“摸著石頭過河”，是在大膽實踐中不斷總結經驗的一種形象性說法，這句話同樣適用於我國養老事業。綜觀我國養老事業的發展曆程和現狀，一直處於一種在探索中發展、在發展中探索的狀態。從老百姓的角度看，一個相對完善的社會養老體係有兩個主要的衡量標準：既要“養得起”，又要“養得好”。“養得起”指的是物質需求的滿足，“養得好”指的是精神需求的滿足。構築和實現中國特色的“養老夢”，需要從這兩方麵入手：一是養老保障，通俗講就是保證每位老年人能在晚年過上正常生活，對物質需求能夠得到基本滿足；二是養老服務，是在滿足老年人基本生活需求上，保證每位老年人能在晚年過上幸福生活。總的來說，做好養老工作就要滿足老年人的經濟收入、醫療保健、生活照顧以及精神慰藉等多方麵需求，經濟收入主要以養老保險為主，以國家和地方政府各類財政補貼和相關配套製度為輔的養老保障體係，而醫療保健、生活照顧以及精神慰藉等則更多地體現在養老服務體係中。
5.1.1 “四駕馬車”拉動我國養老保障
就“養老保障”而言，養老的重心在“保”和“障”二字上。“保”字精髓在於滿足老人的基本生活，讓老年人在晚年能吃得飽，穿得暖，有地住；“障”字核心是老人因退休在離開工作崗位後生活水平不至於大幅下滑，能保證與原有生活水平持平，不因退休後待遇急劇下降造成強烈的心理落差；在保障範圍上，要求全覆蓋和普遍性，在保障水平上，強調基本需求的滿足。
我國養老保障體係於20世紀90年代初開始改革，明確建立以養老保險為主體的養老保障製度。從此，養老保險製度成為我國養老保障的主要供給形式。在城鎮，對於城鎮從業人員，我國逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人養老保險相結合的養老保險製度，並加快實現機關事業單位養老保險改革，對於城鎮戶籍居民（非從業人員），確定了進行城鎮居民社會養老保險試點工作的內容；在農村，新型農村社會養老保險也在不斷完善中。
經過多年的努力和不斷的改革，我國已經初步建立起覆蓋較為全麵的養老保障體係，但由於我國養老保障體係仍然處在改革過程中，具有不完善、低水平以及發展不平衡等特點。之所以產生這些特點，與我國在養老保障體係建立和發展過程中存在的問題是分不開的。
第一，養老保險資金缺口不斷擴大。一是養老保險存在隱性債務危機。二是養老保險金存在“空賬”，並且隨著老齡化程度加深，“空賬”越來越大，形成惡性循環。三是養老基金麵臨貶值危險。依據我國城鎮養老保險製度的政策法規，養老基金的投資範圍僅限於銀行存款和國家債券等安全性和穩定性好、風險低的金融工具，但是由於一方麵投資方式帶來的收益較小；另一方麵通貨膨脹加劇，最終導致養老基金很難形成穩定的保值增值，如果貶值，將麵臨難以支付將來養老金的危險。這三大問題最終導致了一個結果，就是我們本將用於應對未來的養老金逐漸被透支，人們對未來養老的信息和期望逐漸被抽空。能否建立起完善的養老保險製度，為我國養老事業打下堅實基礎，這三大問題的解決至關重要。
專欄5-1 養老保險十年：基金結餘不均衡個人賬戶仍空賬
據《2003—2012年全國企業職工基本養老保險基金情況》顯示，2012年總收入18 363億元，比2003年總收入增加15 154億元，年均增長21.4%。總支出14 009億元，比2003年增加11 293億元，年均增長20%。財政對於養老保險的補助從2003年的544億元增加到2012年的2 430億元，占總收入的比重從16%降到13%。所有基金數據中增長幅度最大的為累計結餘，從2003年的1 764億元增加到2012年的22 968億元，累計結餘增加21 204億元，年均增長33%，增長了13倍。
中國人民大學公共管理學院教授李珍接受《第一財經日報》記者采訪時表示，累計結餘在全國分布並不均衡，主要集中於東南沿海等經濟發達省份，中西部地區仍然要依靠中央的轉移支付才能維持收支平衡。即使累計結餘已達兩萬億之巨，但中國的養老保險仍然是一個負債的製度——養老保險累計結餘不足以彌補個人賬戶的空賬。從曆年數據來看，從2006年起，空賬額一直大於養老保險基金累計餘額。
以2011年為例，中國社科院發布的《中國養老金發展報告2012》根據曆年人力資源和社會保障事業發展統計公報計算出，2011年，城鎮基本養老保險個人賬戶基金記賬額為2.49萬億，做實賬戶基金規模為2703億，空賬額為2.21萬億。2011年城鎮養老保險基金餘額為1.94萬億，這也就意味著全部養老保險基金的餘額都不足以填補個人賬戶的空賬。
資料來源：第一財經網，2013-11-27.
第二，新型養老保險製度實行困難。在城鎮職工養老保險製度上，由於現行養老保險製度缺乏強有力的約束機製，導致很多非公有製企業、個體工商戶以及自由職業人員的參保率非常低。很多非公有製企業就是看準了基本養老保險製度約束機製不健全，不為員工繳納養老保險金。而個體工商戶和自由工作者由於收入水平較低且不穩定，也沒有企業為其繳納養老金，個人承擔有較大困難。[3]
專欄5-2 三大因素製約非公企業健康參保
一方麵，中小型企業資金力量薄弱，發展前景受限，企業責任意識不強，製約了養老保險製度的完善和提高。有些企業負責人表示，“營利少，勉強維持，再按規定繳納‘五險’，企業承受不了……”而且，企業和個人的繳費基數不實，有的是對政策把握不準，有的存在僥幸心理，刻意瞞報、漏報基數。還有的參保人數不實，特別是用工形式靈活，人員流動性大的行業，比如建築、服務、製造等。
另一方麵，企業的法律意識淡薄。“以前在這兒工作了四年的職工把公司告了，公司給他補繳了四年的養老保險。”原來，該公司四年前聘用的一名司機，與公司達成協議，把本該繳到社保機構的養老保險費每月發給了他本人，離開單位後，他起訴工作期間公司沒有為其繳納養老保險。勞動仲裁機構認為，雖然簽有協議，將社保費以現金形式發給本人，與現行《社會保險法》嚴重相悖，企業的行為得不到法律保護。
另外，企業的用工合同不規範。在單位招聘和簽訂合同時，用人單位處於強勢，多數求職人為了生活或不懂法律，簽訂了不規範的用工協議或合同，走訪中發現98%的用人單位對新聘員工都有試用期，一般在3～12個月之間，還有個別單位3個月試用期後簽訂合同，合同滿1年才繳納保費。“試用期不投保”似乎成了企業用人的潛規則。
資料來源：陝西日報，2013-11-19.
第三，在新型農村社會養老保險製度上，由於農民本身收入水平較低，新農保政策法規不健全等原因，導致農民的信任度較低、參保意識不強；對於大部分青壯年農民來說，子女上學、買房買車等開銷較大，資金用於參保的不多；對於新生代農民工而言，他們更願意到收入較高的城市去打工，對新型農村社會養老興趣較小。
專欄5-3 農民工·不太高的參保率
《2013年農民工監測調查報告》顯示，2013年，我國雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，分別比上年提高了1.4、4.5、0.7、0.7和0.5個百分點。
人力資源和社會保障部的一項調查同樣佐證了農民工社保參保率不高的事實。根據該項調查，四川省農民工數量超過1 000萬人，截至2012年9月底，四川全省農民工參加工傷保險的人數僅為160萬人。浙江省農民工合計2 100萬人，2012年隻有工傷保險參保率最高，其他險種的參保率剛剛突破20%。
中國社會科學院世界社會保障研究中心主任鄭秉文認為，廣大的農民工群體急需社保，但又難以加入社保。在“十二五”期間，提高農民工參保率，具有很大的挑戰性，主要原因就是與“低起步”的城鎮居民養老保險相比，把農民工納入城鎮職工養老保險體係的難度很高。
資料來源：中國勞動保障新聞網.2014-05-20.
第四，隨著城鎮化、工業化和城鄉一體化進程加快，大量農村務工人員從農村遷徙到城市，不同地域養老保險政策的差異給我國養老保險製度的統籌帶來挑戰，跨區域同種社會保險的移轉以及跨區域不同種社會保險的移轉十分困難。現在我國所實行的農村養老保險管理體製繁雜，涉及部門較多，存在功能交叉。例如，既有新型農村養老保險製度又有新型農村合作醫療製度，還有針對農村“五保戶”的救濟、撫恤以及部分地區實行的最低生活保障製度，此外，還有針對農村“雙女戶”等計劃生育對象的養老保險製度，這些製度由不同部門出台、管理，政策難以協調，無法發揮整體效應。
專欄5-4 養老保險基金收入差距大：職工為居民的12.7倍
人力資源和社會保障部公布了《2013年人力資源社會保障快報數據》，統計顯示城鄉居民基本養老保險參保人數接近5億，已經超過了參保人數3億的城鎮職工基本養老保險（放心保）。不過，兩者基金收支情況差異巨大，前者的基金收支還不及後者的1/10。
快報顯示，2013年，城鎮職工基本養老保險期末參保人數為32 212萬人，基金收入22 483.6億元，基金支出18 416.7億元。同一時期，城鄉居民社會養老保險期末參保人數49 750萬人，基金收入2 154.0億元，基金支出1 453.7億元。初步計算可發現，前者的基金支出額是後者的12.7倍，基金收入是後者的10.4倍。
“與職工基本養老保險相比，居民養老保險無論是絕對值還是相對值都是偏低的。”中國社科院世界社保研究中心研究員高慶波表示，從繳費水平來看，2012年居民養老保險人均繳費水平隻有169元，這與2012年職工養老保險的人均繳費0.72萬元相比，繳費水平隻是後者的零頭。
資料來源：經濟參考報，2014-04-25.
綜上所述，我國的養老保障體係呈現“四駕並存”的現象：城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險四種保險製度並行發展，構成了拉動我國養老保障事業的“四架馬車”。但是，拉動中國養老保障的這“四架馬車”步伐不一、難以統一，既跑不快也跑不遠，如何由“四駕並存”轉變為“四駕齊驅”，是當前和未來一段時間我國養老保障體係改革的方向。
專欄5-5 養老並軌“難在何處”
國務院總理李克強2月7日主持召開國務院常務會議，決定合並新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險製度。
養老製度的N軌之所以爭議不休，主要在於“不公”二字。2013年初中國社科院發布的《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，被訪者2011年8月領取的養老金從200元至1萬元不等，待遇最高相差達50倍；而同期發布的《社會保障綠皮書》披露，對養老保險最不滿的是參加新農保的人群，認為其無法滿足生活需要的占78.9%。實際上，新農保自2009年試點以來，一直未能擺脫待遇低、持續難的問題。有調查顯示，2012年陝西、河南、江蘇3省6個縣的新農保養老金待遇每人每月的加權平均值僅為78.64元，在目前的物價水平麵前，根本無法滿足保障基本生活的初衷，更不用說過上有尊嚴的養老生活；而隨著農民收入的逐漸增高，新農保的養老替代率亦不斷下降，據測算，2008～2011年間該數字僅在14.11%～30.84%之間，而2011年城鎮企業職工的同一數值已達50%，待遇低在很大程度降低了農民的參保意願。
資料來源：南方都市報，2014-02-08.
5.1.2 “三大支柱”撐起我國的養老服務
如果說“養老保障”構成了養老基礎，那麽養老服務則是位於“基礎”之上的“建築”。談到服務就要涉及人的需求，在對人的需求研究中，馬斯洛需求層次理論最為經典，盡管對其需求層次之間的聯係學界存在爭議，但對需求層次的客觀存在沒有質疑。
按照馬斯洛需求層次理論，人的需求包括：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實現的需求。養老保障的效果決定了生理需求和安全需求的滿足情況，而社交需求、尊重需求以及自我實現需求則要通過養老服務實現。在我國當前的養老服務體係中，有“三大支柱”支撐起我國養老服務體係的框架，它們分別是：家庭養老服務、社區養老服務和社會機構養老服務。盡管我國養老服務體係已經初具雛形，但從總體上來看，我國養老服務供需矛盾依然突出。
一是家庭養老服務體係麵臨弱化。按照我國家庭養老傳統，老人由多子女協助照養，實行計劃生育和獨生子女政策後，很多家庭隻有一個孩子，獨生子女組建家庭後要擔負照顧雙方年邁老人的重任，對當前經濟社會條件下的獨生子女們來說，這部分開支常常成為“不能承受之重”。家庭養老服務體係為老年人提供的服務，無論是數量還是質量都將受到較大影響。因而，家庭養老服務體係將逐漸弱化，獨生子女父母們不得不更多地尋找其他替代養老的方式。此外，隨著城市化進程的加快，越來越多的農村青壯年勞力選擇告別農田，前往城市打工，造成農村“空巢”老人現象越來越多，有些地方甚至出現了老人村，家庭養老所發揮的功能就更是少之又少了。
專欄5-6 獨子養老時代：“421”家庭遭遇養老困境
丁某11年前從安徽歙縣的一個小村莊考入大連市一所高校，大學畢業後，他留在這個城市工作，然後順其自然地娶妻生子。而今的他事業蒸蒸日上，小家庭美滿幸福，然而，作為家裏的獨子，他最牽掛的還是老家的父母。
2009年春節，丁某回老家過年才得知，去年爸媽分別做了一次小手術，怕他忙抽不開身，就沒告訴他。丁某想起來心裏就難過，“我也想把二老接來，可他們怎麽也撇不下自己的家。不過話說回來，如果他們真來了，我還是照顧不上，工作太忙了。”和丁某一樣，現在越來越多的獨生子女開始麵臨父母的養老“危機”。
“養兒防老”是我國沿襲多年的養老模式，但隨著社會的發展以及家庭結構的變化，新的家庭結構“421”模式（4個老人，1對夫妻，1個孩子）的形成，兩個年輕人要負擔起4個老人的養老重任，獨生子女無力、無暇照顧老人的矛盾越發凸顯。
資料來源：搜狐新聞.獨子養老時代：“421”家庭遭遇養老困境，2009-11-25.
二是社會化養老發展規模較小，難以承擔養老重任。社會機構養老主要形式是老年人住在養老院，由服務人員照料生活起居。我國社會機構養老起步較晚，發展不健全，存在諸多問題，難以成為養老服務的主體。在當前形勢下，我國社會化養老機構的供給主要有公辦養老院和民營養老院兩大來源。一方麵，國家財政支持的養老院具有福利性質，但是受財政支出限製，公辦養老院床位有限，往往都是一床難求，質量較好、價格便宜的公辦養老院就像買汽車搖號一樣，排不上隊；另一方麵由於養老服務業屬於微利行業，市場供給極其有限，而且在價格上，民營養老機構的價格遠遠超出居民的養老金數額。所以目前一個尷尬處境就是，當家裏老人生活不便需要住進社會養老機構時，麵臨著“公辦的等不起，民營的住不起”的困境。此外，身居養老院的老年人無法感受家的溫暖。由於遠離家庭，人生地不熟，生活枯燥，心理寂寞，生活習慣的改變，導致很多老年人對敬老院等機構有抵觸情緒。再加上當前我國社會養老機構沒有統一的從業標準，行業水平參差不齊，社會養老機構服務人員難以兼顧老年人個體需求，無法為老年人提供優質的養老服務。
專欄5-7 中國城市養老床位總量不足
目前我國是世界上唯一的老年人口過億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的5倍多。預計到2015年，老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。
養老建設刻不容緩。盡管我國已建成各類養老機構4萬多個，養老床位350多萬張，但在“寸土寸金”的北上廣等一線大型城市，“十年難等一張床”“一個床位數千人等”的報道仍頻頻見諸報端。
“總量不足、質量不高是導致養老院‘入院難’的根源，而獨居、空巢、留守、隨遷、失獨、失能、失智、高齡、高知等大量新老人群，對機構養老需求的快速增長，使得養老床位的供需矛盾更加凸顯。”當前，總量不足仍然是我國機構養老領域最突出的矛盾。
《社會養老服務體係建設規劃（2011—2015）》指出，我國要實現“每千名老年人擁有養老床位數達到30張”的建設目標。但據民政部統計，目前我國每千名老年人僅擁有養老床位19.7張，不僅低於發達國家，也低於一些發展中國家20‰～30‰的水平。
“全國仍缺少300多萬張養老床位，這是新中國成立以來已建成床位數的總和。”2012年年底，民政部老年人和殘疾人福利處處長王輝對《瞭望》新聞周刊說。
資料來源：瞭望東方周刊，2013-11-25.
綜觀我國養老服務，隨著人口老齡化速度和城鎮化速度的加快，傳統的家庭養老方式所發揮的養老功能正在逐漸弱化，養老服務體係正由以前的家庭養老服務體係逐漸向社區養老、機構養老等社會化養老服務體係過渡。盡管存在著現有社區和機構養老服務能力不足、區域養老服務發展不平衡和服務模式單一等問題，但重點建設社會化養老服務體係，仍是中國當前完善養老服務的關鍵所在。2011年9月，國務院發布《中國老齡事業發展“十二五”規劃》進一步明確了中國養老服務的發展方向。根據規劃，“十二五”期間中國將大力發展社區照料服務，鼓勵社會力量參與公辦養老機構建設和運行，引導開發老年宜居住宅和代際親情住宅，鼓勵社會資本興辦具有長期醫療護理、康複促進、臨終關懷等功能的養老機構，有效實現“老有頤養”。