一、鹹同之際州縣官“就地正法”權的行使[1]
司法審判是州縣官的一項重要職能。州縣官受理案件時，僅對戶婚田土錢債類案件和輕微刑事案件（笞杖罪案件）有權結案，其餘徒罪以上案件必須解送上司衙門複審，上司衙門複審後轉報再上一級衙門，是為“審轉”。其程序為：府所屬之州縣廳審理的案件由府審轉；直隸廳、直隸州直接審理的案件由道審轉。府或道審轉之案件由按察司複審，再申詳督撫。督撫對徒罪案件可以批結，人命徒罪及軍流罪案件須谘報刑部核複，死罪案件督撫審擬具奏或具題。對各省斬絞監候案件，每年還有省及中央二級的“秋審”製度進行複核，複核後由皇帝裁決。[2]
太平軍興以後，需要及時判決的大案要案劇增，若“再行谘查，往返耽延”[3]，於是地方大員和統兵首領紛紛要求“就地正法”。道光三十年十二月（1851年1月），欽差大臣李星沅、兩廣總督徐廣縉奏報，拿獲廣西慶遠一帶恃眾攻劫、疊抗官兵的“賊首張晚”“巨盜鄧立奇”，就近解赴行營“審明正法”[4]。鹹豐元年閏八月（1851年9月），太平軍進入永安後，廣西巡撫鄒鳴鶴會同欽差大臣、大學士賽尚阿奏報拿獲試圖“糾夥拜會，借圖搶劫”要犯廖五，“未便照尋常盜犯等候部複，致稽顯戮，隨於審明後恭請王命，即行正法”[5]。11月廣西巡撫鄒鳴鶴奏稱：“計自本年正月迄今，各處兵丁團練，陸續殲擒盜匪、遊匪、會匪，除臨陣殺斃及因傷身死不計外，凡訊明情罪重大即飭就地正法者，已一千五百餘名。”[6]其中，除了帶兵大員對“逆匪”軍前正法以外，州縣官亦可執行正法。如鹹豐三年（1853年），“代理藍山縣知縣張嗣康稟報……複在影亭地方，生擒成目二名，均即就地正法”[7]。
鹹豐三年（1853年），曾國藩奏請對“土匪”“立行正法”。他所列“土匪”，包括會匪、教匪、盜匪、痞匪、遊匪。提出的理由是，當此有事之秋，“不敢不威猛救時”，所以應“不複拘泥成例”。他還設審案局，派委二人，“拿獲匪徒，立予嚴訊”[8]。此後曾國藩又奏報說：“臣設局以來，控告紛紛，或簽派兵役緝拿，或劄飭紳土踩捕，或著落戶族勒令跟交，或即令事主自行擒縛。一經到案訊明，立於正法。計斬決之犯壹百肆名，立斃杖下者貳名，監斃獄中者叁拾壹名。此外，劄飭各州縣擒拿匪黨，齎呈供折，批令無庸解省，就地正法者，不在此數。又如安化藍田串子會匪，前經劄飭湘鄉縣知縣朱孫詒密往掩捕，擒獲九十二名。其陸續正法者，俟結案後另折會奏，亦不在此數。”[9]在此過程中，州縣捕獲“匪黨”，毋庸解省而是訊明後即執行正法，然後報告。
對於領兵大員實施正法的奏折，鹹豐帝都以“知道了”予以批準，同時又多次下旨要求領兵大員和地方官格殺勿論。鹹豐三年二月的一道諭旨雲：“現當辦理團練之時，尤應極力整飭，以儆凶頑。著該督撫即嚴飭各屬，認真查緝，如有奸細窺探、土匪滋擾，拿獲訊明後即行正法，以示炯戒。”[10]三月又下諭旨：
前據四川、福建等省奏陳緝匪情形，並陳金綬等奏遣散廣東各勇沿途騷擾，先後降旨，諭令該督撫等認真查辦，於訊明後就地正法。並飭地方官及團練、紳民，如遇此等凶徒，隨時拿獲，格殺勿論。現當剿辦逆匪之時，各處土匪難保不乘間糾夥搶劫滋擾，若不嚴行懲辦，何以安戢閭閻？著各直省督撫，一體飭屬隨時查訪，實力緝拿。如有土匪嘯聚成群，肆行搶劫，該地方官於捕獲訊明後，即行就地正法，以昭炯戒。並飭各屬團練、紳民，合力緝拿，格殺勿論，俾凶頑皆知斂戢，地方日就乂安。至尋常盜案，仍著照例訊辦，毋枉毋縱。[11]
諭旨確定就地正法的對象是遣散滋事勇兵、逆匪、土匪；確定有權行使就地正法權力的有地方官、團練、紳民；確定實施就地正法的程序為：捕獲訊明後即可施行。
與此前清代的“就地正法”之製相比，有兩點重要變化：第一，以往實施就地正法時，雖然也有先就地處決、事後備案，或先斬後奏的情況，但更多地強調“請旨實行”或“一麵題報，一麵正法”[12]；而此時鹹豐帝則反複強調“訊明後即行正法”，即廣泛允許先行正法事後備案情況的存在。第二，就擁有正法權力者而言，以往就地正法的授權對象，分別為軍隊、督撫、地方官，而現在除上述三者外，團練也可執行正法，另外“紳民”亦可在“土匪嘯聚成群，肆行搶劫”的情況下緝拿和“格殺勿論”。這是在非常情況下“就地正法”之製的又一次啟動，而且是“就地正法”之製擴大化的開始。[13]
在就地正法的實施過程中，州縣官是重要的執行主體。正如刑部所說，自軍興因剿辦土匪定有就地正法章程以來，各省相沿，“並有尋常盜案該州縣拿獲訊明後徑行處決，隨後始行通詳上司”，辦理紛紛，未能一律。[14]在軍興省份，州縣官廣泛行使就地正法權：
鹹豐四年四月（1854年5月）桂良奏，河間等府州縣共拿獲“逆匪”“土匪”共102名，“該犯等或授偽職拒殺官兵，或乘機劫掠傷人”，“已據該府州縣於審明後就地正法”[15]。
五月，英桂奏，河南許州尉氏縣鄉民聚眾殺死糧差之事，鹹豐朱批：“許州尉氏兩案甚關緊要，固不可寬縱，差役尤不可遷就了事，致長刁風。為首倡謀之犯，盡法懲治，斬梟示眾，以警其餘。”[16]
七月，桂良奏，直隸獻縣、河間、寧津、故城等縣拿獲“逆匪”“土匪”148名，“或與官兵結仗，為賊送信及受偽職助勢攻城，或嘯眾搶掠，拒傷事主，已據各該府州縣於審明後就地正法”[17]。
鹹豐五年（1855年），“廣西賊匪之竄踞東安縣城者，六月二十二日分股至花橋擄掠，知縣賴史直帶勇截擊，斃賊十餘名，奪賊馬二匹，生擒逆賊唐開純等三名，軍前正法”[18]。
同年十二月，委署永綏廳同知長惠帶兵行至六裏排樓地方，將“上下六裏各苗寨紛紛投誠捆獻匪黨”，即於軍前分別辦理。[19]
湖南寧遠知縣劉如玉，“蒞任之初，即有匪患，捕獲正法。……計自鹹豐二年四月初十到任，即於是月二十九日擒獲攻城土匪樂浪仔、李五仔二名正法為始，至五年八月二十一日緝獲土匪黃求瑞等十六名正法止，實共殺匪一千二百四十七名”，其餘“官兵剿殺，團勇圍殺，不可勝數”[20]。
同治元年（1862年），“衡州洪樂廟餘匪複有糾眾倡亂情事”，“祁陽縣知縣於學琴，署衡陽縣知縣劉鳳儀，署清泉縣知縣陳寶善，署衡山縣知縣俞鳳翰先後捕獲偽安定王周正學，及偽軍師江成齋即二夫子，偽檢點周安格等十三名，夥黨二十三名，又緝獲王兆發、聶昌鳳、周玖厚、劉忠傑、張玉青、張才茂、陳正雲、謝開東、陳賡揚等九名，分別正法梟示，地方賴以敉安”[21]。
上述州縣官都是先執行正法，然後報告督撫。“就地正法”的範圍，除“土匪”“逆匪”外，又不斷擴大。同治元年（1862年）上諭允許各省對“遣散兵勇”如有“逗留滋事搶擄民物者”，可按照軍法立斬梟示。[22]同治二年（1863年），兩廣總督毛鴻賓、廣東巡撫郭嵩燾奏請獲得對“搶劫夥眾持槍傷人罪”的就地正法權；同治五年（1866年），兩廣東總督瑞麟、廣東巡撫蔣益灃又奏請獲得對“奸徒誘拐並非情甘出口民人販賣出洋”者以“斬決絞決，即行正法”[23]。
在以往州縣官軍流以上案件層層“審轉複核”程序中，州縣官要承擔巨大的人力和財力風險。如審轉，清代律例規定：
解審軍流以上犯，令各州縣酌量地方情形，如有相距在五十裏以外，不及收監者，先期撥役前往，於寄宿處所，傳齊地保人等，知會汛兵支更巡邏，往回一體辦理。倘有疏虞，地保營汛，俱照原解兵役治罪；地方官，從重議處。
各省遞解人犯，如遇前途水阻，及另有事故不能前進，即由附近州縣詳報該省督撫，查看情形屬實，迅即飛谘鄰省截留，不準州縣擅自知會。仍飭令最近之州縣，將接到人犯，分別監獄大小，酌留一二十名，再令各上站挨次留禁。由該州縣開具犯名事由，申報該省上司，谘報查考。一俟前路疏通，即行起解。如有州縣擅用公文私信，知會上站截留，即由該督撫據實嚴參。[24]
除承擔人力、物力的司法成本外，整個審轉複核的過程都必須接受上級部門的監督，如有違背，即遭嚴參議處。而在就地正法的過程中，州縣官審訊後不必將犯人層層解審，並可因“逆匪”“抗官”等非常情況處決人犯。雖然在這個過程中，州縣官隻是執行者，但在晚清社會衝突與動**持續不斷的情況下，此製因無法廢止而不斷延續，也是州縣官司法職能變化不可忽略的一個方麵。
二、光緒年間的爭論和調整
雖然督撫的奏折都聲稱就地正法為一時權宜之計，但由於就地正法降低了死刑執行中的成本，便於快速鎮壓“匪亂”，有利於各地秩序的恢複和穩定，所以此製無法立時停止。由於各地州縣官往往是先正法後報告，各種濫用此權之事不斷發生。
進入同治年，為應對官員中不斷出現的停止就地正法的言論，也為避免地方官在執行時出現種種濫用權力的弊端，一些省督撫開始建立一定的複審程序予以糾正和防備。
最早主張將複審程序引入就地正法的是兩廣總督毛鴻賓和廣東巡撫郭嵩燾。他們於同治二年（1863年）上折認為，地方官辦理盜案，或稱踞省窎遠，長途解審恐有疏虞，必須多派差役護送，彈壓為費不貲，“各州縣憚於辦案之煩，意存避就”，所以要求仿“從逆滋事及迭劫凶盜罪至斬梟者，例得由外恭請王命先行正法”之例，允許各州縣距省較遠之區拿獲“曾經拜會從逆拒敵官兵，及迭次搶劫夥眾持械傷人罪應斬梟斬決者”，行使就地正法之權。並確定辦案程序為：“廣州府屬逆匪盜犯仍行解省勘審”，其距省較遠之各廳州縣，“於審實後稟解該管府州複審，如道府同城即由道府會審，其直隸州廳承辦者解赴巡道複審”，即除廣州府屬州縣外，其餘均要將人犯解赴府州或道複審後，稟報總督巡撫核明批飭就地正法。
毛鴻賓和郭嵩燾奏折稱此做法“足昭詳慎而不致枉濫，而於各州縣辦理盜案期歸直捷”。同時又稱，此是非常之法，“俟軍務完竣，盜風稍戢，再行奏明仍複舊例辦理”[25]。比之鹹豐年間，州縣官在執行“就地正法”時多了一個將犯人解赴府州或道“複審”和督撫“核明批飭”的環節。這是將審轉複核之製融入就地正法的司法程序的開始。但和舊製不同的是，死刑判決最後審核監督的主體是督撫而不是刑部，同時也明確了州縣官在就地正法中的審判職責。
實際上，由於就地正法運用於各種“非常之時”，不少地方州縣官“憚於辦案之煩”，常常先斬後奏，不僅直接執行正法，而且規避了審轉複核。如光緒四年（1878年）就有人奏，山東署陵縣知縣趙多熙拿獲抗漕搶掠匪黨馬希固等20餘名，審訊後並未將犯供錄送就先行正法，辦理草率，請予議處。清廷派員調查後認為“係為倉促弭患起見，辦理尚無不合，請免議處”。上諭稱：“嗣後地方官尋常拿獲匪徒，仍當具稟錄供，詳由督撫核辦，不得稍涉專擅。”[26]強調州縣官未經督撫批示不得擅行就地正法。
然而各地州縣屢屢出現濫用就地正法權的混亂現象。光緒七年（1881年）禦史胡隆洵奏請將盜案仍照舊章分別首從辦理。上諭交刑部議奏，刑部則乘勢提出“莫若將就地正法章程先行停止”之議。[27]但各省督撫將軍無不以地方未靖為由反對停止“就地正法”。吉林將軍銘安提出吉林地方“山深林密，伏莽尚多”，如要將犯人解赴上級部門複勘，“恐道路偶有疏虞”，所以要求審辦盜案不需複勘即可正法。江西巡撫李文敏稱：“目下盜風未能全息，舊章（就地正法）實難遽行停止。”兩江總督左宗棠說：“江蘇濱臨江海，口岸繁多，華洋商賈，輻輳雲集，值此奸宄溷跡出沒無常之時，非懸一重典以嚴為之防。”山東巡撫任道鎔認為，各州縣所報盜匪“尚複不少”，“若一旦責令照例層層解勘，不特長途跋涉，疏脫堪虞，仰且各犯群聚省監，亦恐別滋事端”[28]。
及至光緒八年（1882年），又有禦史陳啟泰、謝謙亨等先後奏請停止就地正法章程，“毋令地方官久擅生殺之權，庶人命不致草菅”[29]。刑部議複時一方麵承認各省所奏“自係實在情形，亦且不謀而合”，同時又提出：
臣部為執法衙門，一切均有定例可循，未便以一時權宜之計，視為經久不易之常。若如各該省所奏，盜案尚多，礙難規複舊製，試問盜風何時方能止息？似此年複一年，安於簡便，致令殺戮之權操之臣下，終無規複舊製之時，亦殊非慎重人命之道。……臣等公同酌議，除甘肅省現有軍務，廣西為昔年肇亂之區，且剿辦越南土匪，以及各省實係土匪馬賊會匪遊勇案情重大並形同叛逆之犯，均暫準就地正法，仍隨時具奏，備錄供招，谘部查核外，其餘尋常盜案，現已解勘具題者，仍令照例解勘，未經奏明解勘者，統予限一年，一律規複舊製辦理。倘實係距省窎遠地方，長途恐有疏虞，亦可酌照秋審事例，將人犯解赴該管巡道訊明，詳由督撫分別題奏，不準援就地正法章程，先行處決，以重憲典而免冤濫。[30]
這個奏折實際是在不得不承認就地正法的前提下，對其實施的範圍和對象做出了一定的限製。就範圍而言，除甘肅、廣西外，其他省隻是對“土匪馬賊會匪遊勇案情重大並形同叛逆之犯”暫準就地正法；在程序上，強調“隨時具奏”“谘部查核”。其餘“尋常盜案”則遵循舊有的審轉複核之製。此外還嚴格限製以路途遙遠為名實施就地正法。
就地正法之製難以立刻停止，但各省亦采取了一定措施以防其弊。
一是對正法對象的具體界定和分別處理。光緒八年（1882年）刑部章程確定實施正法的對象是土匪、馬賊、會匪、遊勇，湖廣總督塗宗瀛在次年奏定的辦理盜案章程中，進一步將此具體化為：執持刀械火槍搶劫者、聚眾至五萬人以上者、夥眾搶劫至二三次者、糾劫拒捕傷人或致傷事主者、入城行劫及連劫數家者、刀痞搶劫財物者（以上不論“首從各犯”），以及強盜窩戶造意分贓者、憑空搶奪良家婦女已成者，“均行就地正法”[31]。光緒十八年（1892年），湖廣總督張之洞在嚴懲會匪章程中，責成州縣隨時訪查“會匪”，一經審實，即開錄詳細供折，照章稟請複訊，就地正法。此外還要求州縣區分首從，分別辦理。[32]
二是強調州縣審判要經府道複審和督撫監督實行，但各省對複審程序的規定不盡一致。
光緒七年（1881年）直隸總督李鴻章上折稱，凡“就地正法之犯，必令該地方官詳細研究，錄取切供，贓證明確，再由臣飭派本管道府或另委妥員確加複審，果是情真罪當，方始處決”[33]。即地方官審訊後，無須解勘犯人，而是由督撫派本管道府或委員前往複審後方能執行正法。
光緒八年（1882年）四川總督丁寶楨奏：“凡遇州縣報獲盜犯，如係道府同城，即飭該管道府就近親提審訊，如非同城而距省近者，由省遴委道府大員，遠者即酌委本管上司或鄰封州縣前往提訊，果係贓證確鑿，情無可疑，仍稟請在本地正法。”[34]即分別是否與道府同城及距省遠近，同城者由道府提審，遠者無須解勘犯人，由省分別派委人員親往提審後稟請就地正法。
光緒十一年（1885年）兩廣總督張之洞上折要求：“嗣後除實係土匪、馬賊、會匪、遊勇，案情重大並形同叛逆之犯，及原例內罪應斬梟者，仍由該州縣體察情形，隨時稟請就地正法，按三個月匯奏一次。”同時，將複審程序進一步變通和細化：距省較遠者，由該廳州縣審實後，酌核道路遠近，如有道府同城者，解由該管巡道或府複審；不同城者，即分別解由最近之該管或道或府州複審，如犯多路遠者，即由道府州親赴所屬複審，均錄供通稟督撫，核明情節確實，批飭就地正法。[35]也就是區分三種情況：一是州縣與道府同城者，由道府複審；二是州縣與道府不同城者，要將犯人解往最近之道或府州複審；三是在犯多路遠的情況下，不必解勘犯人，而是由道府州長官親赴複審。三者均書麵通稟督撫批飭後施行正法。
盡管刑部製定了新章程，但各地往往又會在實踐中根據不同情況提出變通之法，使“複審”程序不斷被打破和改變。光緒三十年（1904年），直隸邯鄲縣抓獲聚眾持洋槍搶劫拒捕盜犯4人。該縣令稟督憲時提出，邯鄲距城窎遠，如照例勘轉，輾轉需時，“且該犯等黨羽甚夥，中途劫脫堪虞”，請將首犯就地正法，並懸杆示眾。直督袁世凱批示同意，並委相鄰之磁州縣令會同提犯複訊後正法，還給該縣令記大功一次。[36]此後安平縣拿獲盜首王小石頭，也是督憲派委鄰縣縣令會同提犯複訊後就地正法。[37]在這裏，州縣上級部門即府道複審的環節被取消，隻需派相鄰州縣官會同複訊即可執行是州縣官執行就地正法司法程序的再次簡化。
光緒三十四年（1908年），河南巡撫林紹年援引直隸例，以州縣相距府道駐紮處所長途解審“尤慮劫奪疏脫”為由，要求“除附郭首縣並巡道所駐地方仍令解審外，其餘各廳州縣概令先行錄供稟由，由院司批飭，該管道府州就近遴委鄰封或正印候補人員馳往提訊，如果供情無異，詳擬罪名，會同原問官稟候臣複核，情罪相符，再行批飭，即在本地正法，概免解府解道”[38]。並說：“尤以就地懲辦，共得聞見。”亦是不必將犯人解赴府道複審，而是由府州或道就近派鄰縣縣令或正印候補人員提訊複審，就地正法。
與此同時，州縣官審判後直接上報督撫核準批令就地正法，無須複審的情況依然存在。如光緒三十四年黑龍江餘慶縣知縣拿獲“盜匪”5名，訊明後即報明東三省總督黑龍江巡撫核準後就地正法。[39]直隸武安縣發生聚夥持刀殺人之事，知縣捕獲訊明後認為“實與土匪無異”，稟報直督，直督批令將該匪“按照懲辦土匪章程就地正法”[40]。事實說明同治光緒年間確立的州縣官行使就地正法權要經道或府州複審的程序不僅在各地執行不一，而且在一些地方常常會因“情況特殊”而棄之不用。
三、預備立憲時期的變通
預備立憲開始後，欲將行政與司法分離，而為地方官執掌生殺大權的就地正法之製又一次成為人們議論的話題。宣統元年四月（1909年5月），又有禦史吳緯炳奏請停止就地正法，法部就此提出：
就地正法章程，節經臣部迭次奏明，通飭停止，誠恐各該省狃於積習，複以轄境不靖，未能悉複舊製為言。而地方官憚於解勘，樂從簡易，其有不問供詞，妄拿充數，仇扳刑逼，良莠不分。州縣但願考成，督撫僅憑稟報，推其所極，流弊安窮。應如該禦史所奏，嗣後各省拿獲盜案，除東三省為根本重地，現尚剿辦胡匪，以及各省實係土匪、馬賊、會匪、遊勇，嘯聚藪澤抗拒官兵形同叛逆者，仍照光緒二十四年臣部奏定通行暫準就地正法，仍隨時具奏，備錄招供，谘部查核外，其餘尋常盜案，均應一律照例解由該管上司複勘。倘距省窎遠地方，長途慮有疏失，亦可酌照秋審事例，將人犯解赴該管巡道訊明，詳由督撫分別具奏，不得仍援就地正法章程，先行處決，庶案犯情節輕重，臣部亦得據谘核辦，而刑章益形矜慎矣。[41]
依據這一新規定，進一步明確了就地正法的對象是土匪、馬賊、會匪、遊勇，並且是在“嘯聚藪澤抗拒官兵形同叛逆”的情況下，才能施行就地正法。其餘均作為“尋常盜案”，規複以前的審轉複核製度，由督撫奏報法部。
“就地正法”的嚴格限製和“尋常盜案”審判要規複審轉複核舊製，是清末進行司法改革但各級審判廳又未能普遍設置之時的過渡辦法。但這樣一來，各地督撫又紛紛奏報州縣出現不能及時處理命盜案件的情況。如廣東稱，自新章公布後，“各屬積壓未辦盜犯，囹圄幾滿，雖迭催審解，州縣吝惜解費，且慮長途疏脫，率以延擱了事”。在江西，因案犯解省後又翻供，又要州縣傳喚證人，收集證據，“以致各牧令相率因循，輒借口犯供狡展，證佐未齊，飾詞延宕，或以犯逃，請谘通緝了事，遂至正凶漏網，死者含冤”。因此，江西、山東、安徽、廣東等省督撫紛紛上折，無不以路途遙遠，解勘不易為由紛紛提出變通之法。江西巡撫馮汝騤要求南、贛、寧三府州縣地方，包括尋常人命、搶劫等一切死罪人犯，由州縣訊明，就近由巡道提勘確切，分別錄供，繕具招冊，移司核明詳辦。安徽則提出依據全省路途遠近，將死罪人犯經州縣訊明後分為解省提勘、解道提勘和解府複勘三類，分別辦理。廣東要求尋常案件州縣訊明，解府複勘，“其邊遠州縣，解勘為難，準由府委員或鄰封複勘，匯錄犯供詳司”[42]。
各省的變通之法實際上是要求改變原來“尋常盜案”死罪人犯要經由州縣、府、道、按察司、督撫、刑部的逐層審轉和複核之法，將就地正法的複審程序引入尋常盜案的審理之中，即“尋常盜案”中的死罪人犯也隻需州縣訊明、府州或道複審，提法司核明後，督撫即可以批示處決。這一方麵反映原來的逐層解勘之製的“相沿日久，流弊漸滋”[43]，難以規複，同時也反映了督撫們對死刑決定權的維護。
預備立憲時期進行司法改革，修改刑律，設立各級審判廳，確立四級三審製度，必然衝擊既有司法製度。法部強調：“凡經由高等審判廳審理之案，均無庸督撫奏谘，以符司法行政分權之實。”[44]宣統二年法部又擬定《死罪施行詳細辦法》，經憲政編查館核議後公布。辦法定外省高等審判廳、地方審判廳成立後，凡高等審判廳所定死罪案件，由檢察官將全案供勘繕呈提法司，再由司申報法部，並將全案供判送大理院複判，分別奏谘，報由法部施行。立決人犯由法部請旨，奉旨後劄行各該檢察廳遵依奉行。[45]同時還確立上訴製度，凡民事、刑事案件，除屬大理院及初級審判廳管轄者外，皆赴地方審判廳起訴。經該廳判決後如有不服，準赴高等審判廳控訴。判決後如再不服，準赴大理院上告。[46]這不僅意味著司法審判將與行政分離，死刑的複核決定權要收回中央；還意味著，傳統徒罪以上案件由行政官員執行的審轉複核製度將隨著各級審判廳的設立和上訴製度確立而終結。故法部在議複上述督撫的變通之法時指出：“朝廷籌備立憲，審判、檢察廳次第建設以後，司法與行政分途，招解之舊例，自應刪改。”[47]
但此時，又有湖南、廣東、雲南等省督撫奏請仍按向章就地正法。憲政編查館議複各省請示時強調：“已設審判廳各處就地正法之案，仍援法部原議聲明，無論土匪、馬賊、會匪、遊勇，果有嘯聚藪澤、抗拒官兵，自係派兵剿捕，即以軍令從事，本不在問刑定罪之列，其餘概照新章報部辦理。”[48]這一規定將就地正法限定在“軍令從事”的範圍內。與此同時，憲政編查館在議複東三省總督奏解釋法令議論分歧一折中強調，“抗拒官兵，自係指派兵剿辦時而言”，此“暫準訊明稟請軍令立予就地正法，此外事後捕獲人犯，但有拒捕情形，隻能按律治罪”，送交審判衙門，或地方官衙門訊辦，“不得率先處決，致有冤濫之虞”[49]。這是區分了兩種情況，即在派兵剿辦土匪、馬賊、會匪、遊勇，且其“抗拒官兵”之時，可按軍令從事，就地正法；一般事後捕獲人犯均由審判廳或地方官“按律治罪”。
在司法改革的背景下，“按律治罪”、司法獨立已是大勢所趨，但客觀現實仍使就地正法難以退出曆史舞台。宣統二年十二月（1911年1月），黑龍江巡撫周樹模奏請江省凡屬胡匪馬賊之案，經兵警隨時拿獲者，“即歸入軍法範圍以內”，各屬由地方官審訊明確，呈核辦理，“毋庸送審檢各廳以示區別”。朱批：著照所請，並要求奉天、吉林照此辦理。[50]宣統三年四月（1911年5月），護理四川總督以“匪徒結黨，借教迭謀”為由，認為“若用法稍寬，隱患不堪設想”，所以要求川省辦理土匪之案，如聚眾10人以上，執持槍炮，慘殺事主，及在城廂場鎮肆行搶劫有抗拒兵警情事者，“準予援案遵照館部所議，即以軍令從事。省會由營務處審訊核辦，省外各屬由地方官審訊明確，詳核辦理，毋庸送審檢各廳”[51]。之後，兩廣總督張鳴岐也稱粵省“匪風素熾，本與他省情形不同”，要求在拿獲土匪10人以上和有抗拒官兵等情事時，“即以軍令從事”，省會由緝捕局審訊核辦，“省外責成營縣印委各員詳訊確供稟辦”[52]。各地以“軍令從事”實施正法的事實說明，一直到清朝覆亡，州縣官對特定人犯的就地審判和正法執行權並未完全停止。
總之，晚清時期“就地正法”之製的司法程序是不斷變化的。大致說來，鹹豐年間，在鎮壓各種“匪亂”的過程中，常常是軍營、州縣官、團練訊明後即可執行正法，事後報告。自同治二年（1863年）毛鴻賓、郭嵩燾提出將複審之製引入就地正法後，州縣審訊後增加了一個府州或道複審的環節。尤其是光緒八年（1882年）經過一場關於是否取消就地正法的大討論後，州縣官審訊後的複審之製趨於細化，並要依據路途遠近或將犯人解赴府州或道複審；或無須解勘犯人，而由督撫派員前往複審。但與舊製相比，審轉的層次減少，最終的複核終審權不在中央而在督撫。然而由於清末社會的持續動亂，地方官急於平息各種“匪亂”，穩定社會，所以即便是已經簡化的審轉複核製也難以持久，進一步簡化為督撫委派鄰封州縣參與會審，或者由該管道府州直接派員會審，即可報告司院批準執行。與此同時，種種借口事情緊急、案情重大而直接由州縣審判、報請按察司（後為提法司）核明、督撫批飭即執行正法，甚至先行正法、事後備案的情況依然存在。
出現這種種情況的原因，是就地正法作為非常時期的特殊製度安排，其製度形式常常會因時、因需而變化。尤其是在清朝的政治、司法體製下，刑部和各省督撫本著各自的利益需求，都會從不同角度影響製度的形成和落實。刑部竭力規複舊製以維護自身在死刑判決中的關鍵地位；各省督撫借口維護地方秩序的需要而不斷要求延續就地正法，其中也包含著維護已經掌握的死刑決定權的意圖，故而常常借口各自的不同情況奏請予以變通，以致又產生了各省的就地正法章程，其司法程序常常在不同時間又會有所變化。就地正法司法程序的變化和不盡一致的司法程序的同時存在，在一定程度上正是互相角力的結果。直至預備立憲時期，因司法改革的進行，死刑的複核決定權收歸中央，就地正法才被限製到在特定情況下“軍令從事”的範圍內。