第8講
人大製度在北京實踐中的若幹問題
人民代表大會製度在北京的實踐問題，是個非常大的題目。我隻能以北京市第十三屆人大常委會的一些做法為線索，從我個人觀察的角度，做些介紹。講述涉及五個方麵的問題，包括工作理念、工作方針、工作主題、工作方式、工作體會等方麵。其中工作主題——如何提高人大常委會會議質量部分所占篇幅最大，這是因為提高會議質量始終是人大常委會的重要任務。同時，在結尾部分給大家介紹一下第十四屆人大常委會在工作方麵的一些新的拓展和新的考慮。
一、關於工作理念：對人大製度應有敬畏之心
如果說北京市第十三屆人大常委會的工作取得了一定的成績，那首先應該歸功於有著清晰的理念，包括對民主政治和人大製度的理性思考，也包括對人大工作的深入認識。我們這裏從與工作理念密切相關的製度理性入手，介紹對人大製度和人大工作的幾個認識問題。
（一）區分人大製度、權力機關和工作機關
市人大常委會領導同誌在講到人大製度的時候，經常要求區分清楚人大製度、權力機關和工作機關的關係，認為這一點至關重要。因為，人大製度和人民代表大會之間的關係、人大權力機關和人大工作機關之間的關係，許多人甚至是許多黨政領導幹部也是弄不明白的。由於這種不明白，就常常發生誤解、誤會甚至鬧出笑話。把人大製度當成人大自身製度的有之，把人大工作機關當成權力機關的亦有之。所以，應該把這幾者的關係特別是它們之間的區別搞清楚。
1．人大製度是國家根本政治製度，是全黨全國全體人民的製度。它是保證人民當家作主的根本製度，是執政黨科學執政民主執政依法執政的操作平台，是實現三者有機統一的製度載體。這個製度理應受到敬畏。
我們知道，人民代表大會製度是我們國家的根本政治製度。但是，這個製度不單單是指人民代表大會，而是包括了人民代表大會、政府、法院、檢察院等所有國家機關體係在內的整個製度。所謂人民代表大會製度，簡單說，就是人民依法選舉代表，組成人民代表大會，由人民代表大會代表人民行使國家權力的一整套製度。由於作為權力機關的人民代表大會是這個體係的核心機關，所以這個製度就稱為人民代表大會製度。在這個製度體係中，人民代表大會是核心，它是其他國家機關產生的合法途徑，既是其他國家機關的權力母體，也是其他國家機關的監督主體，其他所有國家機關都要向它負責。這個製度是共產黨領導人民創造的，是屬於全黨、全國、全體人民的製度，不是單歸哪一家所有的。它的基本功能是保證人民當家作主，組織人民監督國家，同時它也是執政黨實現科學執政民主執政依法執政的操作平台，是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的製度載體。對於這樣一個製度，我們全黨、全國、全體人民都應該保持應有的敬畏之心。因此，堅持和完善人民代表大會製度，也就不是人民代表大會一家的事情，是全黨、全體國家機關、全國人民的事情。這是講人民代表大會製度。
2．人民代表大會及其常委會是國家權力機關，既是人民行使當家作主權力的機關，也是人民行使監督權力的機關。它是全部國家機關的核心機構。這個機關理應得到尊重。
人民代表大會是由人民依法選舉代表組成的國家權力機關，是人民代表大會製度體係的核心機構。按照法律規定，它由人民選舉產生，與人民保持密切聯係，是人民行使國家權力的機關，也是黨和國家機關密切聯係群眾、代表人民意願的製度保證。人大常委會是人民代表大會的常設機構，它由代表大會選舉產生，對代表大會負責。人大及其常委會，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的職權，管理和監督整個國家機關的運轉。它有兩個最基本的功能，一是保證人民當家作主，二是組織人民進行監督。對於這樣一個人民行使國家權力、人民監督國家權力的機關，理應得到其他國家機關和廣大人民的尊重。這是講作為權力機關的人大及其常委會。
3．人大常委會的工作機關是為人大及其常委會履行職責提供保障和服務的工作機構和辦事機構。這個機構的工作人員同樣應該敬畏人大製度、尊重權力機關，特別是要以對人民負責、對製度負責、對權力機關負責的態度做好機關工作。對此，我們應該有一份責任感、使命感。
人大常委會是人民代表大會的常設機構，在代表大會閉會期間，它行使法律賦予的國家權力。這是講作為權力機關的人大常委會。同時，人大常委會還組建了自己的工作機關，為它履行權力機關的職能提供服務和保障。我們在人大常委會工作
機關從事工作的人員，他所做的工作就是常委會的機關工作。我們千萬不要把這個工作機關與權力機關等同起來，也千萬不要把常委會的機關工作與常委會履職行為等同起來。所以，我們也千萬不要把人們對人民代表大會製度、對國家權力機關的敬畏和尊重，攬到我們自己的頭上，心安理得地享用。我們需要的是正確地區分人大製度、權力機關和工作機關，也包括區分權力機關的履職行為和工作機關的機關工作。我們作為從事人大常委會機關工作的同誌，對於人大製度、對於權力機關必須帶頭存有敬畏之心、尊重之意。同時，對於我們自己所從事的那份工作，更要有高度的使命感、責任感，誠惶誠恐、兢兢業業地把它做好。隻能因為我們的出色工作而給人大製度和權力機關增光添彩，而決不能因為我們工作的疏忽或紕漏而給這個製度和這個權力機關抹黑；隻能因為我們的出色工作而在國家和人民中提高這個製度和這個權力機關的威信，而決不能因為我們工作的缺點或瑕疵而給人大製度和權力機關造成損傷。這是講人大常委會的工作機關和機關工作。
（二）認清人大製度的特點和優勢
我們的人民代表大會製度到今年已經走過整整60年的曆程了。在這60年裏，它經曆了風風雨雨，也獲得了長足進步，積累了豐富的經驗，當然也還存在許多的不足，需要我們堅持、完善和發展，需要我們推動它與時俱進。當然，今天我們隻講講它的特點和優勢。
1．人民代表大會製度的特點
人民代表大會製度有如下四個方麵的特點：其一，一黨一院，三者統一。人民代表大會製度是共產黨領導人民建立的由人民當家作主的政治製度，同時也是黨領導和支持人民當家作主的政治製度；在人民代表大會製度體係中，共產黨不與任何其他政治力量分享領導權。在這個體係中，國家的一切權力屬於人民，人民代表大會是人民行使國家權力的唯一機關，人民代表大會也不與其他機關分享人民賦予的國家權力。同時，人民代表大會製度最初就是共產黨為執政進行設計的，它提供了共產黨治國理政的操作平台，從而也成為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的製度載體。其二，一統三分、協調製約。一統三分，即由作為國家權力機關的人民代表大會統一行使國家權力，包括立法權、人事選任權、重大事項決定權和監督權。同時人民代表大會依法把行政權力授予政府、把審判權力授予法院、把檢察權力授予檢察院。協調製約，即在人民代表大會製度體係之內，一方麵，權力機關和執行機關之間存在著決定和被決定、監督和被監督的製約關係；另一方麵，在它們之間也存在著目標一致、共同合作的協調關係。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大會既按照民主集中製組織，也按照民主集中製運轉。人民代表大會由人民選舉代表組成，並由會議集體行使權力，任何決議或決定的作出，都必須按照少數服從多數的原則。在這裏，少數服從多數，既是民主的原則也是集中的原則。依法有序，即人民代表大會是按照法律程序實行民主的機關。在這裏，不但代表和會議的民主權利得到法律的尊重和保障，而且民主的表達也得到法律的約束和規範。其四，民主效率，兩廂兼顧。人民代表大會製度在設計上兼顧了民主和效率兩個方麵。一方麵，在上一級和下一級人民代表大會之間，沒有隸屬關係，上一級並不構成對下一級的領導關係，而隻有選舉指導、法律監督和工作協調的關係。這樣做的目的是要保證本行政區域內人民當家作主權力的行使，充分發揮人民群眾的積極性。另一方麵，政府實行對本級人民代表大會和上級政府雙重負責製，以保證國家的政令統一和行政效率。
2．人民代表大會製度的優勢
我曾經列舉過人大製度的八個功能。這些功能也都是它的優勢。其一，它是人民行使國家權力的製度安排。就是說，它的第一位的功能，是保證人民當家作主，是人民當家作主的製度性安排。其二，它是人民監督國家權力的製度性舉措。習近平說，要把權力關進製度的籠子裏，人大製度從權力監督和製約的角度，提供了關押很容易造成腐敗的權力的籠子。這頭兩條，我認為是體現人民代表大會製度的本質性的東西，也是它的核心性功能。其三，它是國家權力合法性的製度來源。在我們國家，凡是屬於國家機關序列的各級正式機構的擔負一定責任的官員，都是經由各級人民代表大會及其常委會選舉或者任命的，否則這個官員就不合法。其四，它是密切聯係群眾的製度性途徑。而且，不僅如此，它還是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式。其五，它是推動民主法治建設的製度力量。就是說，這個製度是推動民主法治建設的動力源泉，它
的根本任務是推進國家的民主法治建設。其六，它是政治體製改革的安全通道。大家對政治體製改革進行了不少設計，也有人擔心政治體製改革會有很大風險。其實，我覺得，最根本的政治體製改革就是按照憲法要求，把我們的人民代表大會製度落到實處，即堅持好、完善好、發展好人大製度。在這裏並不存在什麽風險。其七，它是共產黨民主執政依法執政科學執政的製度平台。人民代表大會製度之所以被設計出來，就是為共產黨實行民主執政、依法執政、科學執政而用的。共產黨要領導人民當家作主、領導人民依法治國，哪一件也離不開人大製度這個平台，而科學執政也是要以民主執政依法執政為前提的。其八，它是實現三者有機統一的製度載體。我們知道，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，是我們國家民主政治的核心內容。而這個核心內容就發源於人大製度“堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事”的實踐經驗。而且也隻有在這個製度之中，我們才能把這三者真正有機地統一起來。實在地說，人民代表大會製度就是實現三統一的製度載體，而人民代表大會就是實現三統一的操作平台。因此，為實現三者有機統一提供製度載體和操作平台，是人民代表大會製度的最大製度優勢。
（三）人大製度是個好製度，要好好用、好好幹
在2013年年初總結十三屆人大常委會5年工作的時候，市人大常委會領導同誌深情地說：人民代表大會製度是個好製度，對於這個製度，要好好用，好好幹。
1．人大製度是個好製度
說人大製度是個好製度，就是因為我們前麵講的這些特點和優勢。比如，它好就好在這個製度有一個內在的、根本的政治優勢，那就是它是能夠實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的製度載體。比如，好就好在它具有自己鮮明的特點。民主集中，依法有序；有分有合，協調製約；能夠兼顧民主和效率兩個方麵等。比如，好就好在它具有自己很好的功能。它既是保證人民當家作主的製度，又是讓人民起來監督政府的製度；它既是國家機關權力來源的合法途徑，又是國家機關密切聯係群眾的製度渠道；它既是把權力關進籠子的製度性措施，又是執政黨民主執政依法執政的操作平台。比如，好就好在它既是符合人類政治文明發展潮流和趨勢的體現主權在民的代議製度，又是符合我國國情的能夠體現我國的國體和政體的根本製度。對於這樣一個既不同於西方三權分立模式也不同於蘇聯議行合一模式，同時又克服了這兩者的弊端兼有這兩者的優點的嶄新製度，我們沒有任何理由不好好堅持。
2．人大製度要好好用
說人大製度要好好用，是講我們的人民代表大會製度目前還沒有得到很好地運用，還遠沒有把它的製度優勢發揮出來。也就是說，我們的老一輩革命家當初設立這樣一種製度，就是共產黨執政以後用來支持和保證人民當家作主的，是組織人民有序地監督政府的，是執政黨用來治國理政的。而我們還沒有來得及好好地用，就走上了越來越“左”的道路，最後在“**”中連人民代表大會製度本身也束之高閣了。現在，經過1979年變革（主要是指在縣以上地方建立人大常委會）之後的人民代表大會製度，恰恰是保證人民通過人民代表大會行使國家權力、實現黨民主執政和依法執政這一科學執政理念的製度平台。問題是我們在這一方麵，認識上還遠未到位，運用上更遠未到位。用好人大製度是堅持人大製度的核心問題，當然，這需要我們不斷地在思想上提高對這個製度的製度自覺與自信、在實踐上提高對於這個製度的運用能力。
3．人大代表和人大工作者要好好幹
這個問題在意思上是很清楚的，就是講在現有的民主法治進程中、在現有的認識水平和體製格局下，我們作為人大代表和人大工作者，既不能消極等待、無所作為，也不能魯莽滅裂、急於求成；而隻能是提高自己對人民代表大會製度的認識和信心，增強做好人大工作的責任感和使命感，用自己出色的履職實踐，來發揮人大製度的內在優勢，讓人民看到人大製度是個好製度、人大製度好使管用；讓組織逐步認識人大製度作為執政平台的本來功能和政治優勢，以便堅持和運用好人大製度；也讓羨慕西方製度的一些人，看到人民代表大會製度的優越性，以免妄自菲薄。從這個角度來看待我們所從事的人大工作，我們的使命感和責任心就會油然而生，我們就會充滿做好人大工作的信心和勇氣。因此，我們決不能因為我們工作的不力而損害這個製度本身，或者導致人們對這個製度的誤解。顯然，對於人大代表和人大工作者來說，好好幹，幹好人大工作，就是對人大製度的最好堅持。
（本章完）