二、人民代表大會製度60年的重大成就
（一）構建了人民當家作主和人民監督的製度體係
在我看來，我們的人民代表大會製度定位可以從不同方麵進行闡述，但核心的問題是兩個：一是它是人民當家作主的製度，二是它是人民監督國家的製度。正是人民代表大會製度，構建了人民當家作主和人民監督國家的製度體係。
憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。可以說，沒有人民代表大會這樣一個國家權力機關，人民當家作主就是一句空話。人民代表大會製度是人民行使國家權力的製度安排，它使我們找到了人民當家作主的合理而有效的形式。在我們國家，一切權力屬於人民。但是，在一個十幾億人口的國家裏，人民如何公平合理而又高效有序地行使自己的權力，這並不是一件很容易的事情。當然，代議製是當今各國普遍采取的政權組織形式；但也並不是有了代議製問題就全解決了。核心是代議製的具體形式還需要與國體、國情相適應。我們後麵將要講到的人民代表大會製度的幾個特點，充分表明了它是我國人民當家作主的合理而有效的形式。
同時，人民代表大會也是人民有組織地行使監督國家權力的製度。我們都知道，權力會產生腐敗；絕對的權力絕對會產生腐敗，這是規律。因此，依據這一規律，現代西方社會有一個共識，就是要把權力這隻猛獸關進法律和製度的籠子，意思是要對公共權力的使用進行監督、限製、製約、製衡。應該說，這個現代西方社會形成的共識，在中國政治發展史上是缺乏思想資源的。可喜的是，我們經曆了“**”的洗禮，見識了近幾十年的權力腐敗現象，在這方麵逐漸地成熟起來了。特別是習近平總書記要求把造成腐敗的權力關進製度的籠子，這無疑是一個認識上的巨大進步。其實，我國的人民代表大會製度，就是一個關押權力的籠子，在其中蘊涵了豐富的權力監督、權力製約機製，可惜的是由於種種原因，我們過去很少有意識地加以運用。比如，人民代表大會製度中關於質詢權、撤職罷免權的設置，關於特定問題調查機製的設置等，都是帶有剛性的監督舉措。當然，我們在這方麵的製度舉措還需要進一步完善。但不能否認的是，我們現在人大製度中已有的把權力關進籠子的製度舉措，都是可以馬上使用的利器，黨組織應該支持人民、支持人大把它們充分地運用起來。總之，組織人民對國家機構進行監督，是人民代表大會製度的重要功能。
（二）形成了人民代表大會製度自己的獨有特點
在我看來，我們的人民代表大會製度有4個方麵的特點。其一，即人民代表大會實行共產黨領導下的一院製。人民代表大會製度是共產黨領導人民建立的由人民當家作主的政治製度，同時也是黨領導和支持人民當家作主的政治製度；在人民代表大會製度體係中，共產黨不與任何其他政治力量分享領導權。在這個體係中，國家的一切權力屬於人民，人民代表大會是人民行使國家權力的唯一機關，人民代表大會也不與其他機關分享人民賦予的國家權力。其二，一統三分、協調製約。一統三分，即由作為國家權力機關的人民代表大會統一行使國家權力，包括立法權、重大事項決定權、人事選舉任免權和監督權。同時人民代表大會依法把自己的一部分權力授予政府、法院和檢察院，即把行政權授予政府、把審判權授予法院、把檢察權授予檢察院。協調製約，即在人民代表大會製度體係之內，一方麵，權力機關和行政機關、審判機關、檢察機關之間存在著產生和被產生、決定和被決定、監督和被監督的製約關係；另一方麵，在它們之間也存在著目標一致、共同合作的協調關係。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大會既按照民主集中製組織，也按照民主集中製運轉。人民代表大會既由人民依法選舉代表組成，也由會議集體行使權力，任何決議或決定的做出，都必須按照少數服從多數的原則。依法有序，即人民代表大會是人民當家作主的機關，在這裏民主得到充分的發揚，人大代表依法享有審議權、議案權、批評意見建議權、表決權、選舉權和被選舉權，而且享有言論免責權、人身保障權等；在這裏不但代表的民主權利得到法律的保障和
尊重，而且民主的表達也得到法律的約束和規範。因為，在人民代表大會體係中，一切行為都是依照法律、程序和規則展開的，因而是嚴格有序的。其四，民主效率，兩相兼顧。人民代表大會製度在設計上兼顧了民主和效率兩個方麵，它既考慮了充分發揚民主的一麵，也考慮了兼顧效率的一麵。一方麵，在上一級和下一級人民代表大會之間，沒有隸屬關係，上一級人民代表大會並不構成對下一級人民代表大會的領導關係，而隻有選舉指導、工作協調和法律監督的關係。這樣做的目的是要保證本行政區域內人民當家作主權力的行使，充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性。另一方麵，政府實行對本級人民代表大會和上級政府雙重負責製，用以保證國家的政令統一和行政效率。
（三）推動了中國民主法治建設的實際進程
人民代表大會製度從它初創之時起，就是與民主和法治聯係在一起的。1954年之前，我國在地方實行人民代表會議製度，作為實行人民代表大會製度之前的一種過渡，然後又進行了全國範圍的普選運動。與此同時，全國範圍的起草和製定憲法工作也進入了**。在憲法通過後的最初幾年中，按憲法辦事，言必稱憲法，成為國家領導層和政府官員以及普通百姓的時尚。這無疑是圍繞著人民代表大會製度建立開展的一次民主與法治的大演練。再一次民主法治建設**的湧起就是1978年以後的事情了。鄧小平總結“**”的教訓，大聲疾呼必須加強民主與法製建設，而這一切都需要人民代表大會製度發揮主要作用。首先是人民代表大會製度的複興，也包括地方人大常委會的設立；而後就是民主法治建設的大步推進。這30餘年可以說，是我國的民主法治建設取得重大成就的30餘年。從民主建設的角度說，包括代表直接選舉範圍的擴大、代表和國家機構負責人的差額選舉、城鄉代表選舉的同票同權等；從法治建設的角度說，包括依法治國建設社會主義法治國家方略和目標的確立、法律麵前人人平等共識的形成、任何組織和個人不得淩駕於法律之上的憲法精神的認定、社會主義法律體係的形成等。我想強調的是沒有千百萬人民群眾廣泛參與的人民代表大會製度的偉大實踐，就不可能有我們今天民主與法治的巨大進步。
（四）搭建了共產黨科學執政民主執政依法執政的操作平台
應該說，從人民代表大會製度的設計初衷來看，這個製度就是作為共產黨的執政平台設計的。但是，那個時候我們的人民代表大會製度很不完善，黨也沒有形成民主執政、依法執政的理念，所以，還談不上把人大製度作為黨民主執政、依法執政的製度平台來運用。改革開放以後，一方麵人大製度得到了一定程度的完善，特別是1979年地方人大常委會製度的確立，使得這個民主執政、依法執政的平台在各級地方都建立起來了；一方麵黨的執政理念也得到了很大提升，提出了民主執政、依法執政的理念。這就在主觀和客觀兩個方麵使得黨充分運用人大製度執政平台，有了需要和可能。在人民代表大會製度體係中，一方麵黨可以充分聽取人民的意見、反映人民的要求，從而實現代表最廣大人民的利益；另一方麵，黨可以向人民代表大會提出建議，並由此把黨的主張轉化為國家意誌。在人民代表大會製度體係中，一方麵，黨領導人民代表大會製定憲法和法律，另一方麵，黨又帶領國家和人民遵守憲法和法律，走向社會主義法治國家。在這裏無論是立法修法、還是保證法律的實施，都離不開人民代表大會製度這個執政平台，都離不開人民代表大會這個國家權力機關的運轉和發揮作用。而民主執政和依法執政則是實現科學執政的基礎和前提。
（五）提供了實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的製度載體
堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，已經成為中國特色社會主義政治發展道路或者中國民主政治的核心內容。但是，實現三者有機統一需要有製度載體，而人民代表大會製度就是實現這三者有機統一的製度載體。
人民代表大會製度就是一個三者統一的製度。首先，它是執政黨實現黨的領導的製度載體。在我們國家的製度設計當中，黨對國家體係的領導作用，是通過人民代表大會製度進行的。黨對國家有所建言，可以按照製度設計通過正常途徑，進入人民代表大會，把黨的主張轉化為國家意誌，從而得到
貫徹實施。其次，它是人民行使當家作主權力的製度載體。它的產生和存在，都是為了實現人民當家作主的，離開了這一點，它就沒有意義。最後，它是依法治國的製度載體。這既因為它是立法機關，要保證國家有法可依；也是因為它是法律監督機關，要監督法律的製定和實施。這樣，它就把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統一在這個製度當中了。所以，三者有機統一之所以能夠在人民代表大會製度中得以實現，就是因為三者有機統一的核心與人民代表大會的本質功能是完全一致的。當然，要在實踐中真正實現三者有機統一，還需要在製度和操作層麵融會貫通，這也是人大製度在實踐中需要解決的一個重大問題。
（六）走出了一條中國特色社會主義代議製的發展道路
應該說，我們的人民代表大會製度是世界代議製發展的曆史新高，正是借助於此，我們走出了一條既不同於西方三權分立、也不同於蘇維埃議行合一，而隻屬於我們自己的中國特色社會主義的代議製發展道路。
讓我們從近現代民主代議製發展史的角度做些考察。資產階級議會製度起源於英國。1689年洛克提出了分權製約的思想，1701年通過法律，規定議會為最高立法機關，法官獨立，限製國王對議會和司法的幹預，為現代英國代議製奠定了基礎。法國孟德斯鳩進一步發揮了洛克的分權思想，影響了法國資產階級革命。1793年，法國新憲法規定立法議會為最高立法機關，由普選產生；執行議會為最高執行機關，由立法議會任命；上訴法院為最高司法機關；從而建立了現代議會製度。美國的議會製度源於英國，又受到法國孟德斯鳩三權分立學說的影響。1787年通過憲法，1789年誕生國會，美國代議製度正式建立。西方現代代議製度的建立過程大體如此。從形式來看，資產階級代議製的核心是三權分立，即立法、行政、司法的分立與製衡。從整個代議製度形式發展的曆史來看，三權分立是最早出現的第一種代議製形式。
對於三權分立的資產階級代議製，馬克思做過許多批判，主要認為它們推諉、扯皮、效率低下。為了克服這種情況，馬克思結合總結巴黎公社的經驗，提出了他關於未來社會政權組織形式的設想。其主要內容已如前述，核心是公社“應當是同時兼管行政和立法的機關”,意即拋棄三權分立，實行議行合一。但是，巴黎公社隻存在了短短的幾十天，並沒有積累下實踐經驗。十月革命後，列寧很快就把馬克思的這個設想投入了蘇維埃製度的實驗。但很快發現，完全的議行合一，也有許多問題，諸如職責不清、不便監督等等。針對這些問題，蘇維埃製度進行了改良，實行了“上分下合”的模式，即在蘇維埃聯盟和各個加盟共和國層麵，把蘇維埃的議事權和政府的行政權分開了（設立蘇維埃主席團和部長會議，後者對前者負責）；但在這兩個層次以下，仍然實行議行合一。議行合一是代議製的第二種形式。
我們的人民代表大會製度，特別是1979年在地方確立人大常委會以後的人民代表大會製度，既不同於代議製的第一種形式（人大統一行使國家權力，不搞三權分立）；也不同於代議製的第二種形式（人大行使立法權、決定權、監督權和選任權，但把行政權、審判權和檢察權分別授予政府、法院和檢察院，不是議行合一）。實際上我們的人民代表大會製度既克服了三權分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權清晰、便於監督的優點；既克服了議行合一模式職責不清、不利監督的弊端，又吸收了它便捷高效的優點。可以說，我們的人民代表大會製度是對代議製曆史上出現的兩種模式進行揚棄的產物。首先，它有統或合的一麵，它把所有國家權力統統集中於人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機構分享人民賦予的權力；其次，它又有分的一麵，人民代表大會把立法權、決定權、監督權和人事選任權留給了自己，也把行政權、審判權和檢察權經由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，我們的人民代表大會既不是三權分立的，也不是議行合一的，而是有統有分、統分結合、一統三分的一種新模式，是代議製發展曆史上繼三權分立和議行合一之後的一個新的階段。正是從這個意義上我們說，我國的人民代表大會製度在代議製曆史上登上了一個新的高度，走出了一條新的道路，構成了對世界政治文明的一個貢獻。
（本章完）