第三節小學校本財政管理

世界各國普遍把小學教育納入義務教育體係之中，並把享受公平的、質量均等的小學教育作為每位適齡兒童的基本權利，各級政府有責任、有義務保障此項基本權利的實現。從廣義上講，小學校本財政管理包括小學教育經費獲取、使用以及監督與評估，而狹義的小學校本財政管理指的是小學教育經費於學校層麵的使用。根據小學校本財政管理理念，小學教育經費的籌措責任主要由各級政府承擔；學校主要責任在於公平、高效地使用好教育經費；而教育經費的評估和監督責任則落在與學生關係密切的家長、社區相關人員、各級政府教育監督部門身上。

一、小學教育經費獲取機製

從縱向上看，小學教育經費的獲取機製實質上就是中央政府、省級政府、地方政府之間財權與事權利益分配的結果。從橫向上看，則是教育事業與其他公共事業利益分配的結果。於各級政府之間，建構科學、合理的小學教育經費分擔機製是小學校本財政管理的前提，這方麵，美國小學教育經費的獲取機製具有較高的借鑒意義。[1]

（一）美國學區小學教育籌資機製

（1）學區教育自治管理機製。上級政府對於學區教育管理委員會和學校董事會成員沒有任免權，委員會成員要接受居民的選舉、監督和罷免。公民則基於利益和福利的評判做出選擇，學區教育領導主要對學區民眾，而不是對上級政府負責。在這種宏觀製度安排下，地方政府有權力，也有動力根據各自管轄區內的居民消費偏好去提供公共物品，對選民的教育權益負責。

（2）學區教育財政信息公開。學校董事會在處理教育經費問題時，一般會召開代表各階層教育利益的專門會議，如雙語會議、中學擇校會議、天才兒童會議等，並通過學校邀請每一位家長出席。

（3）學區教育預算聽證製度。教育預算公聽會一般將通知每個利益相關的公民。因而有關預算聽證會的成員並不局限於少數家長代表、專家以及行政官員，而是通過學校邀請每一位家長或學生監護人參加關於年度教育經費預算的公聽會，公眾有權針對教育預算問題提出質詢。聽證會是公眾更好地理解政府的公開場所，也是允許公眾表達其對預算問題觀點的途徑。

（4）學區教育經費公平與效率兼顧的分配。較為平均地配置教育成本和利益，不僅保障兒童平等的教育權益，通過對教育弱勢群體的補貼，校本財政不僅對於學區內各學校教育經費的公平配置不會造成衝擊，而且提高了經費使用效率。

（二）上級政府小學教育經費轉移支付機製

美國財政的聯邦製影響著美國小學教育財政責任在政府之間的分擔：其一，表現為當某一稅種在整個稅收結構上地位變動時，各級政府的籌資能力變化，各級政府的責任也相應調整。其二，上級政府不能要求下級政府無限製的承擔教育責任，相反，當下級政府不具備相應的財政能力時，上級政府必須積極尋找潛在資源。在財政聯邦製下，學區和上級政府分別各自承擔著小學教育經費籌資的任務，其籌資責任隨著教育目標提高和經濟發展而調適。這種製度在某種程度上保障了學區內的籌資機製不會因事權和財權衝突而變形，有利於學區自籌公共教育經費機製的穩健發展。

這些具體的製度構成政府和社會之間就公共教育經費問題的協調、互動的渠道，體現出法治、民主和公民社會三種力量對學區政府的約束。這些製度運行使不同選民的利益得以充分表達，教育當局必須慎重地對待區域內的教育問題，推銷其教育計劃，為美國地方小學校本財政良好運行的提供保障。

二、小學教育經費支出的原則

狹義的小學校本財政管理是指學校自主地、有效地、公平地利用和分配教育經費的活動，是廣義小學校本財政管理的核心。在校本財政管理理念的指導下，小學教育經費支出必須遵循以下原則。

（1）學生為本。小學校本財政管理必須緊緊圍繞著以學生素質的提高、學生的全麵發展為終極目標，在這個終極目標的指導下實現校本財政資源的高效、優化配置。

（2）公開性。實施小學校本財政管理的一個重要基礎是學校校本財政信息的公開，讓相關的利益方，如家長、教師、社區相關人員、政府部門等充分了解學校經費的支出和資金的運作狀況，並履行監督的職責。

（3）公平性。小學教育經費的支出應充分體現公平性原則，對處於家庭經濟困難、學習困難的學生給予更多的資助，以彌補弱勢學生因先賦資本不足造成的教育不公平問題。

（4）高效性。學校的資源配置決策應該反映成本效益原則，對各年級以及各種不同類型學生所需資源實施差異性配置，以促進課堂和教學的有效性。

（5）自主性。學校財政資源的有效配置決策應該由學校層級獨立自主做出，而非在上級教育行政管理的強製下機械式地執行命令。

（6）責任性。學校對校本財政資源負有全部的責任，對提高資源的使用效率、提高學校的效能、提升學生的培養質量負責，將資源的使用與學校產出掛鉤。

（7）戰略性。教育是功及千秋萬代的事業，教育經費投入的收益並非一朝一夕能完全體現。因此，小學校本財政管理不是一種短期行為，在實施校本財政管理過程中應進行短期、中期、長期的戰略性規劃，並在實施過程中根據學校內外環境的動態變化而相應做出調整。

以上的各項支出原則具有內在的邏輯聯係，其中公平性、高效性是校本財政追求的具體目標；而信息的公開性是實現公平與效率的基礎；學校的獨立性、戰略性與責任性則是實現目標的手段；學生的素質全麵提高是小學經費支出的終極目標。

三、小學教育經費使用的評估與監督

在實施校本財政管理的過程中，學校校本財政決策層與經費提供方、學生家長、社區之間實際上是一種委托—代理關係，根據委托—代理理論，委托方與代理方之間存在著信息的不對稱，由此可能引發逆向選擇和道德風險。因此，經費使用的評估與監督便是解決信息不對稱的不可或缺的重要手段。

（一）小學教育經費使用的評估

隨著西方國家校本管理運動的不斷深入，20世紀80年代校本財政管理運動進入了校本財政管理效果評估為重點的研究階段。而確立評估原則、構建評估指標體係是重中之重。

1.評估原則

（1）經濟性（Economy）。經濟性是指在學校實施校本財政管理的過程中，對教育經費使用必須做到經濟、節約，杜絕資金的浪費。由於小學教育經費具有稀缺性，因此，經濟性便成了開展經費使用評估工作的主要初始動力之一，主要目的是解決學校決策層經費支出活動中資金嚴重浪費和資金分配不均等問題，在經費支出方麵，建立更為有效的支出決策機製和支出優先排序機製。評估經濟性的關鍵在於成本的衡量。

（2）效率性（Efficiency）。效率性是指小學教育經費的投入和產出的關係，衡量小學經費各支出項目和整體支出是否以最小的投入得到預期的產出水平或以既定的投入水平得到最大的產出效果。

（3）有效性（Effectiveness）。有效性是指小學教育經費的支出在多大程度上達到教育目標和其他預期結果。有效性原則更注重的是經費支出真正對學生培養所產生的效果，但由於學生教育效果的評估困難，因此有效性也是小學經費支出評估的難點。

（4）公平性（Equity）。公平性是指小學教育經費支出必須體現公平、公平性貫穿經費支出的整個過程，通過經費支出的經濟杠杆，調節、平抑學生教育前、教育中的不公平現象，經費支出向弱勢學生傾斜、向促進教育公平的支出項目傾斜，通過保證起點公平、過程公平，最終實現結果的公平。

2.評估體係建構

小學教育經費支出的評估體係由評估原則衍生，包括以下幾個方麵的內容，如圖10-1所示。

圖10-1 小學教育經費支出評估體係

（1）經費配置效率。可以從節約經費總額、曆史不同時期的節約量的比較，校際之間相同支出項目的比較等方麵進行評估。

（2）經費使用效率。主要包括：①效益型效益，以經費使用成果或淨收益減去經費或費用成本求出，反映了淨收益的絕對量；②收益型效益，是淨收益與耗費經費之比，反映了單位投入的收益；③效率型效益，是收益與耗費或產出與投入之比，反映的是教育經費的效率；④不同方案的比較效益，是不同方案的耗費和收益之間的差距，反映了耗費的節約或收益的增加。

（3）教育效果。對於小學教育效果的評估向來是世界教育界的難題，1974年聯合國教科文組織對義務教育所下的定義：“向每個人提供的並為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經驗。它的目的是使每一個人能夠發揮自己的潛力、創造性和批判精神，以實現自己的抱負和幸福，並成為一個有益的公民和生產者，對所屬的社會發展貢獻力量。”[2]我國2006年頒布的《義務教育法》的規定：“義務教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質教育，提高教育質量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質等方麵得到全麵發展，為培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人奠定基礎。”[3]綜合這些界定，可以將小學教育效果限定為：①基本學習技能、知識；②公民意識、道德修養、生活態度；③良好身體和心理素質。

（4）教育公平。小學教育經費支出中如何促進：①學生經濟差異間的公平；②學生天賦差異間的公平；③學生性別間的公平；④不同階層出身的學生間公平。

（二）小學教育經費使用的監督

監督是小學校本財政管理的另一個重要環節，由於經費使用的自主權下放到學校一級，經費使用的監督重心就落在學校決策層在經費預算、執行、決算以及教育目標的實現整個過程。

1.監督主體

小學校本財政管理監督主體涵蓋了相關利益方，包括內部監督主體和外部監督主體兩大類。其中內部監督主體主要有學校管理人員、教師、學生家長，甚至包括學生，他們之間形成一種權力的製衡關係，促進學校決策層科學、合理使用教育經費。外部監督主體包括司法、立法、檢察等相關部門以及學校的上級教育、財政等行政部門，社區成員，教育行業協會，新聞媒體等。內外各監督主體從不同的角度、全方位地對小學教育經費使用實施監督職能，能有效保障校本財政經費的經濟、有效、公平、高效的運作。

2.監督機製

（1）信息的公開性。信息的公開性、透明性是實現有效監督的基礎，也是防範代理方逆向選擇和道德風險的基本前提，這使各相關利益群體能夠清晰地了解學校整個資源的配置過程，並有權利對學校經費支出提出質疑，及時地敦促學校決策層進行調整和修改。

（2）“用腳投票”。作為小學教育直接顧客的學生家長，有自由擇校的權利，當對學校的經費使用、校本財政管理、學校教育的培養質量不滿時，他們可以通過“用腳投票”的方式為自己的孩子另擇他校就讀，這實際上就是引進了一種促進校際之間良性競爭的機製，對學校決策層的經費使用起著關鍵的監督作用，迫使學校真正擔負優化配置資源和提升學校效能的責任。

（3）全方位監督。校本財政管理的監督機製改變傳統較為單一的由上至下的行政監督方式，建構起全方位的監督體係，從監督主體上看，包括以上提及的學生家長、社區成員、學校管理人員、教師以及政府相關部門、行業協會等利益方的內部、外部監督；從監督內容上看，涵蓋了預算監督、納稅監督、財務監督、審計監督等內容；從監督過程來看，貫穿了教育經費使用的事前、事中、事後監督整個過程。而且全方位的監督並不是為了監督而監督，監督隻是實現小學校本財政管理目標的手段，它旨在預防、糾正經費過程中出現的偏差，其最終目的是為達成教育目標服務。

【案例分析1】美國《芝加哥學校改革法》[4]

1989年芝加哥有595所學校，在籍中小學生406832人。但芝加哥教育管理體係中官僚主義嚴重，教育委員會3000多名教育行政官員均由上級任命，父母組織參加學校決策的現象並不存在，中小學校的校長和教師組織管理學校的權力極為有限。基於父母中的激進積極分子、社區領導和地方官員對芝加哥學校中學生低成就的憤怒與關心，在他們的共同努力下，芝加哥於1985年頒布《芝加哥學校改革法》（The Chicago School Reform Law）。教育改革的核心是在芝加哥的每一所學校成立一個地方學校理事會（Local School Councils，LSCs），每所公立學校主要由地方學校理事會管理。每個LSCs由校長及其他11名成員構成：6名學生家長、2名教師、2名社會代表、1名學生。除校長外，所有理事會成員均由選舉產生，任期兩年，均接受有關學校管理方麵的培訓，以適應他們角色的需要。LSCs擁有學校決策權力意義非常重大，一般而言，學校預算、發展規劃、考試方案及課程材料選擇，甚至新教師聘用，都由LSCs批準通過。更引人注目的是，芝加哥州的50個地方學校董事會根據校長合同，被授權可以任免校長。據美國《教育周刊》統計，1990年芝加哥276所學校的校長中有49名被理事會解聘，30名校長轉而從事教師工作。

解析思路：

1.案例中芝加哥公立學校采取的是哪種校本財政管理模式，其特點是什麽？

2.這種校本財政管理模式的有效實施，需要克服哪些障礙？

【案例分析2】濱州地區學校財務管理演變[5]

1985年以前，濱州地區學校特別是農村學校財務管理比較混亂，大部分村辦學校基本上沒有設立正規的財務收支賬簿，有的學校隻記一本流水賬，有的學校連流水賬也沒有，隻有條子（單據）一把。根據全區中小學財務管理中存在的混亂現象，1985年，地區教育局下發《關於加強中小學財務管理的通知》，就規範學校財務核算及管理提出了具體要求，使學校財務工作做到了有章可循。是年起，區每年都將全區教育經費收支執行情況進行整理，編印年度教育經費統計分析資料。1986年，地區教育局、財政局又根據全區教育係統預算外資金、教育費附加賬簿設置不統一、科目設置不一致的狀況，下發《關於統一設置教育費附加、預算外資金收支賬簿並建立定期報告製度的通知》，設計、印製了統一的教育費附加、預算外資金收支明細賬及相應報表，規定了教育費附加、預算外資金收支明細科目和科目核算內容，使全區教育係統的所有學校實現了教育費附加和預算外資金收支核算統一賬簿、統一記賬科目、統一記賬方法、統一核算要求、統一報表，至此，全區學校財務管理開始逐步走向正規。1987年，地區教育局計劃財務科配備微機，開始在財務決算報表、工資發放中使用計算機。

1991年，地區教育局在無棣、博興兩縣進行鄉鎮以下的教育財務管理體製改革試點，將農村中小學財務由本校管理向由鄉鎮教委或兩中心校（鄉鎮中心小學、鄉鎮中心初中）管理過渡，試點後逐步在全區推開，有效地控製了農村學校的亂支亂用、以撥代支、以領代報、賬目不清、數字不實的局麵。地區教育局對地直學校的年度預算經費安排采取按綜合定額和學生人數安排正常經費的辦法，專項經費逐項核定，並實行項目管理，調動了學校理財的積極性，節約了資金，改善了辦學條件，促進了事業的發展。1991年，為了提高財會管理人員的業務能力和管理水平，進行了財會管理人員的培訓。地區教育局、財政局聯合舉辦兩期全區教育係統會計人員“會計證”資格培訓班，培訓《會計基礎知識》、《中小學實用會計》、《財會法規》和《計算技術》四門課程，每期三個月，共培訓286人。1998年，地區教委舉辦全區教育係統中小學會計製度培訓班兩期，全麵係統地培訓《中小學校會計製度（試行）》。1999年起，全區所有中小學全麵執行新頒布的《中小學校會計製度》。同年11月，地區教委、財政局下發《轉發〈山東省中小學財務管理辦法（修訂）〉的通知》，要求在全區範圍內全麵實行鄉鎮教育財務統管，即學校收費、鄉鎮教委統一管理、學校使用。是年，全區102個鄉鎮全部實行了鄉鎮教育財務統管，被省教委、省財政廳表彰為“山東省教育財務管理先進集體”。1999年10月至2000年年底，全區教育係統共舉辦8期會計電算化培訓班，101個鄉鎮教委和所有國辦學校的財務人員接受了培訓，上述單位全部配備微機和統一購置浪潮“國強”財務核算軟件，會計核算實現了微機化。地直教育係統通過了“計算機替代手工賬”驗收，成為地直第一個甩掉手工賬的係統。

解析思路：

1.濱州地區的中小學財務管理的演變蘊含著哪些管理理念的演變？

2.濱州地區的中小學財務管理與校本財政管理存在著哪些差別？

複習與思考

1.教育財政的本質是什麽？

2.教育財政的功能包括哪幾個方麵？

3.校本財政的概念是什麽？

4.國外校本財政管理模式有哪些？與我國的有何異同？

5.小學校本財政管理中經費的獲取機製是怎樣的？

6.我國要真正實施校本財政管理需要克服哪些障礙？

第三節 小學校本財政管理

第三節小學校本財政管理