十、地方立法的特征

（一）地方立法的類型

地方法規可以分為幾種類型：

1．實施型（性）立法。這是指地方為了結合自己的實際，更好地對上位法進行貫徹實施，而製定的地方性法規。其中包括省級人民代表大會及其常委會為實施全國人大及其常委會製定的法律、為實施國務院製定的行政規章而製定的地方法規，也應當包括將來設區的市為實施省級人大及其常委會製定的地方性法規而有可能製定的本地區的地方性法規。

2．集成型（性）立法。指地方立法機關為了對某一類事務進行規範，在沒有同類上位法的情況下，將散見於若幹上位法之中的相關法律要素，進行匯總、梳理、編排、補充的一種立法類型。它的優勢是對散見於各種上位法中的法律規範進行了集中梳理，並按照一定的體係結合自己的實際，進行合理編纂，便於學習掌握和貫徹執行，在地方立法中是一種頗具特色的立法形式。比如，《北京市少數民族權益保障條例》就是這樣一部比較有特色的地方性法規。

3．創製型（性）立法。指在沒有同類上位法的情況下，由地方先行先試進行的創新性立法；或為解決本地區獨有問題所進行的立法。經濟特區立法機關所立經濟特區法規與這類立法有相近的地方。

創製性地方性法規的根本特點和可貴之處就在於創新。就製定沒有上位法的地方性法規而言，其價值和意義在於超出一般地區甚至是全國範圍而取得某種立法經驗，為後來者趟路，也為在全國範圍進行立法奠定某種經驗基礎；就製定本地區獨有事項的法規而言，既能夠為創造性地解決本地區特有問題探索法治之路，也可以為其他地區製定特有法規提供借鑒。

4．相關區域聯合性立法。這是在地方立法實踐中創造出來的一種立法形式。它適用於在立法主體上屬於不同地區的不同立法機構，但所涉及事務卻大致相同或密切相關，需要不同地區的立法機關聯合作為，製定共同的法規進行調整。

比如，同一條河流、湖泊、山脈生態的共同治理，需要立法采取聯合行動；比如，同一個地域之內的大氣治理，也需要這一地域內不同立法機構聯合立法，來解決共同麵臨的問題。在不同省級地域之間，提倡協同發展或一體化發展的長三角地區、珠三角地區、京津冀地區或許會需要就某些特定問題進行這種聯合性立法；在一個省級地區以內，預計在設區的市落實立法權之後，這種情況也或許會多起來。

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這個問題目前尚未見到實例。但有許多專家學者、實務人員進行呼籲和論證，還有人寫出了專門著作。比如，有王春業著《區域合作背景下地方聯合立法研究》（中國經濟出版社2014年版）；有胡曉紅文章《關於建立中國西部區域跨國公司立法的思考》（載《蘭州大學學報（社會科學版）》1997年第3期）；孫國峰文章《我國主體功能區劃與區域發展聯合立法的必要性分析》（載《河北法學》2013年第10期）；肖輝文章《區域經濟一體化進程中聯合立法的構想》（載《河北學刊》2008年第6期）等。比較近的一則材料是，北京市政府法製辦公室黨組書記周繼東與學者談京津冀區域一體

化發展中的協同立法問題。

（二）地方立法的體例（稱謂）

這裏講的地方性立法的體例指的是地方法規的名稱問題。大體有這樣幾種：

1．條例。這是地方立法機關在製定地方性法規時經常使用的一種稱謂。需要指出的是，按照國務院辦公廳《行政法規製定程序暫行規定》，國務院各部門和地方人民政府製定的規章是不得使用這個稱謂的。這樣，就隻有國務院製定行政規章和地方人大及其常委會製定地方性法規時可以使用這個稱謂。一般說，在製定非實施性法規時使用這個稱謂更多些。在我看來，這個稱謂可以說是地方性法規名稱中最具有莊重性、悅耳性的一個。

2．規定。也是製定地方性法規時經常使用的一種稱謂，多用於對某一方麵的事項作出部分的或者專項的決定。它與條例的使用具有重要區別，即它是指那些在內容上具有專項性而不具有係統性（有時還具有臨時性）的法規。它在法規名稱中往往帶有“若幹”“暫行”等限定性詞語。

3．實施辦法。是指下位法對於如何實施上位法作出比較具體細致的、具有實際操作性規定的法規。這裏有三種情況：一是對於不屬於全國人大及其常委會專屬立法權的法律，根據需要地方可以製定實施辦法；二是對於屬於全國人大及其常委會專屬立法權的法律，如果法律明確授權地方作出具體規定的，可以製定實施辦法；三是對於屬於全國人大及其常委會專屬立法權的法律，又沒有明確授權地方作出具體規定的，其中需要地方實施的法律，地方可以製定實施辦法；如果不涉及地方實施的，地方不應該製定實施辦法。

4．規則。指就某項事務作出統一規定以便共同遵守或遵循的製度、章程等。主要適用於某種程序性活動或某種特定行為。比如，人民代表大會議事規則、人大常委會議事規則、主任會議議事規則、專門委員會議事規則等等。

有時在地方立法中還使用細則、意見等稱謂。

根據需要有時在地方性法規中加有試行、暫行、若幹等字樣。試行的意思是指對於本法規的某些規定尚未拿捏得很準，需要留有餘地；暫行的意思是指立法者認為該法規所要解決的問題或者所采取的措施不具有長期性質；若幹的意思是指本法規具有部分性，即對某一方麵的事項所做的部分規定。

（三）地方立法的特色

1．統一性與地方性的結合。也就是說，地方立法既要嚴格遵循國家法製統一性的原則，地方性法規不得與憲法和法律、行政法規等上位法相抵觸，又要具有比較強的地方特色。這種地方特色既包括對上位法實施性立法，在具體實施細節上應該有自己的特色，也包括根據需要對自己地方獨有的事務，製定具有自己特色的法規。

2．從屬性與自主性的結合。也就是說，地方立法既有從屬於國家憲法和法律的一麵，特別是在製定實施性法規方麵，不能超出上位法的規定任意剪裁；但是又有自主性的一麵，這不但體現在可以製定本地區獨有事務的法規上，也體現在實施性法規在具體實施細節上在不超越權限的前提下，可以有自己的規定。至於對在全國人大及其常委會專屬立法權以外，中央尚未立法的事項，地方也可以製定法

規先行先試，就更是具有主動作為的空間了。

3．複雜性與具體性的結合。也就是說，地方立法需要強調具體，實施性立法是要把有關規定具體化，對本地區事務的立法本身就是為了解決本地區的具體問題的，當然要強調具體化，而切忌籠統和空泛。但是，這種具體性又往往是與複雜性結合在一起的。比如，這種立法是為了解決本地區的具體問題的，但在立法過程中又不能僅僅考慮本地區的情況，還必須考慮上位法中已經存在的種種規範，這些規範又是不能違背的；即使做到了不與上位法相抵觸，也還要考慮法理精神、道德規範、民風民情等諸多因素，不可不謹慎行事。

4．民生性與民權性的結合。也就是說，地方立法的內容在很大程度上是與民生問題結合在一起的，人大作為本地區人民當家作主的國家權力機關，在立法方麵一個很重要的任務就是回應人民群眾的呼聲。用中央18號文件（《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》）的話說，就是要做到“民有所呼，我有所應”。這樣，人民群眾廣泛關注的各種民生問題，就很自然地應該進入人大立法工作的視野，包括就業問題、教育問題、醫療問題、社會保障問題、食品安全問題、社會治安問題、城市病治理問題等各個方麵，也就成為地方人大立法的重要內容。而且，民生問題有時候也不就是單純的民生問題，它也常常與民權問題聯係在一起。比如，政府管理過度引起的公共權力侵犯私權利問題，包括車輛限號行駛等。在現代社會，法治的一個主要方麵就是對公權力的製約和對私權利的保護問題。隨著全麵依法治國的推進，地方人大立法在這方麵也就會有更大的責任。

（四）地方立法的語言

語言是文字內容的載體，當然也是法律內容的載體。不管是中央立法還是地方立法，不少語言要求是統一的，但是由於地方性法規在形式內容上都有著與中央立法不完全相同的特點，因此在語言載體上也會表現出自己的特點。具體說，就是它更強調語言的準確性、規範性、嚴謹性、簡明性、樸實性，還有肯定性。這一點，尤其是在法規語言與其他理論語言、文學語言相比較的時候，就更容易看出它的特點。準確性，是法律語言的最根本的要求，用語應該準確表達立法意圖，不能產生歧義；特別要注意同義詞和近義詞的區分。規範性，有兩方麵含義：一是語言要合乎語法的邏輯規範，句子不能殘缺不全，語序不能顛三倒四；二是在同一部法規中，對於同一個對象使用的概念、術語、名詞要統一，這裏千篇一律是必要的。嚴謹性，是指要盡可能地消除法規語言中的矛盾和漏洞，謀篇布局要合理，遣詞造句也要精確。簡明性，也有兩方麵含義：一是用語要簡練，該有的字不能少，不該有的字不能多；二是用語要通俗易懂，力求簡單明白，不要堆砌辭藻，不要畫蛇添足。樸實性，就是要用通俗、樸素、實在的語言把問題說清楚，切忌使用修辭手法和華麗辭藻，任何比擬、誇張、委婉、雙關都是不必要的。肯定性，就是要使用陳述句，必要時也可以使用祈使句，但不能使用疑問句、反問句、省略句；使用陳述句也要與報告稿、宣傳稿相區別。同時，也不能使用探索性、辯論性、商榷性語言。

（本章完）