明清兩朝的製度，大體相沿。其中關係最大的，在內為宰相的廢罷，在外為省製的形成。明初本亦設中書省，以為相職。後因胡唯庸謀反，太祖遂廢其官，並諭後世子孫，不得議設宰相。臣下有請設宰相的，處以極刑。於是由天子親領六部。此非嗣世之主所能，其權遂漸入殿閣學士之手。清世宗時，又設立軍機處。機要之事，均由軍機處徑行，事後才下內閣，內閣就漸漸地疏闊了。
六部：曆代皆以尚書為主，侍郎為副。清代尚、侍皆滿漢並置。吏、戶、兵三部，又有管部大臣，以至權責不一。明廢宰相後，政務本由六部直接處理。後雖見壓於內閣，究竟權力還在。吏、兵二部，尤真有用人及指揮軍事之權，清朝則內官五品，外官道府以上，全由內閣主持。籌邊之權，全在軍機。又明朝六部用人，多取少年新進，清朝則一循資格，內官遷轉極難，非六七十不得至尚侍。管部又係兼差，不能負責。於是事事照例敷衍，行政全無生氣了。
禦史一官，至明代而其權益重，改名為都察院。都禦史、副都禦史、僉都禦史均分置左右。又有分道的監察禦史。在外則巡按清軍、提督學校、巡漕、巡鹽等事，一以委之，而巡按禦史代天子巡狩，其權尤重。這即是漢朝刺史之職。既有巡按，本可不必再行遣使。即或有特別事務，非遣使不可，亦以少為佳。然後來所謂巡撫者，愈遣而愈頻繁。因其與巡按禦史不相統屬，權限不免衝突，乃派都禦史為之。其兼軍務的加提督銜，轄多事重的，則稱總督。
清代總督均兼兵部尚書，右都禦史，巡撫均兼兵部侍郎，右副都禦史，又均有提督軍務，兼理糧餉之銜，成為常設的官了。給事中一官，前代都隸門下省。明廢門下省，而仍存給事中，獨立為一官，分吏、戶、禮、兵、刑、工六科，以司審查封駁。其所駁正，謂之“科參”，在明代是很有權威的，清世宗將給事中隸屬於都察院，就將審查和糾察，混為一談了。
翰林在唐朝，為藝能之士（如書、畫、弈棋等）待詔之所，稱為雜流，與學士資望懸絕，玄宗時，命文學之士居翰林中，稱為供奉。與集賢殿學士分掌製誥。後改稱為學士，另立學士院，即以翰林名之。中葉後頗參機密，王叔文要除宦官，即居翰林中，可見其地位的重要。宋代專以居文學之士，其望愈清。至明中葉後，則非進士不入翰林，非翰林不入內閣，六部長官，亦多自此而出。其重要，更非前代所及了。
外官：明廢行省，於府州之上，設布政、按察兩司，分理民政及刑事，實仍為監司之官。監司之官侵奪地方官權限，本來在所難免。清代督撫既成為常設之官，又明代布政司的參政參議，分守各道，按察司的副使僉事，分巡各道的，至清朝，亦失其本來的性質，而在司府之間，儼若別成為一級。
以府州領縣，為唐宋相沿之製。元時，令知州兼理附郭縣事，明時遂省縣入州，於是州無附郭縣。又有不領縣而隸屬於府的，遂有直隸州與散州之別。清時，同知、通判有駐地的謂之廳，抑或屬於府，或直達布政司，稱為散廳及直隸廳。地方製度，既極錯雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實際成為五級。上級的威權愈大，下級的展布愈難。積弊之深，和末造中央威權的不振，雖有別種原因，官製的不善，是不能不屍其咎的。
藩屬之地，曆代都不設官治理其民，而隻設官監督其酋長，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱為發祥之地。其實真屬於滿洲部落的，不過興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東、西，本係中國之地。吉、黑兩省，亦是分屬許多部落的，並非滿洲所有。此等人民，尚在部落時代，自不能治以郡縣製度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移植。所以其治理之法，不但不能進步，而反有趨於退步之勢。奉天一省，隻有奉天和錦州兩府，其餘均治以將軍、副都統等軍職。蒙古、新疆、西藏亦都治以駐防之官。這個固然曆代都是如此，然清朝適當西力東侵之時，就要情見勢絀了。末年回亂平後，改新疆為行省。日俄戰後，改東三省為行省。蒙古、西藏，亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民感覺不安，即使僥幸成功，亦不易得治理其地的人才。
蒙、藏的情形，和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數，新疆漢人亦較多，蒙、藏則異於此。自清末至民國初年，最好是中央操外交、軍事、交通、幣製之權，餘則聽其自治。清季既不審外藩情勢和內地的不同，操之過急，以致激而生變；民國初年，又不能改弦易轍，許其自治，以生其回麵內向之心，杜絕強鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所說，可為痛哭、流涕、長太息的了。
以上是中國的舊官製，中西交通以來，自然不能沒有變動。其首先設立的，是總理各國事務衙門。實因鹹豐八年，中英《天津條約》規定要就大學士、尚書中簡定一員，和英國使臣接洽而起，不過迫於無可如何，並非有意改革。內亂平後，意欲振興海軍，乃設立海軍衙門。後來卻將其經費，移以修理頤和園，於是中日戰後，海軍衙門反而裁撤了。庚子以後，又因條約，改總理衙門為外務部，班列六部之前。其時舉辦新政，隨事設立了許多部處。立憲議起，改革舊官製，增設新機關，共成外務、吏、民政（新設的巡警部改）、度支（戶部改。新設的財政處，稅務處並入）、禮（太常、光祿、鴻臚三寺並入）、學（新設的學務處改，國子監並入）、陸軍（兵部改，太仆寺和新設的練兵處並入）、農工商（工部改，新設的商部並入）、郵傳、理藩（理藩院改）、法（刑部改）十一部，除外務部有管理事務大臣、會辦大臣各一人外，餘均設尚書一人、侍郎二人，不分滿漢。都察院亦改設都禦史一人，副都禦史二人（前此左都禦史，滿漢各一。左副都禦史各二。右都禦史、副都禦史但為督撫兼銜）。大理寺改為院，以司最高審判。宣統二年，立責任內閣。設總協理大臣。裁軍機處及新設的政務處及吏、禮二部（其事務並入內閣），而增設海軍部及軍諮府（今之參謀部）。改尚書為大臣，與總協理負連帶責任。外官則仍以督撫為長官。於其下設布政、提法（按察司改）、提學、鹽運、交涉五司，勸業、巡警二道，而裁分巡、分守道。
此等製度，行之為日甚淺，初無功過可言。若從理論上評論：內官增設新官，將舊官刪除歸並，在行政係統上，自然較為分明，於事實亦較適切。若論外官，則清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其症結實在於省製。當時論者，亦多加以攻擊。然竟未能改革，相沿以迄於今，這一點不改革，就全部官製，都沒有更新的精神了。
民國成立，《臨時政府組織大綱》定行政分五部，為外交、內務、財政、軍務、交通。這是根據理論規定的，後修改此條。設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通九部。其時采美國製，不設總理。孫文遜位後，袁世凱就職北京，《臨時政府組織大綱》改為《臨時約法》，設總理，分實業為農林、工商兩部。三年，袁世凱召開約法會議修改《臨時約法》為《中華民國約法》（即所謂《新約法》）。複廢總理，設國務卿。並農林、工商兩部為農商部。袁世凱死後，黎元洪為總統，複設總理。
外官：民軍起義時，掌握一省軍權的稱都督。管理民政的稱民政長。廢司、道、府、直隸州、廳及散州、廳的名稱，但存縣。袁世凱改都督為將軍，民政長為巡按使。於其下設道尹。護國軍起，掌軍權的人，複稱都督。黎元洪為總統，改將軍、都督都稱督軍，巡按使稱省長。其兼握幾省兵權，或所管之地，跨及數省的，則稱巡閱使。裁兵議起，又改稱督理或督辦軍務善後事宜，然其尾大不掉如故。國民黨秉政，在訓政時期內，以黨代人民行使政權，而以國民政府行使治權。其根本精神，和曆代的官製，大不相同，其事又當別論。
無官之名，而許多行政事務，實在倚以辦理的為吏。凡行政，必須依照一定的手續。因此職司行政的人，必須有一定的技術。這種技術，高級官員往往不甚嫻習，甚或不能徹底通曉，非有受過教育，經過實習的專門人員以輔助之不可。此等責任，從前即落在胥吏肩上。所以行政之權，亦有一部分操於其手。失去了他，事情即將無從進行的。
吏之弊，在於隻知照例。照例就是依舊，於是凡事都無革新的精神。照例的意思，在於但求無過，於是凡事都隻重形式，而不問實際，甚至利用其專門知識以舞弊。所以曆來論政的人，無不深惡痛絕於吏，尤以前清時代為甚，然其論亦有所蔽。因為非常之事，固然緊要，尋常政務，實更為緊要而不可一日停滯。專重形式，誠然不好，然設形式上的統一不能保持，政治必將大亂。此前清末年，所以詔裁胥吏，而卒不能行。
其實從前所謂吏，即現在所謂公務員，其職實極重要。而其人亦實不能缺。從前製度的不善，在於（一）視其人太低，於是其人不思進取，亦不求名譽，而唯利是圖。（二）又其人太無學識，所以隻能辦極呆板的事。公務員固以技術為要，然學識亦不可全無，必有相當的學識，然後對於所行之政，能夠通知其原理，不至因過於呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，則成法的缺點，必能被其發現。於立法的裨益，實非淺鮮。昔時之胥吏，是斷不足以語此的。（三）其尤大的，則在於無任用之法，聽其私相傳授，交結把持。自民國以來，因為政治之革新，法律的亟變，已非複舊時的胥吏所能通曉，所以其人漸歸自然淘汰，然現在公務員的任用、考核，亦尚未盡合法，這是行政的基礎部分，斷不可不力求改良的。
古代官職的大小，是以朝位和命數來決定的。所謂命數，就是車服之類的殊異。古人所以看得此等區別，甚為嚴重。然因封建製度的破壞，此等區別，終於不能維持了。朝位和俸祿的多少，雖可分別高低，終嫌其不甚明顯。於是有官品之別。官品起於南北朝以來。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中，複分正從；四品以下，且有上中下階，較為複雜。宋以後乃專以九品分正從。官品之外，封爵仍在。又有勳官、散官等，以處閑散無事的官員。此等乃國家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。
官俸，曆代雖厚薄不同，而要以近代之薄為最甚。古代大夫以上，各有封地。家之貧富，視其封地之大小、善惡，與官職的高下無關。無封地的，給之祿以代耕，是即所謂官俸。古代官俸，多用穀物，貨幣盛行以後，則錢穀並給。又有實物之給，又有給以公田的。明初尚有此製，不知何時廢墜，專以銀為官俸，而銀價折合甚高，清朝又沿襲其製，於是官吏多苦貧窮。內官如部曹等，靠印結等費以自活，外官則靠火耗及陋規。上級官不親民的，則誅求於下屬。京官又靠外官的饋贈，總而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此斷無以自給的。而有等機關，收取此等非法的款項，實亦以其一部分支給行政費用，並非全入私囊。所以官俸的問題，極為複雜。清世宗時，曾因官俸之薄，加給養廉銀，然仍不足支持。現代的官俸，較之清代，已稍覺其厚。然究尚失之於薄。而下級的公務員尤甚。又司法界的俸祿，較之行政界，不免相形見絀，這亦是亟須加以注意的。