自唐、虞至周皆封建時代，帝王與諸侯分地而治。帝王直轄之地不過方千裏，其勢殆等於今日一省之督軍、省長。然以其為天下共主，故其政教必足以為各國之模範，而後可以統治諸侯。吾輩治古代曆史者，當知其時帝王政教，具有二義：（一）施之於其直轄之地，兼以為各國之模範者；（二）統治各國之法。以此二義，故凡事皆取自近及遠之術。
《書·堯典》：“克明俊德，以親九族。九族既睦，平章百姓，百姓昭明，協和萬邦。……柔遠能邇。惇德允元，而難任人，蠻夷率服。”《皋陶謨》：“慎厥身，修思永。惇敘九族，庶明勵翼，邇可遠在茲。”
其所設施，大都指畿甸而言，不能胥諸侯萬國，一一如其措注。後世儒者，盛稱其時之政教，則誤認為道一風同；今人就各方麵研究，見其多有出入，又痛詆古書為不可信，要皆未喻此義也。
唐、虞之時，以天然地理劃分九州：冀州，濟、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟揚州，荊及衡陽惟荊州，荊、河惟豫州，華陽、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。中間嚐分為十二州，說者謂舜以冀州之北廣大，分置並州；以青州越海，分置營州；又分燕以北為幽州。至禹即位，複為九州。然其文無征，不能定其界域。惟知其時確嚐分為十二區域耳。
十二州，傳說中堯舜時代的行政區劃製度。一說包括冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍、並、營、幽。但說法不一。
《堯典》：“肇十有二州、封十有二山。”“谘十有二牧。”
又即九州分為五服。
《皋陶謨》：“弼成五服，至於五千。”
《史記·夏本紀》謂：“令天子之國以外，五百裏甸服，甸服外五百裏侯服，侯服外五百裏綏服，綏服外五百裏要服，要服外五百裏荒服。”
以地形證之，四方相距，未必能平均如其裏數。惟可知其治地約分此五種界限，甸服直接於天子，侯、綏為諸侯治地，要、荒服皆蠻夷，其文化相懸甚遠耳。
當時諸侯號為萬邦，亦非確數。其階級蓋分五等。
《堯典》：“輯五瑞。”馬融曰：“五瑞：公、侯、伯、子、男所執以為瑞信也。”
其長曰牧，曰嶽，曰伯。
《堯典》：“覲四嶽群牧。”“谘十有二牧。”《左傳》宣公三年：“貢金九牧。”《尚書大傳·虞夏傳》：“惟元祀，巡守四嶽八伯。”“八伯鹹進稽首。”
其國中製度不可考。以書觀之，嶽、牧之在中央政府頗有大權。如堯、舜舉人命官，皆谘詢嶽、牧。而中央政府亦可黜陟之：
《尚書大傳·唐傳》：“《書》曰：三歲考績，三考黜陟幽明。其訓曰：三歲而小考者，正職而行事也；九歲而大考者，黜無職而賞有功也。其賞有功也，諸侯賜弓矢者，得專征；賜鐵鉞者，得專殺；賜圭瓚者，得為鬯以祭。不得專征者，以兵屬於得專征之國；不得專殺者，以獄屬於得專殺之國；不得專賜圭瓚者，資鬯於天子之國，然後祭。”
《虞夏傳》：“古者，諸侯之於天子也，三年一貢士。天子命與諸侯輔助為政，所以通賢共治，示不獨專，重民之至。大國舉三人，次國舉二人，小國舉一人。一適謂之攸好德，再適謂之賢賢，三適謂之有功。有功者，天子賜以車服弓矢，再賜以櫃鬯，三賜以虎賁百人，號曰‘命諸侯’。命諸侯得專征者，鄰國有臣弑其君、孽伐其宗者，雖勿請於天子而征之可也，征而歸其地於天子。有不貢士，謂之不率正者，天子絀之。一不適謂之過，再不適謂之敖，三不適謂之誣。誣者天子絀之，一絀，少絀以爵；再絀，少絀以地，三絀，而爵地畢。”
按《大傳》之言，未必即為唐、虞之定製，然足證當時諸侯可以黜陟。
中央政府與各州諸侯之關係，以巡狩述職為最重之事。
《堯典》：“五載一巡狩，群後四朝。”
《尚書大傳·唐傳》：“五年，親自巡狩。巡，猶循也；狩，猶守也。循行守視之辭，亦不可國至人見為煩擾。故至四嶽，知四方之政而已。”《虞傳》：“九共以諸侯來朝，各述其土地所生美惡，人民好惡，為之貢賦政教。”
《尚書大傳》，詮釋《尚書》的古籍，漢儒伏生著。但早在宋代，該書已散佚不全，至元明已不見完本。後世如陳壽祺、皮錫瑞等許多學者都對《大傳》進行了輯佚。
觀《尚書》之文，當時帝者巡狩之要義有三：（一）致祭。如歲二月至於岱宗，柴，望秩於山川是；（二）壹法。如協時月，正日，同律度量衡是；（三）修禮。如修五禮、五玉，三帛，二生一死贄，如五器，卒乃複是。三者之中，以第二義為最切於民生日用，並可以推見當時諸侯之國，往往各用其相傳之正朔，各用其律度量衡，不必與中央政府之定製相同。故虞帝定製，越五年一往考察，務使之齊同均一。此即統一中國之大綱也。《尚書大傳》述古巡狩之事項較《虞書》為詳，疑其以後世之法傅之，未必即為唐、虞之製。然其意亦可參考也。
《尚書大傳·唐傳》：“見諸侯，問百年，命大師陳詩以觀民風俗，命市納賈以觀民好惡。山川神祇有不舉者為不敬，不敬者削以地。宗廟有不順者為不孝，不孝者黜以爵。變禮易樂為不從，不從者君流。改衣服製度為畔，畔者君討。有功者賞之。《尚書》曰：‘明試以功，車服以庸。’”
古無印綬符節之製，其執以為信者，曰瑞，曰圭。有頒斂留複之法，猶後世之摘印、接印也。
《堯典》：“輯五瑞。”“班瑞於群後。”馬融曰：“堯將禪舜，使群牧斂之，使舜親往班之。”
《尚書大傳·唐傳》：“古者，圭必有冒。言下之必有冒，不敢專達也。天子執冒以朝諸侯，見則複之。故冒圭者，天子所與諸侯為瑞也。瑞也者，屬也。無過行者，得複其圭，以歸其國；有過行者，留其圭；能改過者，複其圭。三年，圭不複，少黜以爵；六年，圭不複，少黜以地；九年，圭不複，而地畢。所謂諸侯之朝於天子也，義則見屬，不義則不見屬。”
禹會塗山，諸侯執玉，即沿唐、虞之製。
《左傳》哀公七年：“禹會諸侯於塗山，執玉帛者萬國。”
非徒以之行禮，且以之行賞罰焉。中央有黜陟之權，而後藩鎮有戒慎之意。若徒事寬大，任諸侯之跋扈，而莫可如何，豈所以為政哉！
唐、虞之時，中央政府之財政與各國之財政，亦截然劃分。冀州甸服，有賦無貢，而人民之粟米直接輸納於帝廷之官府。此外八州四服，則民賦各輸於其國，而國君各市其地之物以為貢。
《禹貢》：“五百裏甸服，百裏賦納總，二百裏納銍，三百裏納秸服，四百裏粟，五百裏米。”孫星衍曰：“《詩·甫田》疏引鄭誌雲：凡所貢篚之物，皆以稅物市之，隨時物價，以當邦賦。《周禮》：太宰以九貢致邦國之用。疏雲：諸侯國內，得民稅，大國貢半，次國三之一，小國四之一。所貢者，市取當國所出美物，則《禹貢》所雲‘厥篚厥貢，之類是也。據此，知餘州雖有厥貢之文，不入穀，準其賦之額，買土物以貢。冀州不言厥貢，以帝都所需，令有司市買，不煩諸侯貢篚，故入穀不貢也。”
其時礦產發達，貨幣之用漸興。
《禹貢》：“揚州貢金三品。”“荊州貢金三品。”“梁州貢璆、鐵、銀、鏤。”
《山海經》：“禹曰天下名山，經五千三百五十，六萬四千五十六裏……出銅之山，四百六十七，出鐵之山，三千六百九十。”
《史記·平準書》：“虞夏之幣，金為三品。”
以禹以九牧貢金鑄鼎之事推之，疑當時各國所用貨幣，其鼓鑄及發行之權，皆屬中央，故曰“六府孔修，底慎財賦”也。
吾觀於唐、虞帝者之撫侯國，可謂疏節闊目矣。然黜陟大權，操之自上，不使有外重內輕之虞；分劃財賦，各有權限，儼然有國家地方之別。是古代固以法治，非徒以人治也。法立令行，內外井井，而中央政府之政務，自亦簡易而無須多人。偽古文《周官篇》稱“唐、虞稽古，建官惟百”，雖未必可信，然《堯典》、《皋陶謨》稱其時之官吏，不過曰百工、百揆、百僚，是官吏之大數不過百也。更稽其職掌，則有：
曆官，羲和及四子司曆象。
司空，禹作司空，宅百揆。
稷官，棄居稷官，播百穀。
司徒，契為司徒，敷五穀。
理官，皋陶作士，司五刑。（《說苑·修文篇》：“皋陶為大理。”）
工官，垂為共工。
虞，益作虞，司上下草木鳥獸。
禮官，伯夷作秩宗，典三禮。
教官，夔典樂，教胄子。
納言，龍作納言，出納帝命。
犖犖數大端，中央政府之政務已賅括無餘。其異於後世者，獨無外交官及海陸軍耳。
唐、虞帝國之官，司教育者有二職，蓋一司普通教育，一司專門教育也。普通教育專重論理。
《左傳》文公十八年：“舉八元，使布五教於四方，父義、母慈、兄友、弟恭、子孝，內平外成。”《孟子·滕文公》：“人之有道也，飽食、暖衣、逸居而無教，則近於禽獸。聖人有憂之，使契為司徒，教以人倫，父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信。”
其施教之法不可考。專門教育則有學校，其學校曰庠，亦曰米廩。
《禮記·王製》：“有虞氏養國老於上庠，養庶老於下庠。”“虞庠在國之四郊。”《明堂位》：“米廩有虞氏之庠也。”
以《王製》之言推之，有虞氏國都內外，當有學校六所 。夔之所司，未知屬何學校，或夔專司上庠，而下庠及四郊之癢，則屬於司徒歟？
有虞之學校有二事：一曰養老。
《禮記·王製》：“有虞氏皇而祭、深衣而養老。”“凡養老，有虞氏以燕禮。”
據說《禮》者之言，則學校所養之老，凡四種：
皇侃曰：“人君養老有四種，一是養三老五更；二是子孫為國難而死，王養死者父祖；三是養致仕之老；四是引戶校年，養庶人之老。”
皇侃（488～545），南朝梁經學家。著有《論語義疏》、《禮記義疏》、《禮記講疏》、《孝經義疏》等。
有虞所謂國老，殆即前三者，而庶老則第四種也。以燕禮養老，未知專指國老，抑兼養庶老，其禮亦不可考。說者以《周禮》釋之，大致當亦不遠。
《王製》疏：“有虞氏以燕禮者，虞氏雲：燕禮，脫屨升堂。崔氏雲：燕者，肴烝於俎，行一獻之禮，坐而飲酒，以至於醉。以虞氏帝道弘大，故養老以燕禮。”
吾意虞學名庠，庠者，養也。其養之之法，必不止於帝者來庠之時，一舉燕禮而已。凡在庠之老者，必有常年之膳食，如近世各國之有養老金者然。而老者在庠無所事事，則又等於素餐，故必各就所長及其多年之經驗，聚少年學子而教之。於是耆老之所居，轉成最高之學府。而帝者以其為宿學之所萃，亦時時臨蒞，以聆其名言至論，取以為修身治國之準繩。少年學子見一國之元首，亦隆禮在庠之師儒，則服教說學之心因之益摯。此古代以學校養老之用意也。
一曰教樂。其所教為詩歌聲律。
《堯典》：“詩言誌，歌永言，聲依永，律和聲。”
即近世所謂聲音學、言語學、文學、音樂諸科也。此諸科者，似不切於實用。然觀當時之風氣，則詩樂實與宗教、政治有大關係。
《堯典》曰：“八音克諧。無相奪倫，神人以和。”《皋陶謨》曰：“戛擊鳴球，摶拊琴瑟以詠。祖考來格，虞賓在位，群後德讓，下管鞀鼓，合止柷敔，笙鏞以間，鳥獸蹌蹌，簫韶九成，鳳皇來儀。”
是宗教之關係也。
《皋陶謨》：“帝庸作歌曰：敕天之命，惟時惟幾。乃歌曰：股肱喜哉！元首起哉！百工熙哉！皋陶拜手稽首颺言曰：念哉！率作興事，慎乃憲，欽哉！屢省乃成，欽哉！乃賡載歌曰：元首明哉！股肱良哉！庶事康哉！又歌曰：元首叢脞哉！股肱惰哉！萬事墮哉！”
是政治之關係也。
《尚書大傳·虞夏傳》：“樂正定樂名，元祀代泰山，貢兩伯之樂焉。陽伯之樂，舞株離，其歌聲比餘謠，名曰皙陽。儀伯之樂，舞吉鼚哉，其歌聲比大謠，名曰南陽。中祀大交霍山，貢兩伯之樂焉。夏伯之樂，舞謾或，其歌聲比中謠，名曰初慮。羲伯之樂，舞將陽，其歌聲比大謠，名曰朱於。秋祀柳穀華山，貢兩伯之樂焉。秋伯之樂，舞蔡俶，其歌聲比小謠，名曰苓落。和伯之樂，舞玄鶴，其歌聲比中謠，名曰歸來。幽都弘山祀，貢兩伯之樂焉。冬伯之樂，舞齊落，歌曰縵縵，垂為冬伯，舞丹鳳，一曰齊落，歌曰齊落，一曰縵縵。”
是天子巡狩之時，八伯皆須貢樂，亦與政治、宗教有關係也。誦詩可以知政，作樂可以降神，則文化教育，亦即其時之實用教育也。觀舜以音樂察治忽。
《皋陶謨》：“予欲聞六律五聲八音，在治忽。”
六律，古代有十二樂律，陰六為呂，陽六為律。
五聲，指宮、商、角、徵、羽五個音階。
八音，古代的八類樂器，按製作材料劃分，包括金、石、絲、竹、匏、土、革、木。
蓋古人以聲音之道與政通，故恒注重於聲樂。而學生以此為教科，則一以淑學者之性情，一以裕學者之知識，儲材化俗之意兼而有之焉。
唐、虞之官吏，殆多由大臣舉用。
《左傳》文公十八年：“舜臣堯，舉八愷，使主後土，……舉八元，使布五教於四方。”
其用人雖多出於貴族，然必以其言論及事功參稽而用之。
《堯典》：“詢事考言。”“敷奏以言，明試以功。”《皋陶謨》：“工以納言，時而颺之。格則承之庸之。”
且懲戒之法甚嚴，失職不免鞭撻，甚且著之刑書。
《堯典》：“鞭作官刑。”《皋陶謨》：“撻以記之，書用識哉。”
其考績必以三年者，取其官久而事習，然後可以定其優劣也。
《堯典》：“三載考績。”（後世官吏有任期，實本此製。）
官法雖嚴，而君臣之分際，初不若後世之懸隔。相與對語，率以“爾”、“汝”之稱。如
《皋陶謨》：“帝曰：來！禹，汝亦昌言。”皋陶曰：“俞！師汝昌言。”“禹曰：安汝止。”
且設四鄰，以為人主之監督。
《尚書大傳·虞夏傳》：“古者，天子必有四鄰，前曰疑，後曰丞，左曰輔，右曰弼。天子中立而聽朝，則四聖維之。是以慮無失計，舉無過事。故《書》曰：‘欽四鄰’，此之謂也。”“天子有問，無以對，責之疑；可誌而不誌，責之丞；可正而不正，責之輔；可揚而不揚，責之弼。其爵視卿，其祿視次國之君。”
故君主無由專製，而政事無不可公開也。
唐、虞地方之製不可考，以《大傳》及《史記》相參，則其時有邑、裏、都、師等區劃。
《尚書大傳·召誥》：“古者處師，八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為裏，五裏而為邑，十邑而為都，十都而為師，州十有二師焉。家不盈三口者不朋，由命士以上不朋。”
《史記·五帝本紀》：“一年而所居成聚，二年成邑，三年成都。”
其民殆多聚族而居。
《書序》：“帝厘下土方，設居方，別生分類，作汩作，九共九篇。”
無姓者則賜之以姓。
《禹貢》：“錫土姓。”
人民之職業甚多，
《淮南子·齊俗訓》：“堯之治天下，導萬民也，水處者漁，山處者木，穀處者牧，陸處者農。地宜其事，事宜其械，械宜其用，用宜其人。澤皋織網，陵阪耕田，得以所有易所無，以所工易所拙。”
《史記·五帝本紀》：“舜耕曆山，漁雷澤，陶河濱，作什器於壽邱，就時於負夏。”（《禹貢》詳載各州貢品，知其時畜牧、田漁、漆桑、紡織、商礦諸業者皆備。）
《考工記》：“有虞氏上陶。”
大要以農業為本，有甽田之製。
《漢書·食貨誌》：“後稷始甽田，以二耜為耦，廣尺深尺為圳，長終畝。一畝三圳，一夫三百圳。而播種於甽中。”
其民大率春夏皆處於野，秋冬則邑居。
《堯典》：“春厥民析 ，夏厥民因 ，秋厥民夷，冬厥民燠。”
按《漢書·食貨誌》述古製：“春令民畢出在野，冬則畢入於邑。其《詩》曰：‘四之日舉趾，同我婦子，饁彼南畝，田餕至喜’。又曰：‘十月蟋蟀，入我床下，嗟我婦子，聿為改歲，入此室處。’所以順陰陽，備寇賊，習禮文也。”可與《堯典》相證 。
後世傳其時墾田甚多，而人口甚少，雖多出於臆測，然以地域及史事觀之，計亦約略相等。
《後漢書·郡國誌》注引皇甫謐《帝王世紀》：“禹平洪水時，民口千三百五十五萬三千九百二十三人。九州之地，凡二千四百三十萬八千二十四頃。定墾者九百三十萬六千二十四頃，不墾者千五百萬二千頃。”
按皇甫謐不知據何書而能言唐、虞時田土人口之數鑿鑿如此，似不可信。然九州之地，墾辟不足一千萬頃，似亦非過言。以《尚書大傳》一州四十三萬二千家計之，九州三百八十八萬八千家，平均一家五口，亦不過一千九百四十四萬人。況九州之都邑，未必一一皆如其數。則其時之人口，自不過一千數百萬。觀舜所居二年成邑，三年成都，則舜未居其地之前，皆空曠之地，無都邑也。土曠人稀，而生計進步，此尤其時號稱郅治之大原。吾輩讀史，不可徒研究其政教，而不就當時土地人民之數，一究其因果也。
唐、虞政教之梗概，及其社會之狀況，具如上述。其尤重要者，則敬天愛民之義為後世立國根本。雖有專製之君、暴虐之主，剛愎自用之大臣，間亦違反此信條，而自恣其意，然大多數之人誦習典謨，認為立國惟一要義，反複引申，以製暴君汙吏之毒焰。於是柄政者，賢固益以自勉，不肖亦有所懲。即異族入主中國，亦不能不本斯義，以臨吾民。故製度可變，方法可變，而此立國之根本不可變。如：
《堯典》：“欽若昊天。”“敬授民時。”“欽哉，惟時亮天功。”
《皋陶謨》：“在知人，在安民。”“安民則惠，黎民懷之。”“天工人其代之。”“天敘有典，勅我五典五惇哉。”“天秩有禮，自我五禮有庸哉。”“天命有德，五服五章哉！天討有罪，五刑五用哉！”“天聰明，自我民聰明。天明畏，自我民明威。”“惟動丕應徯誌，以昭受上帝，天其申明用休。”
等等諸語，以天與民合為一事，欲知天意，但順民心。凡人君之立政施教，不過就天道自然之秩序，闡發而推行之，直無所有其一人之主張。此尤治史者所當深考者也。