教育中國夢的實現,既要解決好一貫重視的基礎教育和高等教育問題,還要解決好當前問題比較突出的幼兒教育,創辦天真活潑的幼兒教育,更要逐步建立終身教育體係,促進個人發展。

2.2.1 快樂成長、天真活潑的幼兒教育

幼兒教育是兒童教育的起步,其重要性已為社會各界公認。如何辦好幼兒教育?總結國內外教育的經驗和教訓,不難發現,“孩子的唯一任務就是快樂成長”。[12]幼兒教育,就是要順應孩子天真活潑的天性,培養孩子快樂成長。

1.幼兒教育供需矛盾問題依然嚴峻

近年來,社會對學前教育需求不斷增加。從2006年到2012年,我國在園幼兒數量不斷增加,從2 264萬人增加到3 686萬人;入園率不斷攀升,從45.8%提高到64.5%,年均增長3.11個百分點;幼兒園數量從13.05萬所增加到18.13萬所;幼兒園園長和教師數量從89.82萬人增加到167.75萬人。

圖2-1 2006~2012年幼兒園在園人數與適齡兒童人數

首先,我國幼兒教育並不在國家義務教育範疇之內,幼兒教育越來越無法滿足社會需求。同時,在“城鎮化”“4+2+1家庭結構”“不能輸在起跑線上”等因素的影響下,幼兒教育資源不足問題愈加突出,尤其是2009~2010年,“入園難、入園貴”成為一大社會熱點問題。以2009年為例,我國每10萬人口中,幼兒園平均在校生為2001人,比2008年提高了6.83個百分點;在校學生總量為2 657.81萬人,比上年增加了7.39個百分點,比2005年增加了20%以上。2009年全國各類幼兒園數量為138 209所,盡管與上年相比隻增加了3.36%,但是與在校學生增量相比,卻凸顯“僧多粥少”。2009年全國學前三年毛入園率僅為50.9%,學前一年毛入園率也隻有74%。幼兒教育資源嚴重不足。

其次,幼兒教育資源分配嚴重不均,結構性矛盾突出。我國農村幼兒約占幼兒總數的2/3,加之農村人口居住比較分散,辦園規模小,因而農村幼兒園數不應低於全國總園數的2/3。[13]但是,近年來,我國城鄉幼兒園數量差距不僅沒有縮小,反而以相對穩定的趨勢不斷拉大。2006年,城鄉幼兒園數量比例差距為0.80%,2010年這一數據擴大到4.82%。2005~2010年,城鎮專任幼兒園教師數量是農村的3.09~3.35倍,城鎮專任教師與幼兒比是農村的2.17~2.85倍。[14]同時,城鄉幼兒園在生均校舍麵積、生均活動室麵積和生均圖書數量等辦學條件上,都存在比較明顯的差異。麵對廣大農村幼兒的入園需求,農村幼兒園資源短缺形勢日益嚴峻。

最後,幼兒教育理念深受應試教育影響,重智育輕德育現象普遍。在應試教育的影響下,家長對孩子的期望更多的是“學習好”,孩子在幼兒時期已經開始被要求做奧數、說英語、練鋼琴、跳芭蕾等活動,智育成為衡量孩子成長的硬指標。而部分幼兒園為了適應家長的這種需要,提前對幼兒進行小學教育,辦起學前班,甚至使用小學教材進行授課,幼兒教育呈現“小學化”傾向,幼兒天真活潑的天性被剝奪,以至於有專家發出呼籲:把童年還給孩子!

專欄2-1 國外孩子都學啥

加拿大早教專家認為,幼兒期是動作能力均衡發展的關鍵期,也是培養創造能力的重要時期,若過早認字、寫字和計數,會耗費幼兒的體力和腦力,延緩他們的動作發展。德國家長通過教孩子數字類遊戲、下棋、走迷宮、搭積木、玩魔方等培養孩子抽象思維能力,尤其是啟發孩子繪製地圖,常常可以看見在海濱的沙灘上,幼兒在父母的啟發下,用小木棍畫出記憶中的住宅。韓國主張等到孩子想學的時候才讓他開始學習,先旁觀孩子所做的一切,發現孩子對某些事情感到好奇時,在後麵輕輕地推他一把。此外,要多讓孩子接觸無所不包的大自然。美國主要練習孩子的動手能力。日本則是培養孩子的興趣。

2.幼兒教育問題根源在於教育管理體製與機製

幼兒教育存在的問題,直接原因是政府投入機製問題,深層次原因則是知識經濟時代的體製機製問題。

首先,幼兒教育問題的直接原因是缺乏獨立和明確的政府投入機製。2009年,對幼兒園的教育經費僅占國家財政性教育經費的1.27%。以北京為例,對公辦園的財政投入在各級各類教育總投入中的比例,從2000年的2.05%下降到2007年的1.92%。2008年,在北京十幾億元教育附加費中,學前教育僅0.39億元,僅占3.1%。北京市幼兒園總量已從1996年的3056所減少到目前的1266所,下降了58.57%。許多省市情形比北京還要嚴重。

圖2-2 1997~2009年我國各類幼兒園數量變化圖

數據來源:1995~2010年的《中國統計年鑒》。

其次,幼兒教育投入機製問題是經濟體製改革深層次的產物。隨著經濟體製改革,企業剝離社會功能,事業單位精簡機構,“公辦”性質幼兒園——特別是企事業單位和集體辦園——迅速被關、轉、改,幼兒園結構發生了巨大改變(見圖2-2),原先撐起我國幼兒教育大半壁江山的,以工人、普通公務員、服務行業職工等中低收入家庭子女為對象的企事業單位和集體辦園急速萎縮,取而代之的是完全靠家長付費且要從中盈利的民辦園。公共資金對幼兒教育的支持變得越來越少。實際上,多年來學前教育經費一直保持在教育總經費的1.2%~1.3%,政府投入嚴重不足。在減少公辦幼兒園的同時,一些地方將幼兒園推向市場,減少或停止投入,導致具有較高質量的普惠性公辦學前教育資源越來越少,相對優質的民辦幼兒園則根據市場需求收費不斷上漲。

最後,幼兒教育理念問題是知識經濟時代應試教育製度下的產物。在我國應試教育模式下,形成了以知識評價為主的考試製度和升學製度,尤其是以知識掌握度為衡量標準的高考製度,更成為基礎教育新理念難以落實的阻力。中小學階段的“片麵追求升學率”傾向沒有得到有效糾正,而且趨於低齡化。在這種應試“指揮棒”的指引下,幼兒園成了小學的預備班,成為小學教育向幼兒階段的延伸。[15]在這些理念的影響下,家長普遍追求“讓孩子贏在起跑線上”,強調孩子的知識學習。山西省一項調查顯示,90%以上的家長希望孩子到幼兒園“多學些知識”。[16]

3.政府需要從製度設計和教育投入多方麵改善幼兒教育難題

“入園難、入園貴”引發了社會的高度關注。中國學前教育研究會理事長馮曉霞認為,“入園難、入園貴”問題,很大程度上是公辦園和社會力量辦園比例不當,教育投入比例過低,這反映出有關部門對學前教育的定位存在問題。[17]北京師範大學學前教育研究所所長霍力岩指出,學前教育是終身教育的開端,是基礎教育的基礎,是國家教育體係中不可或缺的重要一環。推動全國城鄉學前教育普遍發展,公辦民辦並舉,解決群眾反映強烈的“入園難”問題是當務之急。[18]

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出了基本普及學前教育這一發展目標,同時綱要對學前教育進行專章部署,明確了今後十年學前教育發展的任務和重大舉措。2010年11月21日,國務院下發了《關於當前發展學前教育的若幹意見》(以下簡稱《意見》),把大力發展學前教育作為保障和改善民生的重要內容,對學前教育進行了全方位製度設計,製定了十條強有力的政策措施,以落實政府擴大資源、保障投入、教師隊伍建設和規範管理等方麵的責任,同時要求各地以縣為單位編製實施學前教育三年行動計劃,爭取盡快緩解“入園難”問題。

根據該《意見》,我國將大力發展公辦幼兒園,提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。《意見》要求,各級政府要加大政府投入,大力發展公辦幼兒園。要通過保證合理用地、減免稅費等方式,鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園。要努力擴大農村學前教育資源,從2014年開始,國家實施推進農村學前教育項目,重點支持中西部地區;地方各級政府要安排專門資金,重點建設農村幼兒園。同時,我國將實施學前教育三年行動計劃。《意見》要求各省(區、市)政府要深入調查,科學測算入園需求和供需缺口,確定發展目標,分解年度任務,落實經費,以縣為單位編製學前教育三年行動計劃,有效緩解“入園難”。各級政府要加強對學前教育的統籌協調,健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機製,形成推動學前教育發展的合力。

2011年至2013年,中央財政學前教育項目經費投入500億元,帶動地方各級財政投入1 600多億元。全國財政性教育經費中學前教育占比從2010年的1.7%提高到2012年的3.4%。為了支持各地實施好三年行動計劃,教育部會同財政部、國家發展改革委實施了8個國家學前教育重大項目,重點扶持中西部農村地區和城市薄弱環節。

同時,為了提高我國幼兒園的辦園水平和保教質量,教育部不斷加強幼兒園的規範製度建設,出台了《3—6歲兒童學習與發展指南》,各地也積極完善幼兒園的準入製度,加強幼兒園收費、安全、衛生、辦園質量等方麵的管理,提高幼兒園教師專業素質。

專欄2-2 上海市幼兒教育改革實踐

為了解決學前教育資源不足問題,上海市強化政府職能,進一步完善學前教育,將學前教育納入公共教育服務的範疇,及時預測戶籍人口跟常住外來人口增長的情況,對學前教育資源進一步盤整;同時完善創新體製與機製,采取多項措施提升幼兒園的配置。

一是確保幼兒園建設,2011~2013年新建和改擴建100所幼兒園,並根據進城務工人員隨遷子女需求,新增205所民辦三級幼兒園,規範320個學前看護點。二是增加財政投入,2009年上海市學前教育財政投入占全市教育財政經費總投入比例為7.93%,遠超過全國1.3%的平均水平,2010年上海學前教育財政投入33.78億元,從2011年起該投入將以10%的幅度逐年遞增,公辦幼兒園生均公用經費基本定額標準從2011年1月1日起提高為1 200元。三是加強師資隊伍建設,對幼兒園園長、教師和保育人員等進行全麵的專業培訓。四是健全入園製度,將幼兒園分等定級,完善入園製度。五是推進農民工子女學前教育看護需求的全覆蓋。

上海市把學前教育納入公共服務範疇,形成了以政府為主導、家庭和社會為輔助的發展機製。

三年行動計劃的實施,有力地推動了學前教育的快速發展。據統計,2013年全國共有幼兒園19.86萬所,比2010年增加4.82萬所,增長了32%;在園幼兒達到3 895萬人,比2010年增加918萬人,增長了31%,這相當於過去10年增量的總和。全國學前三年毛入園率達到67.5%,2010年增加了10.9個百分點,提前實現了“十二五”規劃提出的60%的目標,“入園難”問題得到初步緩解。[19]

2.2.2 優質均衡的基礎教育

教育優質均衡發展是近幾年教育發展的基本理念和目標。在2010年的全國教育工作會議上,胡錦濤指出,“促進義務教育均衡發展和扶持困難群眾,著力促進公共教育資源配置公平,加快縮小城鄉、區域教育發展差距。”根據中央近年來推進教育公平、均衡發展的精神,各級政府進一步加大教育投入,為教育均衡發展提供了財政支持。在受金融危機影響財政增幅減緩的情況下,各級財政仍然大幅度增加教育投入,在經費投向上優先投向弱勢地區和群體。在各級政府的共同努力下,教育公平進一步推進,關係群眾切身利益的教育問題得到進一步解決。

1.基礎教育優質均衡有了進一步發展

2012年,我國小學和初中階段的學齡人口和學校數繼續減少,基礎教育學校辦學條件進一步改善。

表2-1 2012年全國基礎教育基本情況

注:高中階段數據包括普通高中、成人高中和中等職業教育。

第一,城鄉免費義務教育政策得到全麵落實。為推進義務教育均衡發展工作,國家不斷加強教育投入,2008年實現了城鄉義務教育全免費。2009年免除了農村寄宿製學生住宿費。2012年,全國1.3億農村義務教育階段學生和約2 200萬城市義務教育階段學生免除了教科書費,3 000多萬農村寄宿製學生免除了住宿費。2008~2012年,中央財政共安排免學雜費補助資金157.2億元。同時,從2009年開始實施中小學校舍安全工程,中央財政4年累計安排300億元,帶動地方投入3 000多億元,13.6萬所學校、約3.5億平方米的校舍通過加固改造或新建、重建達到抗震設防標準和綜合防災要求。2011年,小學、初中的生均公共財政預算公用經費達1 366元、2 044元,分別比上年增長47%和45%。2012年國家財政性教育經費支出占GDP的4.28%,教育經費仍優先用於教育教學,為各級各類學校正常運轉提供保障。

第二,農村地區、欠發達地區基礎教育有了較大發展。一是加大對農村地區和欠發達地區教育投入,改善教育基礎設施建設。2004年啟動的“西部地區‘兩基’攻堅計劃”已如期實現,使西部地區義務教育人口覆蓋率超過98%。2010~2012年,中央累計安排資金450億元,實施農村義務教育薄弱學校改造計劃。二是實行發達地區、城市地區支援貧困地區、農村地區教育發展的政策。從2000年開始,組織實施“東部地區學校對口支援西部貧困地區學校工程”和“大中城市對口支援本省(自治區、直轄市)貧困地區學校工程”,實施重點麵向中西部農村的特崗教師計劃,試行免費師範生政策。三是加強農村地區和欠發達地區教師培養。2012年,中央財政撥付農村義務教育學校特崗教師工資性補助經費45億元,將補助範圍擴大到國家集中連片特困地區。同時,中央財政安排專項資金13億元,繼續實施“國培計劃”;安排專項資金6.4億元,繼續實施師範生免費教育。

第三,農民工子女免費接收義務教育問題進一步解決。各地落實“以流入地政府管理為主,以全日製公辦中小學為主”,對符合當地政府接收條件的農民工子女免除學雜費,不收借讀費,並推動逐步實現農民工子女入學與城鎮居民享有同等待遇。2008~2012年中央財政共安排進城務工農民工隨遷子女獎勵性補助資金158.3億元,僅2012年就達50.3億元。各地將中央獎勵資金主要用於補充接收農民工隨遷子女的城市義務教育階段學校公用經費和改善辦學條件,重點向接收人數較多、條件薄弱的公辦學校傾斜,同時扶持接收農民工隨遷子女的民辦學校。《上海民工子女教育藍皮書》及相關調查顯示:2012年,上海已對53.8萬在滬外來務工人員子女實現以公辦學校為主的免費義務教育,建立起市、區兩級政府協同民辦學校和社會中介機構於一體的民工子女教育治理模式,並湧現出一些區域性創新工作模式。

第四,高中教育保持穩步發展,尤其是中職教育進入發展的黃金期。首先,普通高中進入多樣化、特色化發展階段。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確要求,要推動普通高中多樣化發展。促進辦學體製多樣化,擴大優質資源;推進培養模式多樣化,滿足不同潛質學生發展需要。其次,中職教育進入發展黃金期。根據教育規劃,到2020年中國高中階段教育毛入學率將達到90%,並保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。這意味著中職教育將進入發展的黃金時期。2012年,全國高中階段教育(包括普通高中、成人高中、中等職業學校)共有學校26 868所,在校生4 595.28萬人,高中階段毛入學率達到85%。其中,中等職業教育在校生占高中階段教育在校生總數的46%,中職畢業生較上年也有所增加。

2.基礎教育資源分配不均、利用效率低下是製約其發展的重要因素

推進教育優質均衡,是一項長期而又艱巨的任務。當前教育投入還難以滿足優質教育的底線要求;優質教育資源既得利益者抵觸甚至反對改變當前的教育資源分配格局;在改革過程中,軟性優質教育資源如何均衡化?改革之後,優質教育資源擴大其輻射力和影響力是否會導致教育資源的同質化?這些都是推進教育優質均衡發展必須麵對的挑戰。

第一,政府教育投入不足是製約我國教育事業發展的一大瓶頸。與世界其他地區相比,我國的教育投入一直處於較低水平。實際上,美國、日本、韓國、印度公共教育支出占GDP的比重是4.7%~7.4%,美國1999年的教育投入就達到了7%,甚至非發達國家印度2003年的教育投入也達到5%,而我國的教育投入,長期以來都沒有超過3.5%(見圖2-3)。

圖2-3 2000~2012年中國教育財政性投入占GDP比重

“增加教育投入,實現‘財政性教育經費占GDP 4%’”長期以來是我國政府在教育事業上的工作目標。這一目標從1993年提到了2006年,直到2012年才得以實現。令人尷尬的是,2002~2004年,財政性教育經費投入占GDP的比重持續走低。

政府教育投入不足,必然難以滿足社會對於優質教育的底線要求。這造成的直接後果就是教育的不均衡:一些相對發達的地區,學校建設、資源配置、教師隊伍等比發達國家還要好,而廣大農村地區辦學條件嚴重不達標,甚至在廣東這樣經濟發展相對較快的省份,還存在危房教室的現象。2010年省(直轄市、自治區)際間普通小學和初中生均預算內教育經費的極差(最高水平與最低水平之比)分別高達7.57和6.67。

第二,教育資源分配不均,資源利用效率低下。首先,我國缺乏有效的資源共享機製,導致資源配置嚴重不均(優質教育資源被少數重點校和示範校壟斷)、資源建設單一重複(盲目追求硬件設備的完善)、資源孤島現象嚴重(教育資源的基本元素如人、財、物、信息等,不能統一被管理並在突破各種屏障和邊界的工作環境下進行調配和緊密整合)、資源利用效率低下。其次,思想層麵的認識也影響優質教育資源共享的深度和廣度。我國傳統的小農經濟決定了自給自足的文化傳統,直接導致了共享意識的淡薄,而優質教育資源的稀缺更加劇了“特權者”優先使用資源的意識。因此,目前我國優質教育資源的共享大多停留在比較粗淺的層次,共享的載體和內容都比較單一,共享的形式大於內容,[20]可共享的往往是一些顯而易見的、無關緊要的資源,而真正優質的或者說核心的軟性資源則很少被拿出來共享。

專欄2-3 誰在享受優質教育資源

北京師範大學研究人員對北京市高中學生家庭背景做過一個調查,重點高中裏,高、中層管理人員、專業技術人員的子女占60%,工人、農民子女合計隻占7%。“政府官員在內的社會優勢階層的子女已經享受了優質教育資源”,他們成為優質教育資源的既得利益者,“不會承受政府教育投入不足帶來的不利後果”,因此,改變現有格局、實現教育均衡的目標就不那麽“重要和迫切”了。

第三,優質教育均衡化導致教育同質化。毋庸置疑,推進優質教育資源的均衡發展,其中一個必然的路徑就是通過資源共享等擴大優質教育資源的輻射麵和影響力,以帶動或促進其他教育資源的優質發展。優質均衡並非“平均主義”,更非無原則地追求一元化發展。所以,必須防止擴大優質教育資源的輻射麵和影響力卻導致教育同質化這一“惡果”。

實際上,在現代辦學中,不少學校都追求所謂的標準化建設,企業化管理,使得學校的趨同性越來越強。學校數量急劇下降,學校規模日益擴大,學校建設統一標準、統一思路;教育教學中更多追求升學率和應試教育,而基於素質教育和公民成長的教育實踐比較缺乏;把優質教育資源等同於名校,把教育優質發展等同於名校名師資源的擴張。教育同質化趨勢愈演愈烈。

3.推進基礎教育優質均衡發展必須改革教育體製機製

2010年,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)出台,明確了未來一段時間我國教育改革發展的宏偉藍圖,製定了促進義務教育均衡發展的目標:到2020年,基本實現區域內均衡發展,確保適齡少年兒童接受良好義務教育。為實現這一目標,《綱要》指出,要“切實縮小校際差距,著力解決擇校問題”,實行縣(區)域內教師、校長交流製度。義務教育階段不得設置重點學校和重點班。

根據《綱要》的部署,國務院辦公廳於2010年12月初印發《關於開展國家教育體製改革試點的通知》,啟動了一係列國家教育體製改革試點,主要從以下幾個方麵進行改革探索:

一是推進義務教育學校標準化建設,探索城鄉教育一體化發展的有效途徑。上海、天津和成都在內的各個地區確立了義務教育均衡發展改革方案,重點推進義務教育學校標準化建設,探索城鄉教育體係化發展的有效途徑。

二是創新體製機製,實施縣域內義務教育學校教師校際交流製度,實行優質高中招生名額分配到區域內初中學校的辦法,多種途徑推進義務教育均衡發展。福建省在全國率先提出將縣鎮、農村義務教育學校教職工編製標準提高到城市學校水平,核增的6 500個編製用於補充農村小學緊缺學科。組織縣域內教師在城鎮學校和農村學校之間合理流動,每年交流人數要達到應交流人數的10%以上,在同一所學校任職滿兩屆的校長也要進行交流。

三是完善農民工子女接受義務教育體製機製,探索非本地戶籍常住人口隨遷子女非義務教育階段教育保障製度。江西省人民政府要求進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的,與所在地城市義務教育階段學生享受同等政策,免交學雜費,免收借讀費,免費提供教科書。

四是完善寄宿製學校管理體製與機製,探索民族地區、經濟欠發達地區義務教育均衡發展模式。廣西壯族自治區建立和完善了家庭經濟困難學生資助體係,設立專項經費補助貧困學生,對民族自治縣、邊境縣的寄宿學生實行全覆蓋。對享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生實行專門補助。

五是建立健全義務教育均衡發展督導、考核和評估製度。重慶市從2007年開始,將義務教育標準化完成率作為考核區縣黨政班子實績的重要指標,由市委組織部每年進行考核。黑龍江省對地市義務教育階段學校標準化達標情況進行量化考核。北京、遼寧、陝西、河南、江蘇、四川、廣西等地建立了義務教育均衡發展表彰獎勵製度。

同時,提高中央與省級政府對教育事業的宏觀統籌力度。教育部與各省級政府簽署教育均衡備忘錄,明確省、市、區/縣各層麵對教育的職責,嚴格按照備忘錄開展工作;建立教育投入問責機製,明確中央與地方政府分項目、按比例承擔的教育經費細則,中央重點支持中西部地區,適當加大對農村教育的投入,尤其加大對貧困地區教育事業的財政扶持和專項補助,在保證財政性教育經費投入占GDP 4%的基礎上,鼓勵有條件的地區增加教育投入。

2.2.3 高等教育搭建築夢、圓夢的舞台

作為教育事業的高端,高等教育對於教育夢的實現有著引領作用。21世紀以來,從“精英化”走向“大眾化”,中國高等教育一直在實現中華民族偉大複興的道路上探索,取得了飛躍式的成就。黨的十八大報告提出,推動高等教育內涵式發展,這為今後高等教育指明了發展方向。

1.高等教育規模快速擴張,辦學形式多元發展

20世紀90年代以來,尤其是1999年中國政府決定大幅度擴招以來,中國的高等教育進入了規模快速擴張階段。

首先,高等教育規模不斷擴大。全國各類高等教育總規模從1998年的642.99萬人增加到2012年的3 325萬人,增幅達417%。2003年全國各類高等教育總規模達到1 900多萬人,高等教育毛入學率達到17%,基本實現了從“精英化”到“大眾化”的過渡。[21]2007年,我國高等教育總規模躍居世界第一。

圖2-4 1997~2012年中國各類高等教育總規模情況

其次,高等教育辦學形式多元化。高等教育的大眾化推動了其辦學形式的多元化。1982年開始恢複民辦高等教育以來,民辦高等教育有了較大發展。2012年,民辦高校707所(含獨立學院303所),招生160.28萬人,在校生533.18萬人。目前,中國高校有各種各樣的辦學形式,大學、學院、高職高專、全日製普通教育、高等職業教育、獨立學院、民辦高等教育、中外合作辦學、各種非學曆證書教育等。此外,中國還有世界上獨有的高等教育自學考試製度,對於促進中國高等教育大眾化起到了一定作用。

最後,高教管理體製改革進一步深化。從宏觀上看,高等教育管理體製改革取得了重大突破,1992年,通過“共建、調整、合作、合並”改革,打破了以前部門和地方高等學校“條塊分割”、低水平重複建設的狀況,基本確立了中央和省級政府兩級辦學,以地方統籌管理為主的新的高教管理體製的框架,形成了一批學科綜合和人才匯聚的綜合性大學。從微觀上看,高校內部的後勤社會化改革、人事分配製度、招生和畢業生就業製度改革取得明顯成效,計劃經濟體製下形成的管理模式已被打破。在高校內部,院係決策權力正在進一步增加,高校內部治理麵臨重大改革。

2.高等教育麵臨畢業生就業難和用人單位找人難“二難並存”的困局

從1999年擴招到現在,我國高等教育也麵臨了所有實現高等教育大眾化國家和地區所麵臨的共同課題:大學生就業難。而目前,我國大學生麵臨的就業形勢卻是大學生就業難和用人單位招人難這個“二難並存”的局麵。

從大學生畢業情況看,2003年高校畢業生突破200萬人,2009年則突破600萬人,2013年甚至達到了700萬人。高校畢業生就業難已連續多年成為擺在政府和社會麵前的嚴峻話題。據國家統計局調查統計,16~24歲青年失業率近三年來一直高於城鎮全口徑的失業率,並且從2011年1月以來呈逐月提高趨勢,到2013年10月已達到9%以上,比2011年1月提高3個多百分點。[22](見圖2-5)

圖2-5 2001~2013年我國高校畢業生人數情況

但是,在人力資源市場上,2010年我國專業技術人才供應總量為4 000萬人,而需求總量為6 000萬人,計算機應用、汽車運用、數控技術應用、軟件技術等行業人才缺口嚴重,高技能人才和專業技術人才在未來幾年仍將出現“供不應求”的局麵。

一方麵,畢業生就業難日益嚴重;另一方麵,人力市場上不少專業卻麵臨人才缺口。高校畢業生就業困難並不是絕對過剩,很大程度上是結構性過剩,即高校畢業生的結構與現實需求的結構發生了比較嚴重的錯位。歸根結底,還是高等教育質量問題,其本質與著名的“錢學森之問”殊途同歸:為什麽我們的學校總是培養不出傑出的人才?

中國高等教育學會副會長兼秘書長張晉峰認為,中國的高等教育從精英教育到大眾教育的跨越是在跑步進程中實現的,高等教育大眾化不僅僅是數量上的變化,而應該是性質上的變化。[23]培養什麽樣的人才?如何培養人才?這是高等教育必須要思考解決的問題。

3.推動高等教育發展必須走內涵式發展道路

高等教育應走向何方?黨的十八大報告明確指出:要推動高等教育內涵式發展。這為我國高等教育發展指明了方向。2012年教育部下發的《關於全麵提高高等教育質量的若幹意見》,係統地建構了內涵式發展的目標和實現路徑,從總體上凸顯了全麵提高高等教育質量這一主題,提出了以人才培養為基礎,以科學研究為支撐,以社會服務為擴展,以文化傳承和創新為底蘊的頂層設計。

走內涵式發展道路,必須改變對教育質量的評價方式和人才的選拔方式。全國統考式的高考製度“用統一試題去衡量各不相同的學生,用全國統一的標準代替各個高校的不同標準,這不僅無法照顧和滿足各個高校對生源的特別要求,也無法考察和發現不同考生的真實才能和發展潛能”[24]。在這種情況下,能夠選拔具有特殊才能或創新能力人才的高校自主招生應運而生。

2003年,高校自主選拔錄取改革試點正式啟動,部分高校在統一考試的基礎上,拿出一定比例的招生名額,通過高校自主選拔考試,選拔並錄取具有一定學科特長和創新潛質的優秀畢業生。2010年,招考學校從原來擁有自主招生考試的3所高校增加到76所,招考數量由擁有5%的招生自主權到部分高校20%的招生自主權。以2009年為例,北京大學在全國招生2 650名,其中獲得自主選拔錄取資格的考生有1 181名;清華大學當年計劃招生3 330名,通過自主選拔獲得錄取的有1 075名。

專欄 2-4 中國四大高校自主招生聯盟

隨著自主招生規模擴大,報名考生數量急劇增加,招考工作經濟成本日漸成為高校的一筆重負,而各地考生前往不同高校筆試、麵試成本增加也逐漸成為爭議的話題。在此背景下,各高校開始“聯考”,體製創新出現重大突破。

2010年11月,全國各大城市中學出現了兩個新名詞:“華約”和“北約”——兩個分別以清華大學和北京大學為首的高校自主招生聯考同盟,中國“最頂端的”高校以集團作戰的態勢進行招生競爭。“華約”由7所辦學層次、水平相近的高校組成,采用通用測試、高校特色測試和高校麵試模式進行自主選拔。“北約”基本是以文、理、醫、工見長的綜合性大學,在曆史傳統、精神文化,特別是人才培養理念和培養目標上有相似之處。隨後,“卓越”和“京都”聯盟相繼成立。“卓越大學聯盟”是北京理工大學等9所以理工科為特色的“985”工程大學組成的“卓越人才培養合作高校聯盟”,“京都聯盟”是包括北京交通大學在內的5所行業特色比較明顯的大學組成的聯盟。

2.2.4 終身教育,活出人生精彩

終身教育是指教育係統為個人提供一生參與有組織的學習機會,使其不斷學習、提高素質,以適應社會發展的需要。它是20世紀60年代發端,並在80年代後在各國教育改革和發展中實踐的一種現代教育思潮。

1.構建終身教育體係,促進形成學習型社會

20世紀70年代末,終身教育理念通過學界的研究與引介,在我國得到廣泛傳播。[25]1993年,華東師範大學率先設立我國第一個成人教育學碩士點,並開始著手終身教育理論研究與實踐專業人才的培養。到2007年,我國已有20多所大學培養成人教育或終身教育方麵的碩士、博士人才。同時,專業性組織、專業研究刊物、學術交流活動也逐步繁榮起來。自1981年全國性專業協會“中國成人教育協會”成立以來,到2007年,我國已有中央各部門行業職工教育協會、學會20多個,地方成人教育協會、學會40多個,專業機構、團體會員30多個。建立了農村遠距離教育、成人教育期刊工作、少數民族成人教育、成人教育科研機構工作、中專教育、農村成人教育、掃盲教育、企業教育等專業協會。[26]

隨著經濟社會的快速發展和教育製度的不斷改革,終身教育思想逐漸在我國傳播開來,其法律地位也越來越明確。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》明確規定:“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要,推進教育改革,促進各級各類教育協調發展,建立和完善終身教育體係”,首次以法律形式確定了終身教育在我國教育體係中的地位。1998年在《麵向21世紀教育振興行動計劃》中提出了要在2010年基本建立起終身教育係統的戰略計劃。2002年《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)提出:“構建終身教育體係”“形成終身化、網絡化、開放化、自主化的終身教育體係”“開展創建‘學習型組織’‘學習型社區’活動,促進學習型社會的形成”。黨的十六大報告更是明確提出要形成全麵學習、終身學習的學習型社會,促進人的全麵發展。此後,我國的終身教育得到較大的發展。

在終身教育理論和政策的推動下,社會大眾積極響應參與終身教育實踐。2000年,江蘇省教委和蘇州市人民政府在蘇州市建立“構建終身教育體係實驗區”,以經濟發達地區成人教育為切口,構建全省的終身教育體係。2004年,北京市西城區推出市民終身學習積分卡製度,推動社區終身教育,激發公民參與熱情。2005年,福建省頒布《福建省終身教育促進條例》,成為我國第一個地方性終身教育法規,促進了地方推廣實施終身教育。

在政府的推廣和專業團體的影響下,2012年,全國接受各種非學曆高等教育的學生394.84萬人次,當年已結業778.53萬人次;接受各種非學曆中等教育的學生達4 969.81萬人次,當年已結業5 537.04萬人次。全國職業技術培訓機構12.38萬所,教職工50.66萬人,專任教師28.22萬人。

2.我國終身教育總體上仍處於起步階段

我國終身教育體係建設尚處於起步階段,總體上還處於理論探討和宏觀認識水平,教育實踐剛剛起步,社會尚未形成一種良好的終身教育環境。建設開放的、自主的終身教育體係,形成學習型社會,我們還有很多路要走。

一是對終身教育理念認識不到位。社會對於終身教育理念缺乏深刻的認識,對教育的概念、內涵、特征和重要性認識不足,“要促進人的發展,培養個性完善發展的人,其最終目標是實現學習型社會”[27]的終身教育宗旨尚未被普遍接受,因此,對終身教育的需求往往就變成“被動的”。在現行應試教育體製下,很多終身教育需求甚至演變為“功利性的”。目前社會接受成人教育更多的是迫於工作崗位需要等外部壓力,以獲得某種資格或證書為目的,具有顯著的功利主義傾向。

二是終身教育資源短缺。目前,我國終身教育在人力資源、物力資源和財力資源上都不足,社會對終身教育的重視和支持力度不足,終身教育發展嚴重受製於教育資源的短缺。在國家層麵上,教育投入整體遠遠落後於發達國家甚至落後於一些發展中國家,而在現有的財政性教育經費中,高等教育和基礎教育更是占了絕大部分,終身教育經費長期投入不足,教育提供的數量和質量均不能滿足人民日益增長的、多樣化的、高層次的教育需求,既不能滿足全麵建設小康社會的需求,更達不到“學習型社會”的基本要求。[28]

三是製度環境和運行機製不健全。終身教育在我國尚處於起步階段,相關配套製度和運行機製都不健全,各級各類教育機構、培訓機構還沒有完善的法律製度進行管理,機構運行混亂,無法滿足社會需求。而且,從現實情況看,教育缺位現象仍然嚴重,廣大農村轉移人口普遍得不到應有的教育和培訓,老年職業教育尚未得到應有的重視,教育和培訓還無法滿足個人提升和社會發展的需要。

3.舉辦終身教育,必須充分發揮政府部門和民間力量的作用

就終身教育理念及其政策的達成目標而言,其重要任務之一是要對社會既存的教育資源進行重新組合。一般認為,這一組織化過程必須有政府權力的介入,否則難以推行。[29]國家在宏觀規劃、財政投入、政策保障上,需要充分發揮其職責。

2010年頒布的《綱要》將加快發展繼續教育列為其中一項重要內容。文件對我國終身教育推進目標,實施重點內容,具體途徑做了原則性的規定,逐步完善了推進終身教育與學習藍圖的表達,成為推展我國終身教育的重要指南。《綱要》指出,要“建立健全繼續教育體製機製”,政府成立跨部門繼續教育協調機構,統籌指導繼續教育發展。行業主管部門或協會負責製定行業繼續教育規劃和組織實施辦法。加快繼續教育法製建設,健全繼續教育激勵機製,推進繼續教育與工作考核、崗位聘任(聘用)、職務(職稱)評聘、職業注冊等人事管理製度的銜接。要“構建靈活開放的終身教育體係”,發展和規範教育培訓服務,統籌擴大繼續教育資源。鼓勵學校、科研院所、企業等相關組織開展繼續教育。加強城鄉社區教育機構和網絡建設,開發社區教育資源。大力發展現代遠程教育,建設以衛星、電視和互聯網等為載體的遠程開放繼續教育及公共服務平台,為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件。

而且,近年來,一些國家在建立成人教育體製的進程中,隨著辦學主體多元化及分權化的嚐試取得了巨大的成就,人們增強了民間力量的價值預期。[30]民間力量辦學逐漸發展起來。2012年,全國共有民辦高校707所,在校生533.18萬人;民辦非學曆高等教育機構823所,各類注冊學生82.82萬人;培訓機構20 155所,培訓了860.64萬人。可見我國的民辦高等教育已初具規模,在終身教育中起到了日益重要的作用。《綱要》也將民辦教育的發展規劃放到了一個突出的位置,明確提出把民辦教育納入中國特色社會主義教育體係,重新確立並提升了民辦教育的戰略地位。這對於民間力量舉辦教育而言,是一個極大的利好政策。

專欄2-5 浙江慈溪創建“市民學分銀行”推動終身教育發展

為推動城鄉社區數字化學習,打造“立體化、廣覆蓋、全時空、深觸角”的係統環境,慈溪市於2007年開始,由教育行政部門牽頭,在縣域範圍內開展了基於全民學習、終身學習的城鄉社區數字化學習係統平台開發與運行模式研究,2008年開始探索市民學習“學分銀行”機製。至2009年秋季,相繼建成了以慈溪市終身學習網(又名“99學吧”)為主體的係列數字化學習平台、慈溪市民學分銀行,並形成了與推動城鄉社區數字化學習相配套的一係列運行體係。

慈溪市市民學習體係主要包括:一是豐富多彩的課程體係,已開設12 000多種課程,分為考試課程和非考試課程,前者指認證類課程,後者包含較多的閑暇課程,市民以非考試課程為主。二是科學靈活的學分體係,市民可以通過學習時間累積和課程考試獲得學分,構建學分的儲存、互認、兌換和消費係統,構建學分誠信係統。三是配套的設施與學習環境,建構立體化學習網絡,初步形成了基於互聯網(天網)、學習中心(地網)、學員隊伍和誌願者隊伍(人網)“三網合一”的市民學習體係;構建個性化的市民學習卡製度以及專業化的學習服務隊伍。

據統計,至2011年,在終身學習網的門戶網站在線學習的人數已累計達118萬人次,在學分銀行注冊學習賬戶的市民達19.6萬人,其中16.2萬人已經積累了自己的學分。非在線學習的市民持“市民學習卡”刷卡學習的已累計達24.9萬人次。