就業是民生之本、安國之策，是人民群眾改善生活的基本前提和途徑。有了就業才會有收入，才會逐步過上好日子。因此，政府必須堅持把促進就業作為關係改革發展穩定全局的重大戰略任務，實行促進就業的長期戰略和政策。
3.1.1 創造就業機會
充分就業與經濟增長密不可分。一方麵，經濟的高速增長有助於就業率的提高。1962年美國著名經濟學家阿瑟·奧肯通過對美國經濟的實證分析，發現當經濟增長率高於3%時，經濟增長率每增加一個百分點，失業率就會下降半個百分點；當經濟增長率低於3%時，經濟增長率每減少一個百分點，失業率就會上升一個百分點，這就是著名的“奧肯定律”。另一方麵，充分就業對經濟增長具有支撐作用，是促進經濟增長的重要內生因素。從生產角度看，勞動力獲得就業機會，參加社會勞動，創造出大於其自身價值的社會價值，這是社會財富增長的源泉；從消費角度看，充分就業可以增加勞動者的收入，提高社會購買力，刺激消費需求，加快商品流通速度，並創造出新的生產需求，促進投資增加，從而拉動經濟發展；此外，充分就業還可以減輕政府的財政支出負擔，有利於經濟的持續增長。[1]
對於中國來說，中國是人口大國，經濟總量長期以來的快速增長很大程度上歸功於人口紅利，勞動年齡人口比重大這一潛在人口優勢條件轉化為了中國經濟的比較優勢。但是隨著中國老齡化水平的不斷提高，不少專家學者認為中國的劉易斯轉折點即將來臨，中國人口紅利將逐漸弱化乃至最終消失。[2]因此，中國必須要在人口紅利消失殆盡之前，充分利用其促進經濟增長的作用，對勞動力資源進行更加充分的開發和利用。
近年來，我國在就業問題上已經取得了一定的成果。根據2013年國民經濟和社會發展統計公報顯示，就業持續增加，2013年年末全國就業人員76 977萬人，其中城鎮就業人員38 240萬人。全年城鎮新增就業1310萬人。2013年年末城鎮登記失業率為4.05%，略低於上半年年末的4.09%。其中2009年到2013年的城鎮新增就業人數如圖3-1所示。另外，通過圖3-2，我們可以觀察到自2000年以來，雖然城鎮登記失業人數呈上升趨勢，但近幾年已趨於穩定；城鎮登記失業率在2003年之前逐年攀升，之後的十年圍繞4%小幅上下波動，相對平穩。如果按照發達國家將4%～8%視作正常範圍的慣例，我國的就業形勢尚屬良好。
圖3-1 2009～2013年城鎮新增就業人數
數據來源：國家統計局.中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，2014-02-24.
圖3-2 2000～2013年城鎮登記失業人數及失業率
數據來源：根據2003、2008、2013年《中國統計年鑒》，以及2013年國民經濟與社會發展統計公報（2013年城鎮登記失業人數暫缺）整理所得。
然而，中國勞動力市場發育仍不完善，就業壓力依舊很大。盡管我國的失業率看似不高，但含義較為狹隘，僅為城鎮登記失業率，與真實的失業情況有所出入，這些隱藏在數據背後的失業人群需要特別關注。另外，“十二五”促進就業規劃指出，“十二五”時期，我國就業形勢將更加複雜，勞動力供大於求的總量壓力持續加大，城鎮需就業的勞動力年均2500萬人，尤其是以高校畢業生為重點的青年就業、農業富餘勞動力轉移就業、失業人員再就業，以及就業困難群體實現就業難度依然很大。[3]在2014年兩會期間，“就業難”再次成為十大熱點話題之一，727萬的高校畢業生使得2014年被稱作“最難就業年”。[4]麵對複雜的就業形勢，黨的十八大和十八屆三中全會已作出相關部署，重點強調了以創業帶動就業，做好以高校畢業生為重點的青年就業工作和農村轉移勞動力、城鎮困難人員、退役軍人就業工作。但如何為勞動年齡人口創造更多的就業機會，除了在宏觀上要保證經濟的持續增長並改革經濟增長方式外，還需要在微觀上實施更具體、更有效的就業政策。
專欄3-1 李克強：六項措施促進高校畢業生就業和創業
國務院總理李克強2014年4月30日主持召開國務院常務會議，部署支持外貿穩定增長和優化結構有關工作，確定進一步促進高校畢業生就業、創業的政策措施，聽取關於勞動者基本權益保障工作匯報並提出要求。
會議指出，2014年高校畢業生人數達727萬，為曆年來最多，就業壓力進一步加大。要把高校畢業生就業放在今年就業工作的突出位置。會議確定，在落實好原有政策的基礎上，推出以下新措施：
一是將小微企業招用高校畢業生享受社會保險補貼政策延長至2015年年底。
二是啟動實施“大學生創業引領計劃”，落實和完善創業扶持政策，幫助更多高校畢業生自主創業。
三是對離校未就業高校畢業生實現靈活就業並辦理實名登記、繳納社會保險費的，2年內給予一定數額的社會保險補貼。
四是加大就業困難高校畢業生幫扶，將現行隻限於城鄉低保家庭畢業生的求職補貼擴大到殘疾畢業生。
五是國有企業招聘應屆高校畢業生，要在政府網站發布信息，對擬聘人員進行公示。
六是簡化高校畢業生在不同地域和所有製單位流動就業的落戶等手續。
資料來源：搜狐網教育頻道.李克強.六項措施促進高校畢業生就業和創業.
3.1.2 提高就業公共服務水平
就業公共服務，是以政府為主導，社會各方參與，通過就業服務機構，幫助勞動者獲得就業崗位和提升就業能力，幫助用人單位尋找合格勞動力的一係列服務性工作的總稱，包括職業介紹、職業指導、就業訓練、社區就業崗位開發服務和其他服務內容。就業公共服務具有公共產品的性質，特別是政府提供的就業公共服務，是政府履行公共事務所應當承擔的責任。[5]我國很早就開始重視就業公共服務，在20世紀80年代已建立公共就業服務體係的雛形，發展到今天，全國各城市和區縣基本設立了綜合性的公共就業服務場所，向求職者和用人單位提供就業服務，在完善勞動力市場和解決長期失業問題上發揮了重要的作用。[6]
2007年8月30日，在中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上，《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）得到通過，這標誌著國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置上，就業這一關乎國計民生的大事有了清晰明確的法律基礎，就業公共服務的建設和完善有了綱領性的法律原則。而伴隨著《就業促進法》的頒布，勞動和社會保障部出台了《就業服務與就業管理規定》，細化了《就業促進法》中關於就業服務和管理的內容，對於就業公共服務建設的指導更具可操作性。
目前我國確立了“保基本、可持續、均等化”的公共就業服務基本原則，在省、市、縣三級設立公共就業服務機構，縣以下街道（鄉鎮）和社區（行政村）設立基層公共就業服務平台，按照統一領導、統一製度、統一管理、統一服務標準、統一信息係統的要求，形成覆蓋城鄉的公共就業服務體係，現在在有些省份已初見成效。比如，陝西省為畢業生建立了較為完善的就業公共服務體係，值得各地學習借鑒。
專欄3-2 陝西著力打造畢業生就業公共服務體係
陝西省是教育大省，高校畢業生人才存量豐富，就業壓力也隨著高校畢業生人數的逐年增加而加大。近年來，陝西省落實國家政策，結合實際搭建公共服務平台，推動全省初步建立了省、市、縣、基層四級畢業生就業服務體係，有效促進了畢業生就業。
就業指導工作注重前瞻性和引導性，廳局長深入學生群體傳經送寶。陝西省對畢業生就業指導分別從政策與公共服務宣講、能力構建與市場需求匹配、典型成功經驗引導三個層麵展開，因此，對應采取“廳局長校園行”、人力資源經理校園巡講、就業創業學生專題報告三種形式落實。2012年，全省各級公共就業和人才部門共舉辦各類就業指導活動166場，共有15名廳局長、148名企業人力資源經理、22名基層就業與創業學生參與活動，受眾學生55 797人次。
就業見習對接學生就業，落實機製構建良性循環。2012年，陝西省下發了《關於深入開展高校畢業生就業見習工作的通知》，明確了“三年百萬”就業見習計劃的總體目標，首次從政策保障上將大學畢業生見習列入常規工作。為使該項工作得到落實，陝西省製訂了每年的見習人員數量計劃、生活補貼、保險補貼等實施方案，所需經費全部從就業專項資金中列支。目前，陝西省每年下達2萬名高校畢業生就業見習的任務，幫助高校畢業生提升就業能力。
搭建校企合作平台，多領域、全方位推薦高校畢業生融入用人單位。從2006年開始，陝西就開始搭建校企合作平台，組織省內高校向省內外用人單位推薦本省高校人才。幾年來，陝西組織省內近百家高校分赴浙江、江蘇、山東、福建、廣東等省，舉辦了10餘場次的校企合作會議，麵向當地企業推薦高校大學生，建立用人單位與陝西省高校就業長效合作機製。
大學生就業基層項目有聲有色，既重視解決就業，又積極為基層招募人才。陝西省從“十一五”開始積極推進農村基層人才隊伍建設，從大學生中招募人才配置到基層，服務基層經濟。目前共有近1.5萬名高校畢業生正在服務基層，全省98個區縣的近3 000個鄉鎮都有通過基層人才振興計劃配置到位的高校大學生。
以民營企業招聘周、就業服務月、高校畢業生就業服務周等專項活動為契機，整合打包就業服務項目，推動高校畢業生就業。陝西省通過資源共享、打包服務、上門指導等方式，在專項服務活動中，重點做好信息發布、就業登記與推薦、網上交流會、現場交流會、就業指導、就業見習單位推廣、困難畢業生就業幫扶、創業服務以及其他代理服務，積極落實專項活動，豐富服務內容，服務高校畢業生就業。
資料來源：閆華，高瑛，杜直前.陝西著力打造畢業生就業公共服務體係.
3.1.3 調整就業結構
“用工荒與招工難並存，職工技能與崗位需求不匹配，農民工用腳投票，大學生有學曆沒技術。”[7]近年來，我國就業總量壓力已經趨於緩解，但結構性矛盾問題突出。由中國人力資源市場信息監測中心發布的關於2013年第四季度部分城市公共就業服務機構市場供求狀況分析的報告顯示，市場中勞動力供求總體平衡，但各行業的招聘需求呈現不同的態勢，如教育、采礦業、金融業、房地產業等行業的用人需求有較大幅度的增長，而製造業、住宿和餐飲業、居民服務和其他服務業等行業的用人需求有所減少；另外，對技術等級或職稱的需求使得中、高級技能人員及高級專業人員需求缺口依然較大，從供求對比看，各技術等級和職稱的崗位空缺與求職人數的比率均大於1，勞動力需求大於供給。其中，技師、高級工程師、高級技能人員的崗位空缺與求職人數的比率較大，分別為1.89、1.79、1.66。[8]
由以上分析報告不難看出，我國的就業結構性問題主要體現在：一方麵，隨著經濟升級轉型，傳統低端製造業對就業的貢獻下降，新增就業將主要集中於生產、生活服務業；另一方麵，隨著高等教育大眾化，新增勞動力供給中高端勞動力比重較大，低端勞動力出現短缺的同時，一些需要高級技能的崗位也出現明顯缺口。另外，一些學者也指出，結構性矛盾還表現在兩個方麵：一是受產業調整、生活成本上升等多種因素影響，過去對就業增長貢獻較大的長三角、珠三角及環渤海經濟圈，勞動力需求總量會下降，新興經濟區域以及相當一部分中小城市對就業增長的貢獻率會不斷加大；二是勞動力年齡結構加快老化，與產業和市場對勞動力的需求差距越來越大。[9]突出的結構矛盾，意味著未來大量勞動力必須在職業、行業、區域之間進行調整，這對於勞動者自身職業選擇、職業能力，對於城市化和人口政策以及公共服務體係建設都會形成巨大的挑戰。
表3-1 全國十大城市崗位需求和求職排行榜
續表
資料來源：中國人力資源市場信息監測中心.2013年第四季度部分城市公共就業服務機構市場供求狀況分析[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/sjfx/201401/t20140122_122923.htm，2014-01-21.
3.1.4 改善就業質量
“體麵就業”（Decent Work），是時任國際勞工組織（ILO）總幹事胡安·索馬維亞（Juan Somavia）2001年在其就職演說中提出的，其含義是對勞動者來說，就業不僅是獲得一份工作，而是獲得一個能充分發揮其生產技能和得到尊重的職位。實現“體麵就業”是許多勞動者的心願。智聯招聘針對職場人士的調查結果顯示，律師、銀行職員、設計師被公認為最體麵的三種職業。5000餘名受訪者中，有45.3%的人認為律師或法務工作者是他們心目中最風光的職業，同時有39.7%和38.6%的職場人士將票投給了金融從業者和創意設計師，相比之下，認為市場營銷、采購貿易、廣告會展等行業風光的職場人士卻不多。[10]另外，根據中國人民大學曾湘泉教授的一項調查，農民工就業不充分、不穩定仍是一個突出問題，有相當多的農村勞動力從事的是廢舊物品收購等非正規工作。[11]因此，在未來一段時間，就業工作的重點應從重視就業數量向就業數量與就業質量並重過渡，就業質量應該成為下一階段促進就業關注的重點。隻有實現了人崗匹配，提高就業質量，勞動者個人能力才能得到充分發揮，國家的人口優勢才能轉化為人力資源優勢，從而實現個人就業和國家富強的雙贏。
在過去三十多年，中國的經濟增長主要靠走勞動密集型道路，在國際經濟的競爭格局中較好地發揮了比較優勢，成為世界製造業中心。然而，就業質量成為阻礙經濟進一步健康發展的軟肋。《中國勞動力市場報告2011》基於統計年鑒數據，構建了一個包括6個維度的指標體係，涉及就業環境、就業能力、就業狀況、勞動者報酬、社會保護和勞動關係等內容；並進一步選取了20個二級指標和50個三級指標來評價全國的就業質量，使用主成分分析法對中國大陸30個省份的就業質量狀況進行了測算，從而在宏觀角度衡量了中國各地區就業質量的總體情況和相對高低。從就業質量評價結果來看，全國就業質量總體水平並不高。以2008年為例，全國就業質量指數的平均值僅為34.81，即便是得分最高的北京，就業質量指數值也隻有74.35，與指數標準的最高值（100）相比仍有較大差距。除了少數經濟發達的省份外，大部分省份的就業質量指數較低；另外最高和最低的地區之間的差距很大，存在嚴重的地區間就業質量不均衡、發展不協調的問題。特別是東部經濟發達地區的就業質量較高，比全國平均水平領先很多；中部欠發達地區和西部落後地區之間的就業質量則很低。具體排名如表3-2所示。
表3-2 2007～2008年中國各地區就業質量指數和排名
續表
數據來源：賴德勝，蘇麗峰，孟大虎，李長安.中國各地區就業質量測算與評價[J].經濟理論與經濟管理，2011（11）.
盡管我國的就業質量現狀不容樂觀，但近年來政府已經高度重視這個問題。“十二五”促進就業規劃將進一步提升就業質量列入發展目標之一；十八大報告強調要“推動實現更高質量的就業”；2014年政府工作報告中也提出要“努力實現更加充分、更高質量就業，使勞動者生活更加體麵、更有尊嚴”。希望在政府的政策引導下，勞動者能夠真正實現“體麵就業”的夢想。