五、代表履職監督工作
（一）代表履職監督工作的意義
任何公共職務都需要監督，失去監督的公共職務或者得不到履行，或者會發生變異。代表這個作為國家權力機關的組成人員的公共職務，當然也不例外，也同樣需要監督。對代表履職進行監督，至少具有兩個方麵的作用：一是對代表進行履職監督，可以防止或者減少代表發生變異或者不作為、亂作為的現象；二是對代表履職進行監督，有利於代表密切聯係選民、積極執行代表職務、不斷提高代表履職水平。而這也就是代表履職監督的意義所在。
（二）代表履職監督工作的內容和做法
按照代表法的規定，對代表進行監督的內容和做法主要是：
其一，直接選舉的代表要接受選區選民的監督，向選民進行述職，接受選民的詢問。應該說，現在各地各級的人大代表工作機構都在組織直接選舉的代表向選區的選民進行述職，當然開展述職的情況也不平衡。有的地方已經開展了許多年，搞得比較認真、細致，效果也比較好，取得了一定經驗；而有的地方才剛剛起步。一般來說，組織代表向選民述職，由區縣人大常委會製定述職規則和計劃，由人大街道工作機構或者鄉鎮人大主席團進行實施，還要進一步落實到選區來進行運作。在選區推選若幹選民代表，聽取本選區選出的代表匯報他們自己的履職情況，然後由選民進行評議並可以進行詢問，代表要回答選民的詢問，並對選民的評議意見有所回應。當然，這裏有許多事前的工作要做，要提前向代表發出述職通知，請代表做述職準備，有些還需要提供一定的幫助。
中央18號文件（《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》）和根據這個文件修訂後的《代表法》對縣鄉人大代表工作有一個新的提法，即強調人大常委會和主席團要麵向選區和選民公布代表基本信息，要組織代表向選區和選民報告履職情況，接受選區和選民的監督。我覺得這是對直接選舉的代表及其所屬的人大機關的代表工作，發出了一個信號或者叫提出了一個導向，那就是引導代表回歸選區。這無疑是正確的。因為直接選舉的代表，他的根子在選區，從而他履職的舞台在選區，他履職的標準也在選區；他履職的壓力在選區，他履職的動力也在選區；選區、選民才是他的上帝。這一點，既體現在代表對選民的聯係服務製度上，也體現在選民對代表的監督評價製度上。而這一點，也正是區縣（包括鄉鎮）代表工作不同於上級人大代表工作的最大特點，也是其最大優點。
其二，間接選舉的代表要接受選舉單位的監督，向選舉單位匯報自己履職情況等。間接選舉的代表接受原選舉單位的監督，從目前各地的做法來看，也有兩種方式：一是選舉單位要求自己選出的代表向自己提交書麵述職報告（每屆或每年），有的還要在網上公布；二是選舉單位安排少量代表向選舉他們的部分下一級代表口頭述職，並接受這些下一級代表的評議和詢問。當然，不論是書麵述職還是口頭述職，也都要由選舉單位製定出規則，按照規則辦理並提前發出通知。必要時也要為述職的代表提供些幫助。
另外，現在各地廣泛開展的代表公示（向選民公布代表聯係方式），在一定程度上也包含有對代表進行監督的含義。
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關於代表述職問題的一些曆史材料
有材料顯示，我國最早的代表述職活動是從1988年開始探索的。最早出台代表述職規範性文件的是河南省舞鋼市。1993年10月，該市人大常委會出台《舞鋼市人大代表述職辦法》，這是我國第一個關於代表述職的正式規定。它的出台，拉開了中華人民共和國範圍內的代表述職大步前進的大幕。該辦法規定：每位代表每屆至少向選民述職一次。述職內容包括：學習宣傳執行遵守黨的路線方針政策法律法規人大決議決定情況；參加代表小組活動、參與代表視察檢查調查情況；聯係選民，聽取和反映選民意見，為選民辦實事情況；協助人大政府推行工作情況；帶頭致富情況等。述職程序為：一是發出通知；二是製定方案；三是召開代表會議，宣傳發動進行部署；四是走訪選民征求意見；五是做好準備，寫出述職提綱；六是推舉選民代表；七是召開述職評議會議；八是總結整改。這個文件應該說已經非常細致完善了。此後，各地陸續仿效。有關材料可以參見《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》（人民代表大會製度研究所編，人民日報出版社2010年出版）。
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關於北京東城人大開展代表述職工作的一個例子
北京市東城區人大常委會從1995年開始組織代表述職，1999年形成製度， 2000年出台規範性文件。最值得說一說的是區委書記向代表的述職。2001年春，人大常委會代表聯絡室按照代表述職辦法的規定，通知當時的區委書記準備秋天向他所在的選區選民述職。他很重視，在朝陽門街道人大街工委的協助下，幾次走訪竹竿選區三條胡同的選民，征求意見。發現這裏的居民一個很大的意見，就是買菜難。胡同本身很狹窄擁擠，附近沒有菜市場，距離早市也比較遠。他就從幫助解決這個具體問題入手，經過一段時間與各個方麵協商溝通，先建立了一個早市，解
決了選民的這個難題。他的述職，得到了選民的認可和稱讚。當時全國人大常委會研究室的一位副主任現場觀摩了這次述職，事後他對媒體發表談話說：代表述職是河南舞鋼市先做的，你們不是第一家；但是區委書記向選民述代表之職，你們是第一家，你們開了先例。有關材料可以參見《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》（人民代表大會製度研究所編，人民日報出版社2010年出版）。
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關於北京東城開展代表公示的一個例子
2000年秋天，北京東城人大在全區所有選區實行代表公示製度以後，有一次一位區人大代表出差回來飛機落地，手機剛一打開，電話就打進來了。一看號碼不認識，就問您是哪位？對方回答：我是你的選民。這話分量是很重的（我最近聽在美國居住的一位朋友講，這也是美國選民對他們選舉的議員的通常說法）。這位代表趕緊問：您有什麽事啊？對方說了要反映的問題，我的印象可能是胡同裏的垃圾問題。這位代表下了飛機，既沒有回家，也沒有回單位，徑直就奔了自己的選區，找到反映問題的選民，核實了情況，就聯係區人大和政府有關部門，很快就把問題解決了。的確，代表公示可能給代表帶來小小的不便，但是它卻給選民帶來了大大的方便。我們當然隻能站在選民、站在老百姓的立場上來考慮問題。
（三）代表履職監督中需要注意的問題
1．關於代表履職監督的主體問題
這裏，有一個問題需要探討，那就是誰是代表履職監督的主體問題，即應該由誰來監督代表履職的問題。按照法律規定，對代表履職進行監督的主體應當是代表的選舉者，也就是直接選舉產生的代表其監督主體是原來選區的選民，間接選舉產生的代表其監督主體是原來的選舉單位。其實，選舉權就是委托權，即選舉人通過選舉代表把自己的一部分權力委托給代表來行使，那他選舉了誰，也就等於把自己的權力委托給了誰，委托者對被委托者如何行使權力當然也就具有了監督權。簡單說，就是誰選舉誰監督，這是天經地義的事情。
但是，選民或選舉單位，並沒有專門對代表進行監督的組織和力量，他們的這一監督代表的權力，並不是很好行使的。這就需要由人大及其常委會承擔起一部分監督代表履職的職責。從事實上講，現在各地各級所有人大及其常委會都擔負著監督代表履職這一工作。這從理論上也能說得通。因為，這種監督可以視為代表這個群體對代表個體所進行的監督，是代表群體自我約束機製功能的一種體現或者叫存在方式。就一般規律而言，任何群體，如果想要擔負起這個群體共同的使命，沒有任何內在的約束機製是不可想象的，更不可能有所作為。按照這個規律，就形成了內部必須建立起自我約束這種監督形式及其規則。據此而言，人大及其常委會（以及它的代表工作部門）也就名正言順地應該承擔起監督代表履職的一定責任。而且，還一定要把這個責任履行到位。當然，我們不能否認，最終的代表監督權還是在代表選舉者那裏。代表履職情況如何，人大及其常委會的代表工作部門，應當根據代表履職情況如實地定期或不定期地向選民或選舉單位匯報，而這種匯報的最簡單最有效的途徑就是定期將代表履職情況向社會公布。
2．關於對不作為代表進行監督問題
應該說，這個問題比較複雜。如果我們對不作為或者基本不作為的代表按照統計經驗進行分類，就可以發現，大致有三種代表可以列入其中。一是擔負相當責任的黨政官員代表。他們屬於職務代表。他們除了會議期間履職出席會議、參加部分審議、進行投票表決（一般不寫議案，也不提建議批評意見）以外，閉會期間安排的代表活動是基本不參加的。二是部分較大的民營企業代表（俗稱老板代表）。他們一般屬於納稅大戶，對一級財政有貢獻。在他們不是代表的時候，要求當代表的願望非常強烈，可以說是千方百計，但是有一部分人當了代表以後並不認真履職，或者基本不履職。當然，不能否認，有相當一部分老板代表是履職非常認真、也非常出色的。三是有一部分履職意識和履職能力均不強的代表，會議期間常常一言不發、一字不寫，隻是參加表決或投票；閉會期間也很少參加代表活動，即使參加也仍然無所作為。
我覺得，對這幾部分代表，首先還是應該把教育引導放在前麵，這應該是針對所有不作為或部分不作為的代表共同的做法。此外，我們還應該對不同代表群體進行區別對待。比如，對於上述官員代表，考慮到他們的確很忙，可以給他們確定一個參加閉會期間代表活動的適當比例，並進行告之，然後按照這個比例進行考核監督。對於不作為或基本不作為的那一部分老板代表，除了要求必須出席的會議以外，也可以參照這個辦法製定比例，當然比例比前者可以稍高一些。如果還解決不了問題，那就隻好請您下屆別幹了。對於素質能力較差的代表，除了下屆把好代表入口關、盡量減少類似代表的數量以外，就隻有加強幫助教育多加培訓引導一途了。
3．關於對選民有較大意見的代表進行勸辭問題
接下來，我們要說說對代表進行勸辭這個問題。依照法律規定，終止代表職務有三種方式：一是代表職務被原選區選民或原選舉單位罷免；二是由於
代表調離本行政區域，其代表職務自動終止；三是由於崗位變動、身體健康等方麵的原因代表自己請求辭去代表職務。這三種法律規定的代表職務終止方式，並不是我們這裏要討論的主要問題。我們要討論的是代表自己沒有提出辭呈，而我們要勸其提出辭呈的問題，或者說是由於種種原因，代表被建議辭職的問題。對於這個問題，目前許多地方都在試水，但又存在不少爭議。
對於這個問題，我這裏談談個人的看法。其一，這個事情對促進代表履職、對開展人大工作的確有積極作用和試驗價值；其二，這個事情也的確存在法律依據不足的問題，而且具體做法中需要依法規範的地方也很多；其三，地方可以繼續試驗，但全國人大應該加強調研，待條件成熟時進行規範並將其納入法律範圍。
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關於代表勸辭問題的一些材料
2012年《人大研究》第11期載盧鴻福文章稱，2002年4月3日《人民日報》報道：河南省平頂山市新華區人大常委會先後接受15名代表辭職。2003年下半年，浙江省寧波市寧海縣人大開始建議代表辭職製度試水。2003年江蘇省常州市鍾樓區製定了代表辭職暫行規定。2005年4月，遼寧省公布文件規定，不稱職代表可以勸辭。此後，已經有四川、湖南、遼寧、河南、山東、內蒙等省區的部分市縣區實行了代表辭職，並出台了相關規定。
2012年《人大研究》第8期載樊鵬文章稱：2003年江蘇省常州市鍾樓區人大常委會出台代表辭職相關規定。2004年底浙江省寧波市寧海縣代表辦理辭職26人，占代表總數10%；同時該市象山縣代表辭職19人；寧波各縣區代表辭職總計當在100人以上。此後，浙江台州、仙居、麗水，江蘇靖江、常州，河南南陽，四川成都，河北衡水，海南商河，山東淄博、福建福州等一些縣市區都有嚐試。
2015年有報道稱，湖北襄陽市襄州區人大常委會決定，對於長期不作為的“啞巴代表”“掛名代表”，在征求選區選民意見的基礎上，對其進行誡免談話、進行問責甚至提出勸辭，即勸其辭去代表職務。而且，這一年多裏，已經對三名代表實施了勸辭處理。
4．關於建立代表履職約束機製問題
關於建立代表履職約束和激勵機製問題，是近些年討論比較多的問題。我們現在談代表履職監督問題，所以主要講約束機製問題，同時也兼及激勵機製問題。建立代表履職約束機製，在我看來是理所應當甚至是勢在必行的事情。這個問題涉及約束的內容、約束的形式和約束的方法。關於約束的內容，在代表法裏、在中央2005年發的9號文件裏，已經有明確的說法了，這就是我們確定約束內容的主要依據，我覺得作為人大代表工作的組成部分，我們還得依法約束。這個問題，我們在前麵已經多有論述，比如代表履職的時候不得從事與個人職業相關聯的業務活動；比如，代表不得把關於個人及其親屬的利益問題作為議案和建議提出；比如，代表個人不得幹預正在審理的司法案件；比如，代表個人不得直接處理調查和視察中發現的問題；比如，代表在參加特定問題調查委員會方麵應當實行回避；等等。這都是約束的內容。關於約束的形式，我認為，目前已經在實踐中創造了不少種類，有的已經具有了法律規範的形態。比如，直接選舉的代表要向選區選民述職並接受選民的詢問和評議；比如，間接選舉的代表要向原選舉單位報告履職情況並接受原選舉單位的詢問；這是法律已經有明確規定的。比如，代表要向選區選民公示自己的聯係方式；比如，實行代表履職登記製度並在必要時予以公布；比如，建立代表輪流接待選民和群眾製度。這些都是各地正在實施的做法。至於說約束機製的方法，我這裏是指如何問責問題。法律規定，選區選民或選舉單位有權罷免自己選出的代表，這應該說是最為嚴厲的問責方式。另外，前麵說過，地方人大正在風起雲湧地試行一種勸辭方式。這種方式之所以產生，從我們研究代表履職的角度說，一是因為法律對不作為的代表沒有什麽約束性規定，二是因為啟動選民罷免程序門檻太高很難運作，三是因為代表個人不願意提出辭呈。我覺得，將來條件成熟時也可以考慮把勸辭作為一種問責方式列入法律程序。當然，這需要進行研究和規範，哪些情況可以列入勸辭範疇，哪些不應列入；同時也需要設立台階分步驟進行，先是批評教育允許改正，屢教不改者然後再予以勸辭。但是，我覺得不宜采取評選落後代表這種約束方式。
順便再說說建立代表履職激勵機製問題。我覺得盡管這個問題在法律上沒有規定，但在實踐中已經有了一些做法。比如，有的地方建立代表履職登記和適時公開製度，並對履職好的代表，作為換屆時推薦代表連任的依據，這一條已經具有激勵意義。比如，有的地方開展評選優秀議案、建議活動，也屬於激勵機製的範疇。當然，這種代表履職激勵機製的形式還可以再豐富一些。但是，我不主張把在代表中開展評優活動作為激勵代表履職的一種形式，也就是說不讚成把代表從履職的角度劃分為三六九等。因為這樣做距離我們的代表製度過遠，而且在我看來代表之間存在履職意識和履職能力方麵的差距，這是很自然、很正常的現象，而且這種現象會長期存在甚至是永遠存在。
（本章完）