9.4.1 加強戰略管理和規劃製度
民生夢不是某個個人普通的夢，而是在政府的引領下，由每個人的夢想實現匯聚成的整個中華民族的夢，它是個人夢和民族夢、國家夢的統一，是中國共產黨和中國政府站在曆史發展的角度和戰略高度提出來的發展目標。民生夢的實現需要具有高瞻遠矚的智慧和戰略管理的技巧。民生夢不是虛幻的夢，它需要具體化為詳細的規劃和藍圖，細化為連續漸進的步驟。實現民生中國夢，要堅持走中國特色的社會主義道路，在中國共產黨的領導下，在中國政府的改革實踐和治理過程中，依靠人民群眾的辛勤汗水和勞動來實現。民生發展要與我國的經濟發展、政治發展、文化發展、社會發展和自然環境的改善相一致、相協調，要循序漸進，不能犯急切冒進的錯誤，當然也不能停滯不前。民生夢的實現要有整體的和具體的規劃，使民生領域的目標和實現路徑盡可能地清晰、明確，可衡量。夢想的實現與否，不是靠人們的主觀認定，不是靠政府的口頭宣揚，而是要有具體的措施和切實的行動，要有人民可以看得到、摸得著的成績來證明。
9.4.2 推廣民生工程績效管理製度
績效管理是一種支持以結果為導向的管理方法和工具。績效管理製度包括定義、衡量和運用政府績效指標，對政府績效進行評估，並依評估績效結果調整政府預算、工作項目、人員待遇以及管理過程等一係列政策安排。政府績效管理製度可以覆蓋政府的各種管理功能，這些管理功能包括監測和報告、戰略規劃、預算和財政管理、工作項目管理和評價、質量改進、過程改進、外部標杆管理、公眾交流與溝通等。這些管理功能在民生建設領域是不可或缺的。政府績效管理可以強化政府對公眾的責任，因為它不僅可以為政府部門內部預算製定、資源的調整和重新配置、人事考核及晉升等提供重要依據，通過政府內部上級對下級的績效管理改善政府部門的內部管理；它還可以對外公開評估過程和績效報告，通過公眾、媒體或民間組織的外部監督來促進政府改進政策製定和執行，提高工作績效。
民生中國夢的實現過程，是中國人民的民生狀況一步步獲得明顯改善、不斷接近夢想目標的過程。民生狀況發展到了什麽水平，哪些方麵需要在某個時期內優先發展，哪些獲得了顯著的改善，政府為了達到一定的民生發展水平投入了多少人、財、物、時等資源，這些資源的運用是否符合經濟、效率、效能的原則，是否取得了預期的經濟效益和社會效益，民生發展中遇到了哪些問題，下一步該如何改進……這些都需要有一個細致而客觀的衡量和評估，這就需要我們製定全麵而客觀的民生績效指標體係，采取有效的方法和手段進行相關數據的測量和分析，從而得出盡可能準確和真實的績效結果，並對這些分析結果加以有效利用，為改善民生領域的政策提供可靠依據，提出改進方案和改進重點。
專欄9-4 安徽首推民生工程績效評估
2013年，安徽省將投入605億元，實施動態調整後的33項民生工程。安徽省政府決定對全省33項民生工程全部實行預算績效管理，做到項目年初計劃有目標、執行過程有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用。安徽省各級財政部門將對民生的項目、對民生的資金，對民生的政策，要全方位、寬領域、網格式地建立績效評估機製，同時做到政府財政的評價、部門的評價和社會的評價、群眾的評價相結合，充分發揮民生資金、民生政策、民生項目、民生工程的民生效益。
在民生工程具體項目實施過程中，要求政府部門進行多層次的監督檢查，並引入第三方評價。委托社會中介機構對民生工程項目選擇、組織實施、管理運行及後期維護等進行評價。委托統計部門對民生工程項目知曉度和滿意度開展社情民意調查，通過量化測算，客觀反映群眾對實施項目的主觀評價和感受，以此作為評價民生工程實施效果的重要依據。
資料來源：根據人民網、新華網等相關資料整理.
推廣民生工程績效管理製度，要注意以下四點：第一，明確評估主體及其權限。目前我國幾乎所有黨政機關都或多或少地對下級機關或政府進行過績效評估，包括經濟、監察、人事、組織、機關工委、政府業務主管部門等。眾多的評估主體之間權力不明晰，評估內容和方式五花八門、雜亂無序，會使被評估的行政組織無所適從，疲於應付。民生工程大多是重大的惠民工程，涉及大量的政府財政資金投入和人員配置，影響廣泛，意義重大，應由權威的專門機構負責工程的評估，這樣才能有力地推動工程的建設，提高績效，防止官員弄虛作假和腐敗。第二，設立統一科學的民生績效指標體係。首先，要堅持正確的績效觀，績效指標要以人民滿意為導向。目前，我國績效指標的設立往往存在“唯上不唯下”現象。我國的政府績效評估的主導機製是行政係統內的等級控製，其鮮明的特征就是高度集權，即上級行政組織掌握著下級的重要資源分配權和人事權，下級對上級存在著嚴重的權力依賴，有學者將這種控製稱為科層式的“壓力型體製”，正是這種體製極易鼓勵“唯上不唯下”的績效觀和行為模式。上級為了追求高績效，將任務通過自上而下的人事安排、財政分配和政治影響分解和下放給下級，下級再將任務層層分解、層層下放、層層加碼，再依據對下級的績效考核結果確定其權限、地位、待遇和人事升遷。這樣的績效控製導致下級組織和下屬的所有工作就是為了完成上級的績效指標，而不是為了讓公眾滿意。“唯上不唯下的”績效觀以及“壓力型”體製會使績效標準脫離實際，從而導致虛假績效。“壓力型”體製使行政組織的任務層層加碼，不堪重負，但為保“飯碗”，有些不得不想方設法做假數字、假政績。“壓力型體製”會製造不切實際的標準額度，成為政績造假和腐敗的誘因。其次，民生績效指標要突顯結果特性。一項民生政策或民生項目的結果與其產出不同。結果是指站在民眾或“顧客”的角度，對民眾需要的滿足或使“顧客”滿意；而產出實質上則是指政府為執行政策所采取的行動，比如開會、實地調研、加大資金投入等。要評估環境保護部門的績效，就不能隻看花了多少錢、開了多少會、印刷了多少宣傳手冊等；而重點要看天到底是不是藍了，水是不是清了，空氣是不是新清了，食品是不是更利於人民的身體健康。最後，要形成統一科學的民生績效指標體係。指標體係要統一，不能五花八門、主觀隨意，統一的指標體係有利於民生工程質量的標準化，有利於做出更為客觀的績效評估結果，使民生建設走上健康有序發展的道路。指標的選取要科學，各項指標要能夠切實反映民生工程的績效，與績效的達成存在著重要的內在聯係，並且根據其重要性賦予不同的權重，根據不同的民生領域和項目以及民生發展水平作出相應調整。第三，確保績效評估過程的完整性。績效評估是一個連續的完整的過程，主要包括績效目標確定、指標選取、指標數據的收集和處理、得出評估結果、依據評估結果改進政策設計和執行等環節，製度設計中缺少任何一個環節，都稱不上是合格的績效評估製度。當下我國績效評估製度中存在的一個主要問題就是績效評估的結果沒有得到有效運用。包國憲等學者認為評估結果“運用方式單一和形式化傾向嚴重”。沒有與績效獎勵、精神補償、增益分享、共享節餘、績效工資、績效合同等結合使用；評估結果成了擺設和走過場，沒有起到改進政策質量、優化政策執行過程，以及改進政府部門及工作人員的服務水平、提高工作能力等預期作用。[3]在民生夢的實現中，推廣績效管理製度必須要注意防止上述這些問題的發生，在什麽樣的指標能夠突顯民生狀況改善的結果特性、誰來進行民生方麵的績效評估、采取怎樣的程序、方法和方式，評估結果如何運用等方麵都要進一步明晰化和法定化。
9.4.3 完善行政問責製度
行政問責是指立法機關、司法機關、行政機關、社會組織及公眾等依法對行政組織及其成員的活動進行監督，要求就其活動以及如何履行各種責任進行披露、解釋和證明正當性，並對失責行為進行懲罰的活動。
規範意義上講，一套完善有效的行政問責製度，應該包括以下四個要素[4]：第一，問責主體，即誰來問？行政問責主體是進行責任判定和追究的組織或個人。問責主體可以是行政組織的上級、平級或下級，也可以是立法、司法部門，還可以是社會組織、媒體乃至個人。第二，責任內容，即問什麽？依據涉及的領域，行政組織及其成員的責任可以分為五類：（1）法律責任，要求其活動要公平、合理、合乎法律規定。行政法規往往會不顧公共利益而偏向少數利益集團，往往會不顧常識而變得死板僵化，也往往會不顧現有法律規定而隻服從於個別領導的意誌，法律問責在很大程度上是為了避免上述現象。（2）行政等級責任（也稱管理責任），是指因上級權力授予而承擔的管理責任，主要是對履職情況、失職、瀆職、腐敗等進行監控，形式包括審核其執法活動、對組織成員考評定級、人事任用和晉升等。（3）職業責任，基於職業上特殊的技術要求而承擔的責任，主要關注職業技術上的可行性和正確性。（4）財政責任，使用財政資金要廉潔、高效，一般通過預算控製和財務審計進行。也有學者將其歸為行政等級責任。（5）政治責任，要求忠誠於執政黨的宗旨、路線、方針、政策，為民服務。一般通過執政黨內控製、官員審查，以及其他利益團體、媒體和公民的外部監督等進行。第三，問責機製，即如何問？問責機製包括外在控製和內在控製兩種。依據庫珀的看法，外在控製是來自組織及其成員自身之外的控製因素，包括製定立法、規則、製度，以及改革組織結構、建立新的組織等，它假設負責任的行為是在建立限製、要求、界限、標準和製裁中獲得的；內在控製由一係列組織成員自己內心的價值觀和倫理準則組成，在缺乏規則和監督機製的情況下，鼓勵從事合乎道德規範的行為，相信負責任的行為可以通過勸說、教育和感化達成。第四，有效問責的標準。有效的問責至少要符合四個標準。責任動力，充足的動力能夠使問責機製順利開啟和有效運轉；責任要透明，問責過程與結果公開，並且社會組織和公民參與要廣泛有序；問責要具有回應性，要能夠及時回答和響應問責主體的訴求，包括態度、決策、行為方式的調整和因失責行為受到懲罰；問責製度要以法律形式固定下來，問責主體、內容、程序、方式、後果等以法律的形式作出全麵、明確、詳細、一致的規定，以減少隨意性，增加穩定性，節約成本，捍衛權威。
行政責任是貫穿於所有政府治理活動中的，隻要有政府行使權力的地方，就要有政府承擔相應的責任，這在民生發展領域同樣不能例外。中國夢的提出本身就是中國政府勇於擔當重大曆史使命和責任的鮮明體現，作為中國夢重要內容的民生夢，也將在政府切實履行責任的行動中得到實現。完善行政責任製度的根本目的並不在於對負責民生建設的相關政府組織和部門及其領導進行懲罰，而在於通過責任製度建設來增強政府的責任意識，更好地落實責任，避免政府領導幹部和人員在民生發展中走彎路、走邪路、走上不歸路，有效防止給人民帶來巨大的利益和財產損失。
9.4.4 落實民生基本權利保障製度
民生發展，說到底是對所有公民生存權和發展權的捍衛和守護。公民的生存權，是民生的底線，是基本的民生權利，它不僅意味著要能夠吃飽以維持生命的延續，還要擁有人之為人的基本權利和條件，包括接受義務教育、基本衛生醫療和居住條件、最低收入、人身安全等。公民的發展權是民生發展的高級階段，它基於對人的價值的尊重，是追求人過有尊嚴的生活、體麵的生活、幸福的生活直至理想生活的發展過程。它不僅包括物質上的滿足，還包括政治上的自主和參與、社會關係上的交往和情感維係、精神信仰的追求和自我價值的實現。這些基本權利都需要我們通過健全的法律製度加以保障。我國憲法雖然已經明確規定了要保護我國公民的上述基本權利，但是在具體的生活實踐中，這些基本權利的保護還沒有完全做到。例如，在進行舊城改造和農村城市化過程中，就出現了很多因拆遷而侵害公民財產權乃至人身安全的事件。這就說明公民基本權利保障製度還需要進一步落到實處，這需要我們出台更多涉及民生發展領域的專項法律，對法律條文的內容加以明晰化、具體化，切實為人民提供更充分、更廣泛、更便利的維權渠道和法律武器。
9.4.5 改進民主參與製度
民主參與包括政治參與和行政參與兩種類型。政治參與是公眾對重要的國家政策、地方政策和基層政策表達偏好的參與，主要是參與選舉政治代表、發起運動和投票的過程。行政參與是對行政程序和行政決策製定過程的公共參與。改進民主參與製度要從改進上述兩種參與類型入手。要擴大公民直選的範圍，進一步推廣公民直接選舉鄉鎮一級基層幹部試點工作，擴大人民代表監督政府的權力；進一步規範選舉流程，優化選舉規則；以民生發展的政績作為地方官員當選和連任的主要依據；拓寬公民表達利益和訴求的渠道，充分利用公開聽證、公民顧問委員會、網絡舉報、信訪等途徑體察民情並收集和采納民眾意見；建立各種利益調處機製，努力在民生發展目標、途徑、績效等方麵達成共識；充分調動市場和民間力量參與環境、就業、醫療、教育等民生領域的建設。
需要強調的是，雖然一項具體的製度有其獨立的內容、邏輯和效力，構成一個相對獨立的體係；但任何一項具體製度都不是完全獨立的，與其他的製度同樣存在著相互的聯係，作為同一領域內的不同具體製度之間也要相互支撐，共同構成在內容和邏輯上相互融洽的更高層次上的製度體係。具體來講，涉及民生發展領域的上述幾項製度，有時內容上是有所交叉的，而且它們之間要存在邏輯上的一致性。比如，在行政問責製度中，要強調績效導向，行政問責製度建設同樣涉及績效管理的問題；在績效管理製度和行政問責製度中，都要強調民主參與。因此，上述幾項製度的建設要放在民生發展製度的框架內加以統籌考慮，共同構成民生發展的製度體係。
注釋：
[1]李鬆.中國一定能用核心價值觀托起來[M].北京：新華出版社，2013.
[2]網易新聞.實現中國夢[EB/OL].http：//news.163.com/13/0605/13/90K0IJ7V00014AED.html，2013-06-05.
[3]包國憲，董靜.政府績效評價結果管理問題的幾點思考[J].中國行政管理，2006（8）.
[4]檀秀俠.我國績效行政問責製度建設初探[J].中國行政管理，2003（9）.