第41章 繁複的中央行政機構
宋代的中央機構，從框架上來看，是從唐代臨摹下來的。唐代有的機構它都有，而且從表麵上看也沒有太大變化，但實際權力格局和具體運行機製卻大相徑庭，嚴重的名不符實。正式機構是一套，附加機構又是一套，往往附加機構才是真正負責的機關。一個機構的負責人，往往不負責本機關的事務，卻去管另一個機關的事情。形成了疊床架屋、彼此糾纏的官僚體係。
1．宰相及其官屬
宋代的宰相製度有兩次大的變動。在北宋開初的100多年，以同中書門下平章事為宰相，參知政事為副相。中書門下作為宰相的屬衙，有別於中書省和門下省單獨存在。宋神宗元豐改製（王安石變法）之後，回到唐朝製度上，以三省副長官為宰相，但實際上的宰相則是尚書省的左右仆射兼中書和門下省的侍郎。三省領導機構已經合而為一，直接領導原尚書省下轄的作為執行機關的六部。王安石變法失敗後，“新法”雖然被廢，但這種體製實際上一直延續了下來。到了南宋，將左右仆射改稱左右丞相，結構其實還是元豐體製。宋初宰相員額從一人到三人不等，參知政事二員到四員不等，但最多的時候，還是二正二副，即兩個宰相和兩個參知政事。元豐改製，將副相去掉，南宋又恢複了宋初的舊貌。
宋初100多年，中書門下是事實上的“宰相府”，宋人稱之為“政府”，其屬員人稱“宰屬”。中書門下的直屬機構有五房，計有孔目房（書記處）、吏房、戶房、兵禮房和刑房，每房設堂後官三人。堂後官又稱堂吏，開始的時候，由於中書門下不算正式機構，所以由吏員擔任，隨後發現堂後官權責甚重，時常弄權，於是改由朝廷命官擔任。元豐改製後，宰相的下屬機構跟唐朝一樣，由中書門下的屬員充任。
2．三司使
三司是五代軍閥體製下的產物。那時的文官體係，已經蛻化成稅收的機器，所以，唐代處於官僚結構第二等級的戶部所轄的財政事務被集中整合起來，成立三司，即所謂鐵鹽、度支、戶部，以加強征收賦稅和財政收入管理的職能，也就是加強對民間的搜刮。三司的負責人即三司使。這種製度被宋朝繼承下來，而且發揚光大，一時間成為管理國家經濟的中心。其斂財能力，不僅五代不能比，就是漢唐盛世，也不及其十分之一。宋代商品經濟發達，各種商稅以及相關稅的征收額度，在宋代達到了空前絕後的地步，大大超過來自農業的收入。凡諸鐵鹽、酒茶、絲絹，以及工場、店鋪、行商、過渡的各種稅費，無一漏網。正因為如此，朝廷才可以支持龐大的官僚機構，供養超過百萬的常2備軍，以及年複一年地向北方少數民族政權交納錢帛。三司使權力之重，有時甚至超過宰相，被人稱為“計相”。
三司下轄三司：鐵鹽司，度支司和戶部（此戶部非尚書省的戶部，那個戶部仍然存在，但已經無事可管），每司下設支司，當時稱為“案”。
鐵鹽司下設七案：兵案、胄案、商稅案、都鹽案、茶案、鐵案、設案。需要說明的是，其中的設案主要是負責朝廷每旬的設宴以及宴席所有的相關費用；兵案除了管理軍隊士兵和軍官的薪餉之外，還要負責各地吏員的升補考核，以及刑獄、捕盜、甚至造船事務；胄案除了負責兵器製造外，還負責維修河渠；鐵案負責所有礦產的開采冶煉，或者是負責民間礦產冶煉的稅收。
度支司下設八案：賞給案、錢帛案、糧料案、常平案、發運案、騎案、斛鬥案、百官案。其中常平案負責各地的常平倉，即平糴，就是各地豐歉年的糧食調劑事務；錢帛案負責軍隊的春冬衣、百官的俸祿；糧料案負責軍隊的糧料（牲口口糧）、各地糧草的出納、部分的漕運和商人的飛錢；發運案負責大部分的漕運，一部分的商旅稅；騎案負責國家馬匹牛羊飼養、購買事務；斛鬥案負責倉儲；百官案負責在京官員的俸料錢、祭祀的禮物、各地驛站的供給。
戶部司下有六案：戶稅案、上供案、修造案、曲案、衣糧案、兩稅案。其中，兩稅案負責夏、秋兩稅；上供案負責各地上供錢帛；修造案負責京城的工程以及某些官營手工業；曲案負責酒的製作或者購買；衣糧案負責軍隊管理部門的衣糧鹽茶等項東西的供給。
除此以外，三司還設有一批附屬機關，負責催促、監督、複核以及受理投訴等項事宜。
三司是一個幾乎無所不管的部門，它的職權範圍涉及了原來兵部、戶部、工部以及吏部、禮部的事務，甚至連監察部門的職權也受到了侵犯。而且，它還包辦了地方州縣的所有財政事務，控製著地方政府的命脈。所有的州縣政府實際上都變成了它的執行機關。事務之龐雜，機構之龐大，前所未有。但是，需要特別指出的是，宋代三司雖然看起來對經濟無所不管，但實際上，除了征收賦稅之外，在多數情況下，並不采用直接行政管理的方式處理所轄事務，而多采用發包給商人的形式管理，由特定的商人出麵代征代管。這樣的方式一方麵促進了宋代市場經濟的發展，一方麵也導致了權力經濟的發達，助長了官僚機構的**和低效。
在前現代的條件下，政府在經濟管理方麵權力過分集中，雖然在開始的時候能最大限度地增加中央政府的財政能力3，但時間長了以後，勢必導致機構的過分臃腫，行政效率的超常低下。以至於積壓十多年的賬簿沒有處理，官吏貪汙**嚴重，影響到了官僚係統的全局。更重要的是，三司這種壟斷全國經濟命脈的局麵，不符合宋朝統治者分權製衡、防止任何一種勢力坐大的建國理念，所以，非改不可。元豐改製後，將三司侵奪各部門的職權重新歸還給了各部，其中最主要的財政權歸屬戶部。三司這個一度淩駕於各個政府機關之上的龐然大物，終於壽終正寢。
3．三省六部
自唐朝三省長官集中政事堂辦公、形成事實上的宰相衙門以後，六部就成為主要的行政執行機關。宋朝的三省六部都是齊全的，但在宋初百年中，基本上沒有什麽事做。三省虛置還情有可原，但六部無事可做，無論如何都是製度的一大倒退。
三省在元豐改製前，機構都存在，但沒有任何權限。三省長官雖然官位猶存，但很少委任，實際是空銜虛置。門下省的副長官是門下侍郎，但管理門下省衙門的卻不是門下侍郎，而是另派一個門下省的屬員給事中“判門下省事”來負責。中書省也是如此，中書侍郎不管事，管事（實際上就是看看衙門）的是一名中書舍人擔任“判中書省事”。尚書省自然更不例外，省內的副長官左右仆射不管事，另派一個“權判尚書都省事”來看攤。不僅如此，在三省之外，還設有門下後省、中書後省以及尚書都省，**加床，除了安置人員，什麽事也沒有。
元豐改製以後，原來中書門下的機構撤銷，全部分派到門下、中書兩省，三省合一，負責長官變成宰相，而中書、門下兩省變成事實上的宰相附屬機構。
宋朝初年，六部二十四司機構都在，但全係虛置。在吏部之外，陸續添設“流內銓”（負責流內官員的銓選）、審官東院、審官西院、三班院，分擔原來吏部負責的官員選拔、考核、升遷事務，其中，有一部分的事務已經被三司侵奪。吏部的尚書、侍郎雖在，但負責看攤的卻是“判吏部事”二人。元豐改製之後，這些附加的各種院全部撤銷，人員職事重歸吏部。
戶部的情況稍有不同。由於三司已經另設戶部，將職權全部拿走，所以，宋初尚書省下麵的戶部，隻負責多少年都不來一個的海外貢品的管理。跟吏部一樣，戶部也另派“判戶部事”一員看攤。元豐改製，將原來三司的大部分職能及人員交還戶部，戶部重新變成一個管理財政的職能部門。
禮部跟吏部的情況一樣，雖然衙門尚在，但朝廷禮儀、祭祀事務，卻由另設附加機構太常禮院負責，部分的事務也被三司侵4奪。禮部剩下的事務隻有每三年一次的科舉考試，部務也是由另行派遣的“判禮部事”負責。元豐改製後，太常禮院撤銷，職事劃歸禮部，另外，三司也撤銷了，被侵奪的職權也劃了回來。
此外，兵部的事務大部分歸樞密院，小部分歸三司；刑部事務由三司和審刑院拿走；工部則由三司的某些部門取代，各自的部門都由另派的“判部事”負責看攤。元豐改製後，全部職權回歸，變成真正意義上的職能部門。
4．樞密院
樞密院是唐朝後期設置的機構，原意是利用代表皇帝的宦官參與宰相議事，分宰相之權。五代時期，樞密院變成了軍人的天下，成為淩駕於宰相之上的最高權力機構。宋代繼承了樞密院體製，負責全**政，但由文官負責，非文人科第出身不能做樞密使。同時，樞密使和副使位列宰輔，與宰相一起參與軍國大事的處理。這等於是，樞密院從宰相那裏拿走了軍政事務，而樞密使又不負責除軍政以外的其他事務，兩夥分別負責不同事務的宰相，最後組成一個宰相集體，共議軍國大事，共同為皇帝負責。
樞密院的長官為樞密使或者知樞密院事，副長官為樞密副使、同直樞密院事、簽書樞密院事、同簽書樞密院事。一般都以文官擔任，擔任樞密院長官的人選，資格與宰相相同，比如著名的詞人晏殊就做過樞密使。隻有在南渡以後，為了收回戰亂期間形成的駐屯大軍將領的兵權，才給了韓世忠、張俊和嶽飛三個武將樞密使和副使的職位。
樞密院的下屬機構主要是各個房。宋初有兵、吏、戶、禮等4房，後來陸續增加，最多時達到25房。此外，還有若幹司，如承宣司、兵馬司等，南宋時，又添設宣旨院和省馬院。
5．宋代中央官製的特點
宋朝矯五代之弊，在機構設置上主要考慮權力的分散和製衡，以防止任何一個機構權力過大，使得任何人無法憑借組織的力量顛覆皇權，結果矯枉過正，形成了中國曆史上機構最龐雜，人員最臃腫，效率最低下的政府體係。主要特點如下：第一，機構重疊，**架床。比如三省之外，再設外省，有了六部，還要設與六部職權雷同的各種院。一個吏部居然附加四個機構——“流內銓”、審官東院、審官西院、三班院，來分割選官之權。作為宰相府的中書門下，和作為另一個宰輔機構的樞密院，都要設置專門對口的行政辦事機關，都有兵、吏、禮、戶等房，相互重疊，徒增扯皮工夫。第二，權力分散，職能混淆。明明已經職能分工相當明晰的歸口職權，卻被分割，誰都可以管，誰都不負責。比如工程，三司管5一大部分，中書門下管一點，工部還剩一點。軍事也是這樣，樞密院管了大頭，然後三司再管一部分，兵部還剩了個尾巴，彼此之間缺乏明確的分工。第三，機構臃腫，人員眾多。各種機構隻要有個衙門口，人員就會源源不斷地補充進來，權力大、待遇好的機構人就更多。宋代的科舉取士既寬，取人又多，必然導致僧多廟小，人滿為患，雖然為患，但卻堅決不肯裁人。第四，事權不一，部門官不管本部門的事，部門長官隻是一種官銜，隻有掛上“判某事”，才算有了具體負責的地方。第五，對於官員不信任，很少給予全權。各部門長官，往往以“知”甚至“權知”的方式任命，往往給官員一種暫時代管的暗示，令人難以盡心盡力。後來的史家說得好：宋朝“三師、三公不常置，宰相不專任三省長官，尚書、門下並列於外，又別置中書禁中，是為政事堂，與樞密對掌大政。天下財賦，內庭諸司，中外筅庫，悉隸三司。中書省但掌冊文、複奏、考賬；門下省主乘輿八寶，朝會班位，流外考較，諸司附奏挾名而已。台、省、寺、監，官無定員，無專職，悉皆出入分蒞庶務。故三省、六曹（部）、二十四司，類以他官主判，雖有正官，非敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中書令、侍中、尚書令不預朝政，侍郎、給事不領省職，諫議無言責，起居不記注，中書常闕舍人，門下罕除常侍，司諫、正言，非特旨供職亦不任諫諍。至於仆射、尚書、丞、郎、員外，居其官不知其職者十常**。”（《宋史》卷161）這樣的體製，效率不可能不低，宋朝官僚機構效率之低，有一個例子可以說明。據說宋太祖曾經向有關部門要一個熏籠，幾天過後沒有動靜，於是動了火。但是官員解釋說，這種事情得經過逐級審批、下達，最後還得複奏皇上，得到最後批準，才能辦理。（楊萬裏：《誠齋集》卷69）
元豐改製之後，從表麵上看，似乎官製的弊病已經基本消除，但實質上問題並沒有根本解決。首先，雖然宰相與執行機構六部之間的關係已經理順，但樞密院與宰相之間二元結構的問題依然存在。其次，某些機構重疊的問題依然還在，比如三省的外省問題，宰相府和樞密院各自一套雷同的附屬機構的問題等。最後，改製雖然合並了廟，但卻沒有裁和尚，機構臃腫，人浮於事的現象反而由於機構的裁並加劇了。小說.中國政治製度史導論（第2版）