第024節 全麵大發展(1)

元月十日,張學良在沈陽的東北軍政議會堂(原張作霖創建的東北四省議會聯合會大樓,此時被張學良更名為東北軍政議會堂,從此成為東北四省召開最高級別的軍政高層聯合會議的所在地)裏正式召開他正式成為東北最高領袖後的第一場軍政聯合大會。除熱河省保安司令湯玉麟外,東北四省共三百多名軍政高層出席會議,另有東北工農商學等行業代表也參會。

由於張學良已經掌握軍權,背後又有張作相、楊宇霆為首的新舊兩派高層的支持,因此眼下說話也是底氣充足,放手展開大刀闊斧、推陳出新式的全麵改革。實際上,由於湯玉麟盤踞的熱河省基本獨立,對張學良陽奉陰違,因此張學良此時的改革也隻是針對黑吉遼三省。首先,張學良的第一個命令便是快刀斬亂麻地宣布東北四省(實際是黑吉遼)境內各個政府機關都要施行並實現“軍政分家”,軍人不得擔任政務職位,同時各個地方政府的官員也絕對不許踏足軍界,軍政官員本人不得經商,也不得以權謀私、官商勾結。東北的軍政兩路權力分別歸屬於東北軍務委員會和東北政務委員會,最終在東北最高行政長官和東北最高軍事長官張學良的手裏進行融合。這樣就從根本上減免了因為軍政權力糾合產生盤根錯節的地方勢力的機率了,因為地方勢力的猖獗是不利於東北的整體安定和張學良的集權統治的。像此時關內地區,各地大大小小的地方軍閥就是由於中央政府難以約束其權利而導致的,大部分的省主席也是中將或上將軍銜,既掌管一省政權又掌管一省軍權,從而成為一個個獨立的“土皇帝”,所以也就常常不聽南京中央政府的號令,整個中國也四分五裂、一盤散沙。實際上,此時的東北在本質上仍然還是地方軍閥,張學良就是不折不扣的“東北土皇帝”,但張學良可不願自己的地盤裏又產生更小的土皇帝,所以便第一個就頒布了這個命令,這也是東北軍政機關的運轉原則。

東北四省政務委員會是東北的最高行政機構,張學良命令取消先並改組前張作霖時期的政府機構,重新建立公安部、內務部、財政部、民政部、教育部、宣傳部、衛生部、交通部、工業部、農業部、商業部、環保部、稅務部、能源部、資源部、科研部、文藝部、司法部共十八個東北政務委員會下轄的各自獨立的部級機構,分別負責東北的公共安全(警察)事務、官員調動任命、財政、民生、教育、宣傳、醫療衛生、交通建設及管理、工業建設及發展、農業建設及發展、商業建設及發展、環境保護、賦稅財務、能源開發管理、資源勘探調查及開采使用、科學研究發展、文學藝術發展、製定條令規定等諸多建設發展事務,各部下轄局、廳、處等下屬部門。這項改革目的是精簡以前臃腫的政府機構,裁掉了很多原本可有可無的部門單位,節省減免大量經費開支,也使政府機構更有效率地運轉。實際上,張學良設立的這十八個部也是模仿國家中央政府單位,但畢竟東北是地方政府,所以沒有國防部、安全部、外交部等中央政府才有的機構。此時國民政府還有立法院、司法院、行政院、考試院、監察院這五個院級中央機構,但東北地方政府顯然沒有獨自立法的權力,所以成立“司法局”來製定一些補充法律的地方條令規定。除此之外,張學良又成立“東北廉政公署”來代替監察機關,以監督東北各級政府官員的廉潔風氣。張學良還硬性地規定:東北地區的官民比例不得超過一比一千。也就是說,以東北此時3000多萬的人口總數來說,東北的公務員總數必須保持在30000人左右,並且還要定期接受考核審查,不合格者一律淘汰。實際上,這個比例還是比較符合眼下這個時代的。曆史上,漢朝是八千個老百姓養一個官員,唐朝是三千個老百姓養一個官員,清朝則是九百個老百姓養一個官員(後世是四十個老百姓養一個官員)。各級政府機構單位懸掛青天白日旗和孫中山遺像,公務人員在春秋時節統一穿中山裝,夏季穿白色短袖襯衫,冬天穿黑色西服,同時腳穿黑色皮鞋。對於張學良的這個行政機構的全麵改革以及他設定的這些新單位名稱,參會的眾東北高層們既感到新奇創新,又感到極有道理,因此表決時基本是全票通過。

公安部長熊正平 副部長鄧鐵梅;內務部長張作相 副部長米春霖;

財政部長熊希齡 副部長王樹翰;民政部長米春霖 副部長汲金純;

教育部長傅斯年 副部長何思源;稅務部長袁金鎧 副部長劉 哲;

宣傳部長黃 郛 副部長杜重遠;衛生部長伍連德 副部長張錫純;

交通部長茅以升 副部長常蔭槐;工業部長李四光 副部長賓步程;

農業部長張心一 副部長董時進;商業部長張景惠 副部長馬寅初;

環保部長胡先驌 副部長陳煥鏞;司法部長羅文幹 副部長蔡運升;

能源部長孫越崎 副部長袁複禮;資源部長翁文灝 副部長侯德封;

科研部長葉企孫 副部長張子高;文藝部長蕭友梅 副部長餘叔岩。

張學良的第二個改革是在東北四省境內實施新的行政劃分製度,“省”為最高級的行政區單位,東北自然還是分為四個省維持不變,接下來依次是縣(旗、盟)、鎮(區)這兩級,各地根據實際情況設立少數民族自治區以維護漢族和少數民族的平等關係;接著設立街、道、巷、鄉為縣、鎮(區)的下級行政劃分單位;最後設立村、屯、莊為鄉的基層行政劃分單位,從而節節分明、有層有次地貫徹中央集權的原則。其中,“市”暫時是較為特殊的行政單位,行政級別上和“縣”相同,但地位略高於“縣”,隻有沈陽、長春、承德、齊齊哈爾這四個東北四省的省會城市被稱為“市”(或叫省城),其餘的城市仍然被命名為“縣”(或叫縣城)。

張學良在宣讀了各政府部門高層機構的人事任命名單後還宣布成立“東北人民議會”(相當於後來的人大代表製度),正常情況下每半年召開一次,特殊時候可立刻召開並決斷對策。東北人民議會擁有任免權、通過權、否決權、監督權、創製權,是東北政務委員會輔助機構。東北人民議會的成員被稱為“議員代表”,由各地民眾投票選舉出來,他們將會在人民議會上傳達老百姓的要求和心聲。這些議員都是縣(市)級代表,來自東北各縣(市),按照“十萬選一”的原則進行選拔。比如一個縣有五十萬人口(包括縣城人口和該縣所下轄的各區各鎮各鄉人口),那這個縣就擁有五個議員代表的名額。東北總人口3000餘萬,那麽人民議會裏的議員代表就差不多是300來人。這些議員代表的責任是代表人民對政府的工作和政府官員的執政能力進行監督,同時代表人民傳達人民的意願和提議。議員全部都由人民投票選舉,是社會各階層的社會賢達、士紳名流、知識分子、文藝家、農民、工人、商人等職業。議員的在職期限為兩年,如果工作不得人心,將會被百姓用選票給淘汰掉;如果工作出色,深得百姓擁護,就有資格競選當地政府官員。張學良的這個創舉算是初步地賦權予民,讓人民能夠有效地監督政府機構的運轉,同時也讓民主的思想在東北土地上開始傳播。人民議會的常務工作機構是人民議會常務委員會,由數十名德隆優望的常務委員組成。如果出現特殊情況,來不及召集各地的議員代表來帶沈陽共商大事,那就由這些常務委員進行投票抉擇。為了防止東北人民議會空有其名,因此張學良硬性地規定,當東北人民議會全體議員代表投票超過90%時,東北人民議會有權否決東北政務委員會的決定。這使得東北人民議會對東北政務委員會也有了一定的監督力。而東北人民議會召開的場所仍然是此時張學良所在的沈陽東北軍政議會堂/東北四省聯合議會大樓。

其實,張學良前麵這幾項東北行政機構改革、行政劃分改革、東北人民議會製度的建立,都是很初步或者是一時半會還不會引起反彈的溫和措施,那接下來的“土地改革”就是不折不扣的一枚重磅炸彈了。當張學良在軍政聯合大會上宣布要在東北境內進行全麵“土改”時,其反響不亞於石破天驚。實際上,張學良製定的《東北土地改革法》絕大部分的內容、政策、方針、措施完全都是“照搬”後期的《中華人民共和國土地改革法》,但在製定過程中他得到張作相、張景惠、莫德惠、袁金鎧、汲金純、楊尚清、王樹翰、楊宇霆等一批東北的軍政高層的群策群力,眾人集思廣益,根據東北此時的實際情況而加以了完善和修改,比中共的土改政策要溫和很多,同時也比楊宇霆之前搞過的“屯墾荒地並劃分給農民”來得更加徹底。這些堪稱是天翻地覆的重大改革的主要措施是:首先,宣布土地私有製,並且私有財產神聖不可侵犯,由政府出資購買私人手裏囤積的大量土地,但對於大官僚、大地主、土豪劣紳等官僚資產階級和地主階級及其家族集團使用非法手段所霸占囤積的土地,政府則酌情進行低價購買或直接沒收。《土改法》規定,個人所永久性地合法擁有的且用於耕種、居住等種種用途的土地麵積按人頭由政府分配,但每個人的永久性土地的麵積不得超過50畝,超過這個麵積的土地隻能額外再花錢向政府或他人進行租借了,也可以重金向政府購買,取得地契,但政府會嚴格控製私人土地買賣或轉讓。如果是開辦工廠、企業、農場、牧場、養殖場等其他情況,則另有相關法律進行規定。而政府手裏的土地會按照均田原則無償分發給向政府申請注冊並得到批準的無田或少田的基層窮苦農民,真正地實現起“耕者有其田”。這項改革的總政策和總路線是:團結貧農和雇農,拉攏中農和富農,有步驟地分別消滅封建剝削製度,解放農業生產力,解放廣大農民,讓無田或少田的農民、佃戶、包身工能夠獲得土地。徹底實行農民階級土地承包製度,政府手裏的土地和生產資料按照勞動力比例分配給向政府注冊後的農民。為了減少實施土改的阻力,東北政府采取了“經濟上保護富農中農以及小土地出租者”的政策,穩定民族資產階級,保護農村工商業,促使這場政策有利於發展占領區的農村經濟。對於地主土豪,東北政府也不是一棍子打死,而是進行甄別調查,罪行較小或者沒有罪行、為人和善的地主土豪,政府購買其大部分土地同時,保留50畝土地和大部分家產,並可以再酌情進行賠償補貼,再鼓勵和支持這些地主土豪將資金轉而發展工商業,政府也給予其一定的優惠待遇。當然了,對於一些惡名昭著的大地主和土豪劣紳,東北政府是會毫不手軟地進行打擊,將其土地資產全部沒收充公。這樣一來,農民耕種土地的收成直接按照國法向政府交納賦稅,從而直接免去了以前向地主階級交納的沉重而苛刻的地租。沒有了地主階級在“政府和農民之間”進行盤剝克扣,農民的生產積極性自然大大提高,東北的農業也必然會得到迅速發展,在讓農民翻身得解放的同時也大大充盈了東北政府的財政。這樣的話,東北的農民就徹底自由了,地主階級也形成不起來了。原因很簡單:沒有土地或自家人口較多的農民可以去跟政府申請獲得土地,然後自耕自足;地主也可以保留50畝永久性的私人土地並向政府租借更多的土地,有了這麽多的土地後,地主肯定要去雇傭農民來耕種,但地主開出的條件肯定不能苛刻,因為一旦雇農們不高興了,直接就可以去跟政府申請屬於自己的土地,懶得再給地主種地並忍受以前那種剝削。可以說,這樣的“土改政策”既未對地主們趕盡殺絕,允許他們在合法的情況下擁有大量的土地,但卻徹底地解放了農民,讓地主無法再盤剝農民,極大地刺激了農民的積極性,自然促進了東北的農業發展。

張學良在東北進行的土改是不流血的,對待地主土豪並不是“擁有很多土地就是有罪”。在這件大事上,張學良聘請了著名土地學家、經濟學家蕭錚、政法學家阮毅成、著名經濟管理學家楊杏佛作為高級顧問,虛心聽取很多專家的建議,最後決定東北的土改分為三個階段:第一階段是“三成減租”,東北政府暫時不強行沒收地主土豪囤積的土地,但規定農民向地主繳納的租金不能超過耕地收入的30%,限製地主土豪們對農民的過度盤剝,同時讓地主土豪們有個心理緩衝的過程;第二階段是“公地放領”,就是東北政府將東北境內的公有耕地賣給農民,分十年無息償還,也不需要農民現款償還,可以用糧食來抵債,減輕農民的負擔,意思是:政府賣給農民的土地在農民交完十年的規定數量的糧食後,這塊土地就完全屬於這戶農民了。後來累計有數以百萬計的東北農民通過這種方式得到了屬於自己的土地。但政府也有規定,靠這種無息方式得到的土地不得私下轉讓,以免有人從中得利。在1929年至1939年這十年間,東北政府先後把100多萬公頃的公地出售給200多萬戶農民,共計1000萬農民人口得到了土地,因為每戶農民家庭擁有四五口甚至五六口人。通過張學良這個“公地放領”政策而獲得土地的東北農民占東北總人口的30%,是一個非常了不起的成就。而第三個土改政策就是徹底讓耕者有其田,但問題來了,政府手上已經沒有土地了,隻能合法而合理地“收回”地主土豪手裏囤積的私地。這個過程注定是需要讓政府掏出巨大的資金的。在這方麵,東北的高層們分為兩派,曾在張作霖時期搞過“屯墾分田”活動的楊宇霆等人認為政府強行把地主土豪的土地無償征收過來就可以了,不需花錢;而以蕭錚為首的另一派則認為政府不能無償征收土地,因為這樣必然會引起民怨,影響政府的聲望和信譽,甚至激化社會矛盾,政府不能硬取土地,而是要花錢,向地主土豪們購買土地。張學良在思考後,采取了蕭錚的建議。為了減輕東北政府的財政負擔,蕭錚又想出一個很不錯的辦法,那就是政府不出錢,但政府手裏有很多官方的公營企業,可以把這些東北政府的工廠、企業、商社的股份同地主土豪們換土地,同時政府發行土地債券,分為十年有息償還。這個辦法通俗地講,比如沈陽市政府想要收回沈陽郊區某位地主的土地,可以不出錢,但給這戶地主為期十年的土地債券,讓他獲得沈陽市政府某個官方企業的股份,從而進行等價交換。假如是1%的股份,那這戶地主在這十年間就能獲得沈陽市政府這家企業每個月1%的收入,十年後,沈陽市政府把買土地的錢全部還清了,那合同自動到期,這戶地主在這家企業的股份就重新被政府收回去。這個辦法確實非常高明和巧妙,既沒有讓東北的政府消耗巨大的至今去購買土地,同時也顧全了地主土豪們的利益。