是由於種種原因，沒有來得及做。我覺得，完善人大製度問題，主要是圍繞著這個問題，進一步解決有關法律的配套、銜接和細化問題，隻有這樣，才能真正把黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一融會貫通落到實處，也才能真正使這個製度密切聯係群眾的優勢發揮出來。因此，需要努力通過完善人大製度的途徑，把這個製度的本身具有的空間用好用足。

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關於完善人大製度法律規定問題

在關於人大製度的法律規定問題方麵，主要體現在三個問題。一是法律不夠配套。比如，憲法規定了許多公民應該享有的自由權利，但是並沒有一部具體法律予以保障，以至於當著公民的權利受到侵犯的時候，沒有一部可以進入司法程序的法律能夠給公民以救濟。比如，憲法原則規定了進行違憲審查，但是並沒有進行違憲審查的專門法律可以實施，也沒有規定專門進行違憲審查的機構。二是法律不夠銜接。比如，法律規定府院的年度報告要經過代表大會批準，但如果報告通不過、批不準怎麽辦，並沒有法律規定。2001年，沈陽市人民代表大會表決法院報告沒有過半，就沒有可以銜接的後續程序可以備用，不知道怎麽辦才是。三是法律不夠細致。我們有許多法律規定大而化之、籠而統之，比較粗放。比如，預算監督具體怎麽操作，幾個剛性監督手段怎麽使用，都缺乏細致具體的規定。在這方麵，西方的法律就非常的細致入微，一個步驟接著一個步驟，一個環節套著一個環節，你做了這一步，不做下一步都不行。我們黨搞整風有個體會，那就是一具體就深入。法律規定也一樣，一具體就能夠深入，不具體就肯定沒法深入。所以，我覺得，完善人大製度，從完善法律規定入手，是一個非常合適的切入點，因此用完善法律的方式推動人大製度與時俱進是一個非常重要的抓手。

再次，在發展人民代表大會製度上做文章、下功夫。我們的人民代表大會製度不但需要堅持和完善，而且還需要繼續向前發展。胡錦濤同誌講的要發展好人大製度，就是著眼於這一點的。發展人民代表大會製度，至少有三個方麵的問題需要解決。一是關於監督憲法實施問題，

也即違憲審查問題。在這方麵，我們已經有不少說法，比如依法執政首先就是依憲執政，依法行政也首先就是依憲行政等，對於監督憲法的實施以及違憲追究，憲法也有些原則性的說法。但是，我們現在既沒有專門進行違憲審查的法律，也沒有建立專門的違憲審查機構，很需要提到日程上著手進行。二是關於解決人大擔負任務的繁重性與它的運行方式的簡便性之間的不適應問題。從法律賦予人大的任務說，它是世界上職權最大功能最全的議會，而它的機構設置人員編製又是最簡約的，這就使它很難擔負起自己的使命來，亟需解決。解決的方向就是要逐步發育發展人民代表大會這個權力機關的組織架構體係，使其能夠適應承擔起繁重任務的需要。具體辦法早在黨的十三大就提出來了，那就是逐步使常委會組成人員走向專職化；十八大接續了這個提法，叫做不斷提高專職委員比例。實際上，我們的人大代表數量龐大，不可能全部專職化；但是占代表總數不到10%的常委會組成人員，則是完全可以走向專職化（在一定意義上也就是駐會化）的，而這正是使人民代表大會及其常委會真正能夠承擔起法律賦予它的繁重任務的切實可行的途徑。如果像十八大講的那樣，提高專職委員比例也包括了各個專門委員會的委員，進一步使專門委員會的組成人員也逐步走向專職化，那就更是可喜的事情了。三是關於鄉鎮人大建設問題。在1979年縣以上地方人大建立常委會時是沒有把鄉鎮人大包括在內的，有知情人士說彭真在世時曾想單獨搞一部關於鄉鎮人大的法律，因為這一級人大比較特殊。但直到今天，鄉鎮人大仍然是一個沒有確切的定位，主席是常設的而主席團是非常設的，主席開展工作隻能是單槍匹馬而且缺乏法律依據，隻能靠覺悟與關係在那裏苦撐，非常困難。要知道，這是我國最基層的一級人大組織，是離老百姓最近的國家權力機關，也是代表數量最多的民意機構，事關重大，應當盡快為鄉鎮人大立法，明確其地位功能和組織架構，使其正常運轉起來。我覺得，以目前而論，這三個問題都是發展人大製度中比較緊迫地需要解決的問題。

這些方麵都做好了，人民代表大會製度的功能就能夠得到充分發揮，人民代表大會製度作為群眾路線的最高實現形式和最好實現形式的製度優勢也就能夠得到充分顯示。而這也就是十八屆三中全會決定說的，推動人民代表大會製度的與時俱進了。

（本章完）