六、關於充分發揮代表作用問題

這個問題過去從代表工作的角度注意不夠、研究不多。但是，人大製度的日益完善，人大工作的日益重要，代表工作的日益拓展，把這個問題漸漸地突顯出來了。從目前北京的情況看，如何充分發揮代表作用，主要有這樣幾個做法。

（一）充分發揮代表大會的作用和優勢

關於在人民代表大會及其常委會的工作中充分發揮代表的作用，從而提高人大及其常委會的履職水平，保證國家權力機關的正常高效運轉，保證整個國家體係的正常高效運轉，這正是我們做好代表工作的核心目的所在。當然，發揮代表的主體作用，有許多方麵。但我覺得其中最重要的一個問題，就是把代表大會開好，把代表大會的職權作用和優勢發揮好。因為這是全體代表充分履職、充分發揮作用的最大舞台，是所有代表八仙過海各顯其能的最佳用武之地。

北京在這個問題上有比較多的體會，其具體做法：一是特別重視代表大會的作用，認為這是全體代表的重大節日，是代表履職的最佳場所，是代表發揮主體作用的主戰場。因此，把通常由常委會擔負的許多功能移到大會上來進行，比如重要立法的最後通過、重大事項的討論決定、重要專項報告的審議等，發動全體代表集思廣益、擴大聲勢、形成氛圍。二是精心組織會議的各個環節，為代表發揮作用提供條件。比如，充分做好會前準備。包括代表會前視察、會前討論報告、會前預算審查、了解代表議案、建議提出情況等。包括科學組織會議。比如，改進會議組織工作。諸如怎樣編發簡報，原汁原味地反映代表提出的問題；怎樣使會議更加公開透明，加強會議內外的互動，讓大會與群眾的脈搏一起跳動；怎樣更加體現民主精神，用表決器代替舉手等，都在改進中。比如，搞好會內會外互動。通過媒體、網絡實現大會與社會群眾麵的直接溝通，讓會上熱點向社會傳播，也讓社會關切進入會場，使代表履職與整個社會水乳交融、渾然一體。比如，抓好會後落實。常委會要把落實會議決議作為自己的主要任務，圍繞落實決議年中加開一次代表大會、安排代表開展相關活動等；要求“一府兩院”對於大會確定的任務，在次年工作報告中必須有所交代，完不成的事情得有個說法；當然，對人大常委會自己確定的任務也應如此。充分發揮大會中代表審議意見的作用，整理打捆，送有關方麵進行整改或作為工作參考。這些做法極大地促進了代表的履職熱情和積極性的發揮，也使代表的主體作用得到了充分的釋放。實踐證明，在動員代表履職、發揮代表作用方麵，大會具有常委會不可替代的優勢。

（二）動員代表參與常委會、專委會工作

在閉會期間如何發揮代表的主體作用，我覺得，最重要的就是是否能夠把代表履職與常委會的工作結合起來。北京在這方麵有些做法，感覺效果不錯。一是盡可能發動更多代表參與常委會重要工作。包括立法活動、專題調研、執法檢查、專題詢問、議案辦理等，盡可能擴大代表參與麵，給願意發揮作用的代表以用武之地、以表演舞台。比如，常委會幾次組織的專題調研，參與調查的代表都達到了上百人。二是盡可能把代表履職與專門委員會的工作結合起來。我們知道，專門委員會的重要工作幾乎都是與常委會工作聯係在一起的，因此代表履職與專門委員會工作結合就是與常委會工作結合。現在幾乎各個專門委員會都組織了與自己專業密切相關的代表履職小組，專門委員會的調查研究、議事會議都積極邀請相關履職小組的代表參加，請他們建言獻策，把他們的行業優勢、興趣專長盡可能地發揮出來。幾年下來，專門委員會有了自己相對穩定的代表聯係群體，代表履職也有了自己比較穩定的領域範圍，兩方麵相得益彰。三是邀請代表列席常委會、專門委員會及各種專題會議。代表們參與了各種調查調研檢查活動，接觸了實際，發現了問題，都有許多話想說要說，因此他們都積極接受邀請列席常委會、專門委員會以及各種專題會議，並且勇於發表自己的意見建議。並且他們的發言同樣受到會議的重視和媒體的青睞，同樣記錄在案或予以報道。這樣不但發揮了廣大代表的作用，而且也濃鬱了民主的氛圍、提高了會議的質量。至於在常委會安排重要工作做出重大決定方麵，通過各種形式征求代表意見吸收代表參加，包括人大製定立法規劃、醞

釀年度工作安排等，都已經形成常規機製。

（三）“一府兩院”密切聯係代表，重大事項征求代表意見

另外一個問題就是“一府兩院”如何與代表聯係溝通，發揮代表參與國家執行機關的重要工作問題。我覺得，這是代表發揮主體作用的一個重要領域。應該說，北京這方麵是做得不錯的。一是“一府兩院”重大事項都比較自覺地請人大代表參與，聽取人大代表意見。比如，政府每年安排為民辦實事項目，都要書麵征求代表意見建議。比如，政府的聽證會，也會邀請一定數量的人大代表參加。二是“一府兩院”積極聘請人大代表參與監督工作。比如，政府部門的行風監督員、檢察院法院的人民監督員，相當大的比例是從人大代表中產生的，而且這些代表也的確發揮了作用。三是“一府兩院”在辦理議案建議的過程中，積極主動地與代表進行溝通、協商，力爭把事情辦得使代表比較滿意。有時候這種溝通協商需要多次往複進行。四是“一府兩院”尤其是兩院經常就他們采取的新的改革措施、新的技術手段邀請人大代表參觀考察，既是向代表展示匯報也是請代表發聲監督。五是兩院經常密集地用手機向代表發送信息簡報，把兩院最新的動態向代表第一時間進行傳播，使代表知道我們的法院檢察院的工作，了解他們的成績，也理解他們的難處。這顯然非常有利於代表對兩院工作的了解與理解，過去代表審議兩院報告時常常出現的“不了解”現象少多了。無疑，這也是代表發揮作用的一個重要渠道。

我覺得，這幾個方麵的工作做好了，對於發揮代表的主體作用，同樣是非常重要的。而這就不是人大常委會的代表工作部門所能運作的了。我們說，代表工作絕對不是代表工作部門一家的事情，在這裏得到了更為具體的證明。

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北京市人大常委會代表工作的若幹做法

介紹一下北京市人大常委會開展代表工作的情況，供大家參考。其主要做法是：

1．健全代表工作格局

北京市近年來確立的代表工作格局在正式文件中是這樣表述的：“堅持和完善人大常委會統一負責，代表聯絡部門綜合協調，人大專門委員會和常委會工作機構分工負責，充分發揮區縣人大常委會市人大代表聯絡處、鄉鎮人大和街道人大代表工作機構的職能作用的代表工作格局，提高為代表履職服務的能力。”（2009年市委第三次人大工作會文件）這個表述有這樣幾層意思：一是代表工作是全局性的工作，而不單純是工作部門的事情，需要由人大常委會統一負責；二是代表工作部門是受常委會委托具體操辦代表工作事務的機構，它的功能是在常委會統一領導下進行綜合協調；三是各個專門委員會或者工作委員會在代表工作中也各有其責，那就是分別聯係與自己的職能相關的那一部分代表，聯係這些代表並動員這些代表參與專門委員會的工作；四是發揮下一級人大及其工作機構在代表工作中的作用，包括組織分團代表活動、參與下一級人大常委會的重要工作、監督自己選出的代表進行履職等。

2．堅持開展代表培訓

現在北京市代表履職培訓在本市各級人大已經成為製度性安排。一是有培訓計劃。市級代表每屆安排六次培訓，即新代表一經選出，就組織一次初步培訓，講授人大製度和代表應知等基本知識。然後每年安排一次2—3天的培訓，而且對這一屆中的每年的培訓內容有一個大致的計劃考慮，什麽時間講法律法規、什麽時間講代表履職、什麽時間講專題知識（如預算監督等），都有考慮。二是有培訓時間。特別是北京市代表每年的培訓時間大體固定，一般是在春天的4—5月間進行，由於場地關係，每次安排兩期，這樣代表也可以按照自己的時間報名參加。三是有培訓經費。區縣人大代表、鄉鎮人大代表也有這種培訓安排，當然時間可能稍微短些，或者采取分散的方式進行。

3．搭建代表履職平台

這幾年北京市各級人大都建立了不同形式的代表履職平台或載體。特別是直接選舉的代表在選區建立代表之家、代表活動站或代表活動室，讓代表回歸選區，服務選民並接受選民監督。有的還通過網絡或微信方式建立了代表信息溝通方式。北京市於2014年統一要求三級代表（市級、區縣級、鄉鎮級）混合編組，在鄉鎮、街道搭建履職平台，並且統

一布置任務，統一開展活動，統一接待選民。目前，已經建立了179個這樣的平台。2014年底2015年初，在市人大會召開之前，統一布置就大會將要進行審議的《居家養老服務條例》這一立法項目，專門安排一次三級代表小組的活動，由市代表征集區縣、鄉鎮兩級代表的意見，做好大會審議準備，取得了很實在、很突出的效果。

4．創新代表履職形式

建立健全代表小組，以小組為單位開展代表活動。代表小組有各種類型，包括職業代表小組（比如教育、科技、文化、體育、衛生等代表小組），身份代表小組（比如民族代表小組、婦女代表小組等），履職代表小組（比如財經預算工作代表小組、司法工作代表小組、養老工作代表小組等）。北京市級代表目前已經組建了12個這樣的代表小組。應該說，代表小組這種形式過去也有過，比如大的代表團為了便於進行審議和開展活動，劃分為若幹代表小組；比如過去街道沒有代表工作機構，但有以地域為單位的代表聯組，等等。但是，現在的代表小組與過去相比有一個很大的不同，那就是它是以閉會期間代表圍繞常委會履職進行設計和運作的，即它的目的是直接與代表閉會期間的履職緊密聯係在一起的。

這樣組織的代表小組，有幾個優勢：一是充分發揮了代表各自的行業優勢和業務專長，調動了代表履職的積極性；二是各個專門委員會有了自己相對固定的代表聯係群體，壯大了專門委員會的工作力量；三是擴大了代表參與常委會工作的範圍，也提高了常委會工作的水平；四是代表整體履職水平的發揮有了很大的提升，代表主體作用得到了比較有效的發揮。

5．改進代表活動方式

應該說，以往閉會期間的代表活動方式是比較單一的，就是列席會議、參加視察、召開座談會等幾項。現在，代表在閉會期間的活動方式較之過去有了很大的豐富和改進。比如，改進會前視察的組織方式。改變過去統一集中、蜻蜓點水、大呼隆式的視察模式為個人選擇、適當分散、不事張揚的模式，以了解真實情況為目的。比如，改進代表參與預算審查的方式，從各個代表團遴選代表組成具有一定規模的預算初審代表組，在會前集中時間參加預算工委和財經委組織的初審工作，這個措施既擴大了代表參與預算監督，也提高了預算監督審查的質量。比如，改進代表團會前活動方式，進一步發動代表在會前對各項報告提出意見建議，並預留出國家機關按照代表意見建議修改報告的時間，讓代表意見比較充分地進入報告文本，這樣比在會上審議吸收代表意見要充分得許多。

6．實行代表履職登記

現在北京市新修訂的代表法實施辦法規定，代表履職實行登記製度，人手一冊，個人記賬，定期收回，適時公開，並以代表履職情況作為進行換屆是否推薦連任的依據。這樣的規定，應該說既是對代表履職的一個約束機製，也是對代表履職的一個激勵機製。當然，目前這個規定在落實上還有些問題需要研究。比如，履職不好的怎樣問責，對領導幹部履職怎麽要求，等等。

我們這裏主要介紹的是北京市人大代表工作的一些做法。其實，北京各個區縣鄉鎮代表工作也是有很大成就的，而且各家都有不少經驗和創新。那麽，對於縣鄉兩級人大來說，這些做法中具有關鍵意義的內容是什麽呢？我以為，就是一個問題：讓代表回歸選區。這是北京市人大常委會領導同誌概括的一句話。我覺得，這句話抓住了代表工作的關鍵，或者說抓住了區縣鄉鎮代表工作的關鍵，因為這兩級代表都是直接選舉的代表，而直接選舉的代表，他的根子在選區，從而他履職的舞台在選區，他履職的標準也在選區；他履職的壓力在選區，他履職的動力也在選區。這一點，既體現在代表對選民的聯係服務製度上，也體現在選民對代表的監督評價製度上。而這一點，也正是區縣（包括鄉鎮）代表工作不同於上級人大代表工作的最大特點，也是其最大優點。我覺得，我們抓住了這一點，也就抓住了區縣鄉鎮代表工作的靈魂，就能夠把區縣鄉鎮代表工作搞得有聲有色，風生水起。

總之，代表工作非常重要，代表工作大有可為。作為我們從事代表工作的同誌更不能忽視、輕視、小視，一定要以自己模範的工作，為代表工作增光添彩，為代表履職增磚添瓦，為人大製度貢獻力量。

（本章完）