三、關於人大建設：加強人大建設，健全國家權力機關組織製度
在這方麵，十八大報告主要講了兩層意思：一是關於代表結構機構製度問題，二是關於提高專職委員比例問題。
（一）優化代表結構，健全代表機構，完善代表聯係群眾製度，發揮代表主體作用
人大代表是人民代表大會製度的基礎，也是人民代表大會製度的主體。所以，代表問題曆來受到黨和國家的重視，這在十八大報告中有充分的體現。
1．優化代表結構。在《代表法》作了新一輪修改的基礎上，新一屆全國人大代表和地方各級人大代表的結構比例都比過去有了很大的優化。一是在代表總數（本屆是2987名）大體不變的情況下，原來城市人口比例較高的地方代表名額下降了，原來城市人口比例較低的地方代表名額上升了。二是全國人大代表工人、農民、專業技術人員的代表上升，黨政領導幹部的代表下降。三是農民工代表問題從上屆的3人增加到31人。這一屆北京市的代表結構也有類似的變化。當然，流動人口參加選舉問題也還是一個沒有完全解決、而且也比較複雜的問題。
2．健全代表機構。目前，地方人大代表機構都是健全的，並不存在這個問題。我理解，這句話主要是針對全國人大及其常委會說的。因為全國人大常委會的代表聯絡局，在目前還是全國人大常委會辦公廳的內設機構，還沒有升格為與辦公廳或各個專門委員會平級的正式機關。
3．完善代表聯係群眾製度。我國的人大代表製度實行的是兼職製，按理說兼職代表本身就生活、工作在群眾之中，似乎不存在一個專門聯係群眾的問題。其實，在我們這裏，仍然有一個代表要不要聯係選民（群眾）的問題，和聯係選民（群眾）緊密不緊密的問題，而且也常常是一個很重大的問題。應該說，在這方麵北京的不少區縣都積累了經驗，比如，在社區設立代表工作平台等。
4．發揮代表主體作用。今年在北京市人大代表培訓班上，我已經就這個問題講了許多。總的說是兩層意思，一是從代表作為個人角度說的。那就是代表是一種職務，代表必須履行自己的代表職務，代表要優先履行自己的代表職務。二是從代表作為人民代表大會的主體的角度說的。那就是代表能不能履職、能不能履好職，就不是個人的問題了，它關係到人民代表大會運轉的好壞優劣，關係到人民代表大會製度的興衰成敗。因為人民代表大會的所有職責的行使，都是經由代表履職才能實現的，代表出席達不到法定人數，會開不成；代表讚成票達不到法定人數，決議通不過，領導人選不出來；代表審議不發言或發言質量不高，各項工作報告的審查把關，也等於是一句空話。簡單說，沒有廣大代表這個主體，就沒有人民代表大會製度。所以說代表履職問題，並不簡單地是代表個人表現的好壞的問題，而是關係到製度性、全局性的問題。應該說，現在無論是代表的個人履職，還是代表主體作用的發揮，趨勢都是越來越好的；當然也不平衡，還有一部分代表作用發揮的不夠好，需要努力。
（二）關於優化委員結構，提高專職委員比例問題
十八大報告提出：要“健全國家權力機關組織製度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”這是在距十三大報告事隔25年之後，在黨的代表大會報告中再一次將委員專職化問題提到重要議程，這是在健全國家權力機關組織製度、加強人大製度建設方麵提出的一個重大課題。
1．優化常委會、專委會組成人員的知識和年齡結構
在年齡結構方麵，總的原則應該是適當降低任職年齡，增加年富力強的人員，從整體上保證能夠連任兩屆的組成人員由現在的不到三分之一增加到一半左右。就是說，在優化年齡結構方麵，人大常委會和專門委員會組成人員也有一個適度
走向年輕化問題。在學曆知識結構方麵，總的原則應該是逐步提高學曆層次和文化水平，克服原來不重視學曆知識結構的傾向。應當說，這些年我們取得的最大進步也就在這裏。在這方麵任務已經不是很重了。在專業知識結構方麵，總的原則應該是逐步增加專業人員的比例。這裏說的專業知識結構，應該既包括科班出身學有所長的研究人員，也應該包括多年從事專業工作經驗豐富的實際工作者。在這方麵我們的任務還很重。至於專門（工作）委員會的組成人員，要增加專業人士，那就更是不用說了。應當說，在專業人士進入兩委這個問題上。我們重視的還很不夠，需要加大力度和加快速度。
2．提高專職委員比例問題
（1）專職委員的含義及其設立依據
對於什麽是專職委員，有兩種理解。廣義理解認為，隻要是專門從事人大工作的駐會的委員，都可以叫專職委員；狹義理解則僅指除了常委會委員外，無任何其它職務的駐會委員。設立專職委員有什麽依據呢？從文獻上說，早在1987年黨的十三大報告就提出，“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化”。從法律上說，憲法和地方組織法規定“縣級以上的地方各級人民代表大會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”。彭真同誌曾解釋為“實際上將使相當數量的委員專職化”。第七、第八屆全國人大常委會工作報告和工作要點也提出：要逐步實現常委會組成人員的專職化。
（2）專職委員實踐中的成效和問題
十三大報告提出的逐步實現委員專職化以後，全國和地方人大常委會都進行過探索。北京市海澱區人大常委會在市人大常委會和區委的支持下，在2002年11月的第十二屆五次人代會補選了兩名人大常委會委員作為專職委員，十三屆時設了5名專職委員，十四屆增加到7名，現在的十五屆是5名。
從海澱區的實踐看，效果還是不錯的：一是從整體上改善了常委會組成人員的結構，增加了專職人員的比例，常委會整體力量得到了加強，工作質量相應提升。二是從個體上增加了部分專一從事人大常委會工作的全職人員，使得他們擺脫了兼職從事人大常委會工作那種疲於應付的局麵，能夠專心致誌地從事人大工作。三是人大常委會得到了一批各個領域行家裏手的補充，使得常委會對相應領域的情況更加熟悉清楚。總之，這對常委會履職是非常有利的。
當然，也存在問題。一是認識層麵。許多不從事人大工作的同誌不以為然。認為人大工作就個是履行程序的“橡皮圖章”，業餘幹幹就成。二是工作層麵。專職委員直接在主任會議領導下工作；沒有自己單獨的支撐體係，工作起來困難較多。與主任會議、與常委會、與各專門委員會或工作委員會是什麽關係，都有待理順。三是幹部交流和待遇方麵。由於一旦當了專職委員很難提拔或交流，年輕同誌不願意幹，也是一個障礙。由於在常委會機關沒有編製，人事關係留在原單位，福利待遇方麵難以照顧周全。應該說，雖然存在這些問題，但是隻要想解決並不難。
3．對設立專職委員、提高專職委員比例的幾點思考
（1）從黨的十三大報告和十八大報告說起。前麵說過，在人大常委會設立專職委員一事，並不是現在才提出的，早在1987年十三大報告中就有論述。但是，十三大報告和十八大報告的論述不盡相同。區別在於：在十三大報告中，最為核心的一個論點，就是“逐步實現委員的專職化”。講的是常委會委員要通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑，逐步使其走向全部專職化這個目標。而十八大報告主要是講“提高專職委員的比例”，並沒有講到實現專職化這個目標。但是，十八大報告也有一個新的視點，那就是它講的提高專職委員比例，不單單是指向常委會組成人員
的，而且也包括了專委會組成人員。這就是事隔25年之後，兩個黨的最權威的文獻對這個問題表述的差別所在。這種差異，給我們提出了問題。其一是提高人大常委會專職委員比例的限度在哪裏？人大常委會要不要以專職化為目標？其二是提高人大專門委員會專職委員的限度在哪裏？專門委員會要不要以專職化為目標？這裏講的專職化也可以稱為駐會化。
（2）關於人大常委會組成人員專職化問題。我國的人大代表實行的是兼職製度，他們既是代表又有自己的職業，這與西方議會的專職議員有很大的不同。由於是兼職，就不能老開會。我們的代表大會通常是一年一次，每次幾天，加上閉會期間的履職，普通代表一年也就20天左右。這種代表兼職性和會期的短暫性，使得我們的人民代表大會在運行上是很簡便的。但是，人民代表大會的這種運行方式上的簡便性，與法律賦予它的人民通過代表大會行使國家權力的繁重性，又是處於很大的不適應之中的。這是一個很大的矛盾。這種矛盾，使得人民代表大會在目前的情況下很難承擔起自己的責任和使命。
問題的出路何在呢？解決這個矛盾的第一步，是在地方設立人大常委會。我們的地方人大常委會就是基於這個內在原因的推動而順理成章地誕生了。地方人大常委會的建立使得有一部分專職人員從事人大的工作了，從而緩解了這個矛盾，但是並沒有徹底解決這個矛盾。現在地方人大常委會設立也已經30餘年了，雖然駐會委員已經占到三分之一以上，但仍然是以兼職為主的；這樣，地方人大常委會也是不能經常性地開會議事的（雖然每兩個月它至少必須召開一次會議）。也就是說，盡管人民代表大會的常設機關建立起來了，它的建立也的確在一定程度上緩解了人民代表大會運行的簡便性和它所擔負的任務的繁重性之間的矛盾，但是由於常委會組成人員仍舊兼職的過多，依然沒有徹底解決這個問題。這就仍然有一個解決這個矛盾的出路何在的問題。對此，25年前的十三大報告已經做了回答：即逐步實現常委會組成人員的專職化。但是，1987年提出這個問題以後，雖然有局部的實驗，進展卻不大。現在，十八大終於把這個茬給接上了。總之，這個問題對於人民代表大會的製度建設，具有非常重大的意義，應該加快探索和實施的步伐。
（3）關於人大專門委員會組成人員專職化問題。在十八大以前，關於委員專職化問題的討論，基本上是局限在人大常委會組成人員這個範圍裏的，大家的視野還沒有涉及專門委員會組成人員是否有個專職化問題。由於十八大提出的“提高專職委員比例”，是將常委會、專委會組成人員一並列舉的，所以在當下的討論中，專委會組成人員專職化問題，也就理所當然地進入了大家的視野。按照我們在前麵論述問題的邏輯，專門委員會組成人員的專職化，顯然也是有利於人大及其常委會履職的，更是有利於專門委員會履職的，這是毋庸置疑的。
當然，就我們的實際情況而言，在常委會和專委會組成人員專職化方麵應該分步實施，循序漸進，不可能一蹴而就、一步到位。從目前的情況來看，應該是：第一步，逐步提高常委會專職委員的比例，爭取先從三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二；第二步，實現常委會組成人員的專職化；第三步，逐步提高專委會組成人員的專職化的比例。當然，這個工作需要先進行局部試驗，在局部試驗的基礎上總結經驗，進行頂層設計，然後再分步推進。
總之，如果我們的人大常委會組成人員能夠逐步地走向專職化，繼而我們的專委會組成人員也能夠逐步提高專職化的比例，這將是人民代表大會製度走向完善的一個重大步驟，是進一步解決人民代表大會所肩負的職責任務的繁重性與其運行方式的簡便性不相適應這個基本矛盾的一個根本途徑，其意義並不亞於1979年在縣級以上地方各級人大設立常委會。
（本章完）