對比分析三大經濟區域勞動力市場發展的不同情況以及相對應的勞動力市場政策,本節總結出這三個經濟區域在勞動力市場改革方麵的四點主要經驗,以及麵臨的三個主要問題。
一、城市化發展帶動城市就業
自1980年製定並實施“嚴格控製大城市,合理發展中等城市,積極發展小城鎮”的城市發展方針以來,我國城市化率在2016年年末達到了57.4%。[16]而作為我國經濟最為發達的地區,三大經濟區域的城市化率均超過63%(京津滬超過80%),大大高於全國平均水平。城市化水平高意味著經濟發展水平高,城鄉居民收入也高,對外省勞動力的吸引力明顯增強,同時城市化水平高也意味著該地區的現代化、工業化水平高,對勞動力的需求也更旺盛。此外,勞動力遷移的成本也隨著城市化進程的推進而下降。
2005—2016年,我國的城市化率增長了14.4個百分點,其中長三角、珠三角、京津冀地區分別上升了13.1、8.5、14.6個百分點;同時,長三角、珠三角、京津冀地區就業人口分別增長了15.7%、25.0%、27.2%,其中城鎮從業人數比農村從業人數增長的幅度更大。而根據第六次人口普查數據,接近半數流動人口遷入了這三大經濟區域(流入珠三角、長三角和京津冀地區的人口規模分別占全國流入人口的15.5%、20.0%和8%)。由此可見,城市化發展在城鎮範圍內創造了大量的就業機會,並且隨著工業化的發展,勞動力逐漸向第二、第三產業轉移,使得勞動力從農村轉向城市,人口逐漸在城市聚集。可以說,城市化發展進一步帶動了相關城市就業。[17]
二、產業集聚吸引不同就業類型
隨著我國經濟的快速發展,城市化進程中逐步產生的產業集聚現象在三大經濟區域內尤為突出。這種產業集聚主要表現在地理位置的集中和相似企業的集群兩方麵。前者的典型例子就是製造業在長三角、珠三角等東部沿海地區的聚集,而後者的代表則是三大經濟區域的高新技術產業區。雖然長三角和珠三角地區的製造業就業人員占所有行業人員的比重在近幾年有所下降,但這兩個地區仍是我國製造業的集聚地。而同時,三大經濟區域(除河北外)是我國高新技術產業發展最迅速、分布最集中的地區,聚集了全國一半以上的高端技術產業。
產業集聚對就業有顯著的促進作用。首先,產業集聚擴大了勞動力需求。隨著產業集聚的逐步形成,集聚程度不斷提高,相對應的產業規模將會擴大,因此對勞動力的需求也會隨之更加旺盛,從而促進了當地勞動力的就業。分產業來看,促進就業作用表現最明顯的北京、天津和上海的第三產業就業率分別為58.1%、58.8%和46.5%。
遷入地的集聚產業類型也會對流動人口的人力資本水平產生顯著影響。大多數的流動人口是以就業機會為目的的勞動力。長三角和珠三角地區的傳統產業集聚的行業大多是勞動密集型產業,如加工製造業,產品也以非高端的小商品為主,對就業人員的資質水平要求不高,所以在這些地區受教育程度較低的流動人口也有較多的就業機會。而在北京、上海和天津這三個第三產業發達的地區,高新技術產業發展迅速、集聚明顯,吸引了大量的接受過高等教育的勞動力。從就業人口的教育水平來看,北京、天津、上海受過高等教育的比重分別為54.1%、34.3%、44.6%。
三、勞動力市場製度改革促進區域內勞動力協調
三大經濟區域的勞動力市場逐步形成和完善得益於以統籌城鄉就業為核心的一係列製度改革措施。統籌城鄉就業的目標即消除城鎮勞動者與農村勞動者的身份劃分,形成城鄉一體化的區域性勞動力市場。2006—2008年,全國部分地區開展了統籌城鄉就業的試點工作。試點地區皆具有代表性且在就業管理體製、政策等方麵進行了創造性的探索,其經驗在此後的統籌推行工作中極具參考價值。[18]例如,各地普遍廢除企業招聘時城鎮戶口優先的歧視性政策,製定了城鄉平等的就業政策。加之中央政策的引導,各地區都積極響應並取消了過去的限製外來流動勞動力的政策[19],尤其是長三角和珠三角地區的核心都市區的政府積極推動並促進區域性人資市場和勞動力市場的整合。
在統籌城鄉就業的改革過程中,對於勞動力在就業時麵臨的公共就業服務、社保醫保等多方麵的綜合配套製度改革也同時進行。我國公共就業服務雖然起步晚,發展相對滯後,但是自統籌就業改革開展後,地方政府積極製定、完善職業培訓等政策,為全員培訓提供保障,特別是農民的技能培訓,從而全麵提高城鄉勞動力素質。例如,江蘇以“培訓券”為依托,實行農民自主選擇參加特定類別培訓的服務保障製度,實現扶持政策與整合資源並行,提高了培訓和公共服務的質量。
我國社會保障製度的改革在近10年來也在不斷推進中。隨著我國政府對城鄉勞動力整合工作的不斷推進,三大經濟區域已普遍實現了將外來流動勞動力納入本地城鎮勞動力的社會保險體係,並且各地區對社會保障製度也有不同程度的改進。北京和浙江還對醫療保險等製度進行了改進和完善,成為我國最早實現對外來務工的社會保障的省市之一。雖然保險的轉接性仍是一大問題,但是其在一定程度上也為流動勞動力提供了保障,農民工參保率也因此得到提高。
四、經濟發展帶動周邊地區就業
長三角地區勞動力市場一體化早在2003年就開始進行,主要體現在人才的自由流動與智力共享方麵。隨著“泛長三角”概念的普及,安徽和江西兩省受到的影響也日益加深。安徽的產業結構與長三角核心地區相似度雖然不高,但是顯示出逐年上升的變化趨勢,另一方麵安徽與長三角地區在產業發展上具有較大的互補性。因此,隨著長三角的產業結構升級,安徽承接了部分長三角的產業轉移,表現最突出的是皖江城市帶,逐步且較快地融入該區域,並在2011年正式加入了長三角人才開發一體化的進程。調查顯示,安徽自2013年起連續四年出現外出人口回流的現象,2015年回流人口占當年常住人口增量的近三成。與安徽相似,緊靠長三角核心區的江西也積極參與與長三角的產業鏈整合,外出務工勞動力回流持續進行。
從2003年正式提出“泛珠三角”(一般指福建、廣東、廣西、貴州、海南、湖南、江西、四川、雲南九個省區以及香港特別行政區和澳門特別行政區)構想起,珠三角經濟區的輻射麵逐步擴大,進一步帶動了周邊省份的經濟與就業,並促進了泛珠三角地區的勞動力的協調和統一。周邊省份的勞動力流動速度加快,人口持續自西向東遷移,除了流入廣東,絕大多數勞動力流入福建。珠三角核心地區對周邊省份的勞動力流動的帶動作用促進了勞動力資源的有效配置,提高了整個泛珠地區的勞動力素質。
近年來京津冀地區積極參與人才資源合作,但是由於人才一體化起步較晚,區域勞動力市場尚無法滿足首都經濟圈建設的需要,對周邊省份的帶動作用不如其他兩大區域明顯。近幾年京津冀區域的產業升級和轉移隨著眾多政策的出台而加速進行,為進一步振興經濟持續下行的東北地區注入強大的動力,將促進東北就業結構的優化並緩解高素質勞動力資源外流的危機。
五、區域內發展不平衡
在三大經濟區域中,長三角地區的一體化進程起步最早且水平最高,從經濟總量、產業結構到勞動力市場,皆位於首位,區域發展的均衡性也處於領先地位。就(城鎮單位)工資水平來看,該地區是三大經濟區域中差異最小的,就業率的方差也相對小(2016年就業率:上海72.9%、江蘇81.7%、浙江89.2%)。就業人口的受教育程度也普遍較高,三個省市接受過高等教育的從業人員占比均超過或等於25%(上海44%、江蘇25%、浙江25%)。
由於曆史和地理因素,珠三角地區的區域內發展不均衡難題尚未解決。雖然自2005年以來珠三角發展不平衡情況出現緩解趨勢,特別是自從2013年實施粵東西北地區振興發展戰略以來,粵東西北地區的經濟進入快速發展階段,勞動力市場也相應地迅速發育。但是與珠三角核心地區的廣州、深圳相比,粵東西北地區仍是全省勞動力市場的短板,省內區域不平衡的程度仍較高,就業率和勞動者的工資水平遠低於珠三角的發達地區。大量勞動力資源都從粵東西北流向珠三角發達地區,其中不乏早期流動的廉價勞動力,還有高素質的就業人員。
三大經濟區域中,京津冀是發展不平衡最為嚴重的地區。其原因主要在於,相較於北京和天津,河北的經濟發展緩慢。由於產業結構差距的存在,在就業結構層次上的差異性也極為突出。2016年北京和天津的第三產業就業率均高達58%,而河北同一指標的比率僅為26%。從(城鎮單位)就業人員的平均工資來看,北京和天津均處於高薪酬的水平(北京119928元、天津86305元),河北僅為55334元,低於全國平均水平。從就業人員的受教育程度來看,河北的勞動力資源素質遠低於京津,接受過高等教育的從業人員占比僅為16%(北京54%、天津34%)。長期以來,河北的高端人才流向京津,然而回流的勞動力大多是中低端勞動者是一個普遍的現象。
六、現行製度與公共行政管理體製阻礙勞動力市場內部一體化
長期以來,戶籍製度是勞動力市場分割的根本性緣由。首先,從計劃經濟時代的由戶籍為劃定居民依據的供給製到改革開放後藍印戶口等新的戶口形式,城鄉戶籍製度都阻礙了勞動力市場一體化發展。雖然2014年國務院取消了農業戶口與非農業戶口的性質區分,建立城鄉統一的戶口登記製度,然而,由於戶籍改革涉及城鄉和區域間不平衡的格局以及其他領域的製度,實行和協調難度大。因此,即使新戶籍製度改革已經推行四年,眾多“無形壁壘”仍在相關政策中有跡可循,其存在阻礙了改革的前進和深入。[20]
再者,現行的城鎮公共服務體係和管理製度皆以當地人口為主體,流動人口在流入地的就業機會、社會保險和公共服務等都不能與當地居民享有的權利相等同。[21]當地政府提供的公共福利在一定程度上都是建立在保障、維護本地居民的基礎上的,而外來流動勞動力在多數情況下,由於戶籍身份的差異在勞動力市場上處在劣勢。這種戶籍歧視現象在勞動力資源密度大的三大經濟區域尤為突出,特別是北京、上海等大城市,並且難以因新戶籍改革而消失。
流動人口的社會保險關係的轉移問題在人口密集地區比較突出。以養老保險為例,流動人口的不穩定性和流動性給保險關係的轉移帶來困難,雖然2009年國家出台了職工基本養老保險關係可在跨省就業時隨同轉移的政策,但是在實踐中,各地區關於養老保險的做法、規定不同,造成保險轉接、續存困難。我國現存的地方統籌的社會保障製度盡管基本框架按照國家要求基本統一,但是具體的設置和安排在地區間又存在差別。因此,當勞動力跨統籌區域流動時,社會保障製度的轉接便出現問題,從而提高了相關社會保障製度產生的流動成本。
現行公共行政管理體製利用戶籍製度將外來流動勞動力限製、排除在外。地方政府政策的根本原則是地方利益最大化,而在流動勞動力聚集地三大經濟區域內,流動人口雖然促進了經濟發展,但同時也增加了公共設施等公用品的壓力和醫療、教育等需求,導致當地居民的福利水平下降,政府財政支出增加。流動人口遷入地政府實行就業保護、對外來人口的歧視性政策,限製、排斥了流動勞動力,對勞動力市場的一體化產生消極影響。
七、地區間勞動力市場管理不統一
地區間勞動力市場上存在的管理問題主要表現在兩個方麵:職業資格、技術等級證書的不統一以及公共就業服務資源的不平衡。盡管國務院自2014年起清理了部分職業資格認證和許可項目,但是隨著我國勞動預備製度的逐步實行,職業資格和技術等級證書作為入職門檻的地位不斷上升,它仍是絕大多數人入職的必要條件,因此,勞動者對資格證書的需求隻增不減。為積極響應黨的十八大,技能型人員的認證主體將逐漸轉移到各行業的管理部門和社會組織,而專業技術人才的資格證書仍由國家職能部門頒發,地方上相關的行業部門也有權頒發各類證書和認證。
然而,我國各地區的行業組織發展不平衡,有些地區存在隻在當地有效的職業資格證書。尤為重要的是,在勞動者考取職業資格和技術等級證書的過程中,培訓和鑒定等環節均牽涉地方利益、部門利益和組織利益,因此,各地區普遍存在證出多門的混亂現象,有的部門、地方和機構對職業資格的設置不規範、不合理,考試科目過於繁雜且內容重疊交叉,甚至有機構、組織和個人隨意舉辦未經國家授權的考試、培訓和認證。據不完全統計,截至2016年,全國各地區設置的職業資格證超過了2000項。這些證書缺乏統一的管理,相互之間缺乏互通性,各地區互不承認其有效性的事情屢次發生,從而降低了職業資格和技術等級證書的權威性和含金量,增加了流動勞動力的遷移成本。這些問題在流動勞動力集中的三大經濟區域更加突出。