那時，日本內閣的首相名叫大隈重信，他本來就是個勳戚舊臣，外交能手，得了這個消息便視為奇貨可居。當下就向元老院提出議決二十一條件，向袁索要，作為日後的報酬。
民國四年一月十八日，日駐華大使日置益帶著載有二十一條的政府文件，親自前往總統府，謁見袁世凱。彼此行過禮，寒暄幾句後，日置益便從袖中取出文件，當麵呈遞。袁總統接過一看，不禁皺起眉來，連連搖頭，口中支吾道：“這……這等條件未免太殘酷了，叫敝國如何承認？”日置益從旁冷笑道：“敝國上下都懷疑總統為排日派，的確言不虛傳。”袁總統忙辯解道：“敝國與貴國是最近鄰邦，同種同文，理應格外親善。況且我自受任總統以來，一直打算借重鄰誼，助我一臂之力，為什麽說我排日呢？”日置益笑了又笑道：“總統既然有意結好，何不完全承認敝國的要求，表明親善的本心？”袁總統皺著眉道：“這事我不便做主，我是民國的總統，不像帝國的元首可以隨便簽約。”日置益又說道：“總統的大誌，敝國早已知悉，若此條約總統不願允從，那麽不僅有礙總統利益，就是中國政府也是岌岌可危。中國亂黨多半寓居敝國，現正竭力反撲。敝國政府雖未表明態度，但若總統不肯答應敝國的要求，敝國不便再限製亂黨，後事如何，非敝國政府所能預測。為總統利益著想，為中國政府利益著想，總統必須允諾，否則敝國懷疑總統不肯顧全邦交，或許會提出更嚴厲的條件，這也不是不可能，還請總統三思！”袁總統遲疑半天才說道：“先讓我與外交總長商議，再行答複。”日置益起身告辭。
隔了兩天，日置益又拜訪外交總長孫寶琦，向他提出條件，並對孫總長說道：“這事為兩國利益起見，必須嚴格保守秘密，切勿將條件內容泄露別國。”孫總長問道：“這是為什麽？”日置益正色道：“敝國人民都說貴國施行遠交近攻的政策，親近英、美，排斥敝國，所以極力反對與貴國合作。敝國政府為顧全邦交起見，不忍決裂，因此特命本駐使前來盡進忠告，慎守秘密，勿將密約泄露出去。”孫總長無詞可駁，隻得唯唯從命，並說所交條件應與總統熟商，才能定奪。試想日本既然野心勃勃地要求二十一款條件，卻為什麽要嚴守秘密呢？原來，日本雄霸東亞，早就想吞並中國，無奈因列強互相牽掣，眼看這錦繡江山不能由他獨吞。此次，日本便盤算趁著歐洲戰爭，及袁總統謀帝乞助的時候，暗度陳倉，強迫中國允約。等他國知道時，生米已做成熟飯，幹涉也來不及了！
孫總長既然接收了條件，自然得向總統府請示。於是，袁總統召集國務卿召開秘密會議。大家看到條件都是麵麵相覷，不敢發言。唯獨段祺瑞奮然道：“這條件絕對不能承認，不如直接還給他，省了許多疑議。”袁總統囁嚅道：“我國弱得很，倘若一條不依，定致邦交決裂，釀成戰釁，這該如何是好？”徐世昌接口道：“這件事的責任在外交，應由孫總長前去會晤日使，婉言解釋，表明為難情形，要他改換條約方便磋商。”孫寶琦聽到此話，暗暗心急，忙對袁總統說道：“寶琦不才，恐難勝任，請大總統另選有才之士，寶琦情願辭職。”袁總統對孫寶琦說道：“你若辭職，誰能替代你呢？”孫寶琦忙答道：“陸征祥。”袁總統想了想點頭同意，並對徐世昌說道：“叫陸征祥去應對日使，怎麽樣？”徐世昌隨口讚成，當即散會。
第二天，老袁調任孫寶琦為審計院長，改任陸征祥為外交總長。陸征祥也不想接這個燙手的山芋，準備推辭。經袁總統召他入府溫言勸勉，並多加密囑，他才不得不勉為所難，即日就職。當下，陸照會日使，約定二月二日在外交部迎賓館開非正式會議。外交總長陸征祥、次長曹汝霖及翻譯各官，先行守候。過了中午，才見日本公使日置益帶著參讚、書記官到了迎賓館，兩下開議。陸征祥的意思非常簡單，請日置益轉達日本政府改換條文，日置益不答應。曹汝霖說道：“貴公使洞明時勢，曉達政體，應知中國已成為民主國，政府是國民的公仆，如果一定要答應條款，必會激起國民反對的風潮，將來雙方均有不便，還請審慎行事。”日置益有些不高興：“中外人士誰不曉得袁總統獨攬大權？今日為了兩國交涉，反拿國民作為後盾，豈不可笑？”曹汝霖被他一駁，幾乎無可解嘲，還是陸征祥接口道：“敝國若承認貴國條件，豈不要惹起他國交涉？希望貴國顧全友誼，不要讓敝國為難，敝國當深感厚情。”日置益又答道：“陸總長是否全權負責此次談判？還是需要請示總統？”陸總長道：“今日與貴公使開談前，已聲明為非正式會議，不過先行討論罷了。”日置益道：“此項交涉，本駐使屢次接到本國訓令，要求貴國立即予以同意。既然今日是非正式會議，還請貴總長請命總統，速開正式談判，以便早日解決，本駐使也好複命交差。”說到這裏，起身離座道：“明日再會。”便與參讚、書記官等人揚長而去。
過了三天，日置益又到外交部與陸總長談判，仍然沒有結果。之後的十多天，彼此一直沒有晤談。原來，英、法、俄各國曾與日本訂立協約，在歐洲戰爭期間內，日本不得獨謀利益，此次日本與中國交涉，歐洲各國當然要據約質問日本。日政府答複各國，說是隻開了十一款條件，卻將其餘十條嚴重的條文一律隱瞞。日置益聽到這消息，所以暫時擱置談判，也不來催促中方承認條約。等到日政府答複各國後，日置益才又到外交部反複勸誘，陸總長等人仍不承認。到了三月三日，已是第六次會議了。日置益氣焰洶洶，對著陸總長憤然道：“本駐使與貴總長磋商已經數次，時間已拖延了一個多月，仍然是茫無頭緒，莫非貴國輕視敝國不成？條文中第一款，也就是山東方麵的問題，請速承認原案，將曆年中德條約範圍以內的權利，一概轉給敝國，另訂《中日山東條約》，了結目前的要案！”陸征祥淡淡答道：“山東問題應等歐洲戰爭結束，再行提議，現在恐怕不便……”說到“便”字，日置益已躍起道：“這話未免欺人太甚了！眼前要案還要拖延，難道他國理應尊重，我日本獨可輕蔑嗎？”陸總長正想要答辯，日置益掉頭不顧，憤憤離去了。
第二天，日本政府才將二十一款條件通告歐洲列強，大致說是：“中日議約，中國全無誠意，因此追加條件，嚴重交涉。”於是，日本二十一條件出現在外國新聞報紙上，我國輾轉譯出，才知道內容的真相。這二十一項條件共分為五號，第一號分四款，為的是謀吞山東；第二號分七款，為的是謀占南滿洲及東部內蒙古；第三號分兩款，想謀並漢冶萍公司；第四號專件和第五號的七款，簡直是要將中國主權讓與日本！
四億多的中國人民，雖有一大半愚弱，但畢竟還有幾個熱血的誌士，勇敢的國民，看到這二十一條，都認為是亡國前兆，於是奔走呼號，力圖挽救。有刺血上書的，有斷指演說的，有情願毀家解除國難的，有儲金救國的。此外還抵製日貨，組織民團，全國上下鬧得天翻地覆。就連外國輿論也多抨擊日本，認為是無理的要求。唯獨袁總統高坐中央，從容自若，今天授幾個卿大夫，明天頒幾條新法例，像個沒事人似的。到了三月五日以後，外交總長陸征祥邀日置益到外交部開會，正式談判。日置益咆哮如故，陸總長等人低聲下氣，願將條款中第一、二、三號，酌量承認。日置益仍不肯罷休。各省人民呼聲更高，每天發電到京，爭請拒約。袁總統電命各省官吏，嚴加取締所有拒約活動、組織，並表示一定力爭，不會輕易承認。外交部也電達各省，謊稱：“日本條款正在交涉，絕不放棄主權。”但紙裏包不住火，政府讓步的消息已傳了出去，各省將軍、巡按使也有些忍耐不住。於是，由江蘇將軍馮國璋聯絡十九省將軍，一一具銜，電達中央。電文裏這樣說道：
日本二十一條乃亡國預兆。國璋等人身為軍人，必盡軍人救國之天職，凡欲破壞吾國領土之完全者，吾輩軍人，必死力拒之。中國雖弱，但其國民尚能投袂奮起，以身殉國。希望大總統與政府群起嚴詞峻拒，我軍民等將始終為後盾。