治理，現代漢語解釋為統治、管理。但治理比管理有更進一步的內涵，即附有“過程、方式”的動態含義。因此，“治理”可以更進一步理解為，它是通過行政權力的實施，達到統治與管理的過程和方式。中央政府對基層社會的控製是通過州縣的治理達成的。換句話說，中央政府通過州縣官的地方治理將朝廷意誌傳達到基層。關於州縣官的職權，《清史稿》雲：
知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜。[2]
概括起來可分為四大類：征稅、司法、維護治安，以及教育、賑災、救濟等社會公共事務。這種職權的特點，如汪輝祖所言，是“天下治權，督撫而下，莫重於牧令，雖藩臬道府，皆弗若也。何者？其權專也”[3]。關於各類事務的具體內容，有關著作中均有介紹，這裏關注的是這些職權是如何實施的，以及實施過程中與鄉民之間發生關係的渠道和施政方式。
一、賦稅征收
州縣征收的賦稅包括地丁、漕糧和其他雜稅，其中漕糧主要在山東、河南、湖南、湖北、江西、江蘇、安徽、浙江等省征收。地丁各地皆有，但數額、稅率皆有不同，主要依據《賦稅全書》的規定征收。[4]
征收賦稅是州縣官的主要職責。“夫任土作貢，國家之常經；撫字催科，有司之專責。”[5]州縣官必須保證在一定的限期內足額完成賦稅的征收，否則將會受到相應的處罰。但對作為“一人政府”的州縣官來說，單憑一己之力是無法完成征收任務的，必須依靠胥吏、裏甲長，或各種代辦人，並按一定的程序來征收。[6]
以州縣官賦稅征收中最重要的地丁的征收為例，每到開征地丁之時，州縣先由有關房科編造實征冊，按都圖裏甲列出應納糧戶花名及征收數額；然後再由裏長照式每甲編一手折長單，“凡征錢糧，必須各裏預造實征冊，使排年、裏長知一裏應征銀米總數，並花戶一歲應完銀米撒數，而督催之”[7]。
隨即要將繳稅憑證交到花戶手中，並敦促花戶在規定期限內完繳，這就是“催征”[8]。《澄城縣誌》記載的征收程序是：
四鄉編戶各十裏，裏各十甲。每裏裏長一人，催收本裏田賦，十甲輪流值年，值年之甲由糧石較多之戶充當。每年六月初一日為新舊裏長交換之期（交換期限定六月者半年交替，則舊裏長交糧簿於新裏長，庶不致遺失糧名）。每年正月開卯，先由裏長截封，扯出糧票，始向本糧戶征收（先扯票後向糧戶征收，自免裏長侵吞之弊），故舉新裏長之甲出幫銀若幹（名曰倍數），以備裏長截封及花紅之用。每月三卯（逢八日卯期）按卯封納。每裏有裏差（名曰總催）一人幫助裏長催征滯納之戶，裏書一人掌各裏糧簿（邑裏書係房科人兼辦，俗名內書手）。此法不知始於何時，沿用已久。[9]
由材料可知，參與催征的不僅有裏長，還有裏差、裏書等人，但各地參與催征的代理人各不相同。雍正年間河東總督田文鏡就發現，各地征糧“有用差役分裏坐催者，有用裏書甲總曆年不換者，有用花戶為催頭責令聽比者，名難悉數，法皆不善”[10]。就是一縣之中也不一樣，光緒時有人記載：
一縣之中，承催錢漕之差名目甚多，有總頭，有總總頭，有都差，有圖差，有保差，有幫辦之差，有墊辦之差，有比較上堂代受枷責之假差。如此等眾，皆指望百姓積欠丁漕以養身者也。
近來各州縣，更有委派官親家丁，帶領勇役下鄉，分催錢漕，倚勢作威，異常騷擾。[11]
在湖北，還產生了一種用錢買來的“催役”，他們揭票下鄉，除向糧戶索要酒食供給外，每票勒索錢數百文至數千文，稍不遂意，便以抗糧報官。[12]
然後就是收繳。康熙年確定了一個“自封投櫃”製度，其辦法如黃六鴻記載：
計區裏之多寡以設櫃，每櫃一人掌之，宜於各房科擇老成諳練者若幹名，四季輪充，以掣名簽而定人，以掣櫃簽而定所守，俾皆不能以意得。其收銀之法，櫃吏每日早堂時，舁櫃至收所，時刻不得擅離。將司頒校準等子公置案上，聽納戶不時完納。其盛銀封袋用綿紙雙層糊裱，製成三寸闊、四寸長封袋，上刊一定字樣。納戶完糧時，買此袋持至櫃所，自將官等稱準銀數，櫃吏止看明銀色紋足，不許執等代稱。納戶自封袋口，櫃吏於銀袋上填明某圖裏某人，完納某項某限銀若幹，某年月日、某字、第幾號，收役某人，隨照式登記流水收簿，眼同納戶穿連入櫃，隨填串票付納戶收執。[13]
鄉民數十裏或百餘裏赴城投納，都要經由櫃書的核算，而櫃書常常會溢額取盈，收取搬腳之費、票號之費等，各種舞弊手段也是名目繁多。[14]
由於征糧關係朝廷之正供，所以清朝形成了一套嚴密的製度，包括預給易知由單，按照糧戶冊名，依定章核算；征收之時，糧戶持單照數投櫃，換給印票，以防備與錢糧征收有關的各色人等從中貪汙舞弊，保證國家賦稅的征收。錢糧征收是關係州縣官考成的要事，所以他們要注意提防糧差的捏報和紳衿的包攬，下鄉時要攜帶糧冊，召集民間閑談，於無意中詢問完糧情況，隨手注冊，然後分卯比催；如有兩忙逾限拖欠者，則張貼告示；如發現弊端，立即嚴辦。[15]
二、司法審理
州縣正印官獨任司法之責，主要包括如下五個方麵：
一是查勘檢驗：民事案件如爭田土墳山之案，常須勘丈；刑事案件如命盜重案，亦須履勘。鬥毆案之驗傷，命案之驗屍檢骨，州縣官更須親身為之。
二是緝捕人犯：命案、盜案、匪案等重案發生後，州縣官均須於緝捕期限內緝獲人犯，如逾期限，例有處分。命案緝凶，盜案緝盜，固有捕官（典史或巡檢）為之，但州縣官仍負重責。
三是管押或監禁人犯：通常州縣官把微罪人犯交班房管押，重罪人犯交監獄監禁（班房和監獄如今之看守所，所囚人犯為未結案者）。
四是審理詞訟：民事案件（如戶婚田土案件）及輕微刑案，州縣官常予調處和息，重大刑案則必須受理審訊。審訊後，笞杖罪案件應予堂斷，徒罪以上案件隻能定擬後審轉。
五是執行判決：笞杖罪案件，州縣自理，堂斷後州縣官即可執行；軍流徒罪案件待審轉結案後，州縣官須依法發配或接收人犯。至於斬絞重案，無論立決或監候，亦常須州縣官執行。[16]
在司法職能方麵，州縣官實是集法官、檢察官、警官、驗屍官、典獄長的職能為一體。那麽，他是如何行使此項職能的呢？
依上所述，一般民事案件和輕微刑案，州縣官可自行了斷，但必須逐月造冊報告上司，並接受上司審查。命案、盜案、匪案等重案，由州縣官緝捕、審訊後轉審。在這個過程中，其周圍還有些人能夠直接參與司法活動：首先是胥吏。各州縣都有一個數目不等的書吏群，對應中央六部，分吏書、戶書、禮書、兵書、刑書、工書六類。其中戶書、禮書和刑書都可參與州縣司法活動。具體而言，戶房書吏承辦田土、房宅、錢債等案件；禮房書吏承辦婚姻、繼承、墳山等案件；刑房書吏則參與承辦人命、盜賊、鬥毆、奸情、叛逆等重要刑事案件。[17]
其次是幕友。州縣官左右都有一些幕友，其中最重要的是錢穀和刑名幕友兩類，他們都有辦理詞訟的權力，但以刑名幕友為重。瞿同祖說：“一般說來，涉及財產、借貸、商業交易等糾紛的民事訴訟，不管是否發生鬥毆，都被委托給錢穀師爺處理；而涉及鬥毆、詐欺、婚姻、墓地爭議、立嗣等案件及其他涉及親屬間的案件，不管是否牽涉借貸或財產權問題，一般都委由刑名師爺處理。殺人和盜竊案則隻能由刑名師爺專理。”[18]
“師爺處理”，實際是參與相關案件的審理程序，包括：先為閱讀訴狀，擬寫官批；簽差傳喚，拘提被告及幹證；安排審訊日期；審訊中在堂後聽審，提出審判建議；遇有徒罪以上必須審轉之案，代擬一個判決意見。[19]幕友在州縣官的“法官”這一角色擔當中充當了重要的參謀作用。
快手、捕役職在偵查緝捕、傳喚人證，即執行拘提、傳喚、拘捕、看押、解犯、勘驗、行刑、偵查等差事，地位低賤，亦容易為非作歹。因此，“慎選捕役、厚給工食”成為州縣官駕馭他們的手段。
駕馭黠捕要自有法。捕役原係無賴之徒，多與盜賊通氣坐地分贓。州縣官務遵定例，於本衙門他役工食量為並給。差緝之時，另給盤費；獲盜之日，又按所獲名數給以重賞。如怠玩延挨則將其家屬監禁勒比，不獲不已，不全獲不已。夫既有工食盤費以資其用，而不至於匱乏；又懸重賞以鼓舞其誌，而使之有所希冀；複監比其家屬，以係戀其心而使之不敢在外逍遙。如是而猶有不獲之盜、不結之案？[20]
可見州縣官雖是“一人政府”，但他手下有一個辦事群體。這些人或承州縣官之命辦差，或為州縣官斷案當參謀。依靠他們，州縣官才能同時承擔諸如法官、警察、典獄、驗屍等各種職能。
處理刑名是州縣官的重要職責，其工作要受上級部門的嚴格監控：“如該地方官自理詞訟，有任意拖延，使民朝夕聽候，以致費時失業，牽連無辜，小事累及婦女，甚至賣妻鬻子者，該管上司即行題參。若上司徇庇不參，或被人首告，或被科道糾參，將該管各上司一並交與該部從重議處。”同時，州縣官必須每月將自理事件的審斷情況，逐件登記，按月造冊，申送知府、直隸州知州查核，“其有逾限不結、蒙混遺漏者，詳報督撫谘參，各照例分別議處”[21]。
三、社會治安
治安亦是州縣官的重要責任，其內容主要是防範竊、盜、匪，維護一方平安。但要維持一地治安，州縣還必須依靠佐雜、營汛、捕快，以及保甲組織。
兼有治安之責的佐雜包括佐貳（州同、州判、縣丞、主簿）、吏目、典史和巡檢。其中，吏目、典史承擔捕捉盜賊、管理監獄、解押犯人之職責，巡檢設於關津險要之地，“捕盜賊，詰奸宄”[22]，分防佐貳對所轄區域均有治安之責。
清代各省綠營分“標”“協”“營”“汛”四級。其中“營”在有的省設於府、直隸州，有的省設於縣，其下則分汛而駐。如安徽蕪湖，是商業繁盛之地，駐有蕪采營，光緒二年（1876年）時設參將1員、千總1員，駐蕪湖縣。把總2員，駐防當塗、繁昌兩縣。外委千總1員、外委把總1員、額外外委5員，分駐各汛地。計有馬戰兵24名，步戰36名，守兵262名。[23]清政府要求每有地方搶劫重案，州縣官要會同營員緝拿，並令州縣於月終將營汛有無獲案據實詳報督撫備查。“倘州縣營汛互相瞻徇情麵，於獲案時捏報協獲，均照瞻徇例參處。”[24]
州縣政府的衙役，是一群為官府服務的職役，也負有一定的治安職能。如馬快或步快的職責是巡夜、執行傳喚及逮捕；捕役則緝捕盜賊；民壯負責傳喚民事訴訟的被告和證人，同時也會協助拘捕盜賊。[25]
保甲是州縣官實施治安治理的最重要的製度安排。“保甲，就是清朝統治者所推行的最為重要的基層統治體係中的一大組成部分。”[26]
一州一縣城關各若幹戶，四鄉邨落各若幹戶，給印信紙牌一紙，書寫姓名、丁男、口數於上，出則注明所往，入則稽其所來。麵生可疑之人，非盤詰的確，不許容留，違者治罪。十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。若邨莊人少，戶不及數，即就其少數編之。無事遞相稽查，有事互相救應，保長、牌頭、甲頭，不得借端魚肉眾戶，違者治罪。[27]
州縣官的職責是整頓並監督保甲，即“於朔望查點地保之時嚴加訓飭，或乘公務下鄉之便到處提撕，更出其不意，輕騎簡從，親往緝查”[28]。並通過保甲長對保甲簿的定期修正改動來把握轄區內人口變動及流動情況。保長由舊任保長推薦或公舉產生，按期輪換，同時要取得州縣官的認可，給予執照，“凡裏正、保長皆給與戳記”[29]。
保甲本質上是一種編戶方式，目的是通過編戶聯保，建立起緝查違法者，特別是稽查強盜土匪的治安組織網絡，達到治安的目的。[30]嘉慶年間規定，保甲如有窩留逆犯沒有報告，經地方官捕獲，窩藏之家即與叛逆同罪，其同牌十戶一並連坐。[31]為防止裏長甲長容隱之弊，法律嚴令裏長甲長等取具連名互保甘結，如有來曆不明蹤跡可疑者，倘已經具結，查出後將出結之裏長甲長按律連坐，本犯罪輕者，裏長等之罰亦輕；本犯罪重者，裏長等之罰亦重。目的使“庶群知警惕，不敢輕易容隱在逃逆匪”[32]。還要每月保障出具無事甘結，報明州縣；州縣按季加具印結，報明道府，道府按冊檢閱，年底報明院司。如有違例，由上司查明提參，從重議處。[33]
當然，保甲的這種功能在實踐中很難達到統治者期望的效果。但我們也看到，一旦地方發生社會動**，朝廷又會令各地整頓和強化保甲，以達到維護社會穩定的目的。嘉慶年間，川楚一帶發生白蓮教起義，朝廷詔令各省州縣辦理保甲。湖南寧鄉知縣王餘英製定保甲條規，強調“保正各將所管都內居民鋪戶查計清楚”，牌頭將所管十家人口姓名年歲作何生理各填牌內，轉交甲長匯付保正照謄循環簿，送縣蓋印。“牌頭確查十家內如有窩賭窩娼窩賊私宰等事，立即協同保甲據實指名具稟，以憑拘究”；遇有形跡可疑者，須“留心盤詰”。還立十家新牌示，不許停留匪類窩藏盜賊，並連環保結存案。[34]
承平之時，保甲的這種連環保結的功能必定會鬆弛。與此同時，隨著“攤丁入地”的推行，裏甲製的廢弛，保甲的功能也發生變化。他們承接衙役的職能，成為衙門差役職權在基層社會的最末端，因此《文獻通考》將其稱為“在民之役”，表明他們既是以平民身份為官府服役之意，也表明他們實為州縣衙門差役的延伸。
地方一役最重，凡一州縣分地若幹，一地方管村莊若幹。其管內稅糧完欠，田宅爭辯，詞訟曲直，盜賊生發，命案審理，一切皆與有責。遇有差役所需器物，責令催辦；所有人夫，責令攝管，稍有違誤，撲責立加。終歲奔走，少有暇時。鄉約、裏長、甲長、保長，各省責成輕重不同，凡在民之役大略若此。[35]
由此而言，雖然保甲成效不佳，但由於它的特殊功能，所以並不像裏甲那樣廢而不用，而是在不斷整頓中延續，成為州縣官實現治理的工具。沈彤指出：“保甲之設，所以使天下之州縣，複分其治也。州縣之地廣，廣則吏之耳目有不及；其民眾，眾則行之善惡有未詳。保長甲長之所統，地近而人寡，其耳目無不照。善惡無所匿，從而聞於州縣。平其是非，則裏黨得其治，而州縣亦無不得其治。”[36]州縣通過保甲，“統一諸村，聽命於知縣，而佐助其化理者也”，“如身之使臂，臂之使指，節節而製之，故易治也”。[37]
州縣治安，重在“防”和“治”。實際上，一旦州縣境內發生形同“盜”“匪”一類的重大案情時，州縣官則會動用各個方麵的力量加以圍剿。雍正時期，廣東普寧縣發生豪族抗糧事件，知縣藍鼎元即刻發出檄文：“本縣已經移營，再委大弁，多帶兵丁，縣尉統領三班人役丁壯二三百人，前往圍搜擒捕。保正鄉兵，奮勇先登，不知汝等何以待之？若汝隻以閉寨不出為高，謂可負隅久延，則本縣傳令約保，喚出力作農民，以鐵鋤三百，掘倒城牆，去汝保障。”[38]在這個事件中，藍鼎元移調營汛、派遣捕役、調動保正鄉兵，甚至力圖動員青壯農民，對抗糧豪族形成強大威懾力量。當然這隻是個案，但從中我們也看到，在鄉村治安中，一旦發生大案重案，常常是各種力量共同配合的，其中州縣官的掌控調度起關鍵作用。
州縣官維持社會治安的主要職責，是嚴加防範，隨時查拿匪犯盜賊。因此，“凡鄉鎮集市人煙輻輳商賈雲集之地”，都要責成地保稽查，路捕巡緝。為防止地保、路捕有包庇縱容行為，州縣官還要親自下鄉訪查，並密訪紳士父老。[39]如有逃脫要犯，要將該犯年貌籍貫詳細開明行文通緝，各州縣一麵差捕追緝，一麵填寫印票分給各鄉總甲訪查。[40]
當然，這套治安體係並不是總是運轉自如的，營汛會因自身的腐敗而渙散，在圍剿盜匪中發揮不力；捕快常因擾民而為人們詬病；保甲隨著時間的推移會形同虛設。種種問題，都會使地方無法解決各種治安問題，尤其是在重大盜匪案件的解決方麵無能為力。
四、社會公共事務管理
州縣官有著廣泛的社會公共事務管理職責。光緒年剛毅所作《牧令須知》中談到州縣官的居官之責：“設學校，宣聖諭，邀集紳耆，講求水利，編查保甲，建立社倉，開墾荒田，即山澤園圃之利，雞豚狗彘之畜，亦皆為之經畫；鰥寡孤獨廢疾亦皆為之養贍。”[41]州縣官通過各方麵的治理措施，把基層社會生活納入國家規定的軌道之中，從而達到治理與控製的目的。
慈善和救濟。州縣都有一個由州縣官負責的常平倉，以便春天青黃不接時將糧食平價出售給本地百姓，秋季再用春季售糧回收的資金重新低價買糧補充。饑荒時，貧民也可以從常平倉借糧，收獲後無息償還。[42]
此外還有義倉與社倉，或數戶共建一倉，或每族或族中每房各設一倉，社長由州縣官“訪各鄉之好善富戶主持之”[43]。光緒初年陝西大災，巡撫譚鍾麟即飭各州縣訪求正紳，敦請並刊刻告示，勸諭正紳出而襄事，並強調“不必以幹預為嫌”[44]。每年秋季紳耆勸人捐穀時，要手持州縣官設立的印簿登記捐戶姓名、捐穀數量，擇老成殷實者為出納，設立四柱冊登記明晰，由州縣官核實轉報。[45]
州縣還設有善堂，如收鰥寡孤獨廢疾貧民的普濟堂（也有的地方稱政先堂、體仁堂、廣仁堂、養濟院等），收養棄嬰的育嬰堂，實行義葬的錫類堂，等等。多數為紳士經管，州縣官監督。州縣官要慎選堂長等管理人員；對收養之人進行點驗注冊後發給腰牌，不得聽任書役代報；對口糧發放、院內管理、經費使用等隨時進行核查。[46]
賑濟饑荒。州縣官必須對轄區內發生的災荒及時報告。首先是勘災，即調查災情，要求親履田畝，勘準分數輕重。其次是報災，即遵照例限，詳細開列受災的都圖莊圩，詳報上司。再次是審定被災人戶，申請發倉，設廠向災民施粥，並注意防範不法商人乘機抬高糧價，如有囤積居奇者，“許人舉發”。最後還要負責開渠築堤修葺城垣，以工代賑，“令小民得力役之資以為糊口之計”[47]。
上述這些工作，有的地方由村長登記、鄉紳核對，再派專員審查。[48]但州縣官更多地被要求親力而為：
地方遇有水旱霜雹蝗蟲等災，必宜速勘速報。如災民饑溺，迫不及待，一麵倡捐買米散敖以救民命，一麵詳情委查發餉賑救……或請發倉穀以平市價，或請借籽種，或勸富平糶，或散借糧食，秋收歸還。安貧宜先保富，保富正可濟貧，全在牧令盡心經理。[49]
在整個辦賑過程中，如果州縣官不盡職和發生貪腐行為，亦會受到嚴懲。《大清會典》雍正年定：
州縣官將小民疾苦之情不行詳報上司，使民無可控訴者，革職永不敘用；若已經詳報而上司不接準提達者，將上司革職。至於賑濟被災之民，以及蠲免錢糧，州縣官有侵蝕肥己等弊，致民不沾實惠者，照貪官例革職拿問。督撫布政使道府等官不行稽察者，俱革職。[50]
教育和教化。州縣官主持“縣試”以選拔童生，籌集捐款設置“義學”，監督“鄉約”，倡導禮儀、改良風俗。“教化大抵節儉忠厚為要”，迎神賽會婚喪奢侈之類在所必禁，**賭之類在所必懲。[51]
教化是思想控製的手段，它通過州縣官、裏長、鄉約、族正，把朝廷意誌貫徹到鄉、到裏、到族，從而實現控製的目的。有人論曰：
天下之治始乎縣，縣之治本乎令。……朝廷垂意為縣矣，勤勤於必得其人，得人矣又慮以一邑之大，民之眾，上與下不相屬，政令無與行威，惠無與遍，雖謹且廉，而其政不舉，於是裏有長，鄉有約，族有正，擇其賢而才者授之，然後縣令之耳目股肱備也。縣令勤於上，約與正與長奉於下，政令有與行矣，威惠有與遍矣，族之人有一善則其正勸之一族矣，裏之人有一善則其長勸之一裏矣，鄉之人有一善則其約勸之一鄉矣。有一不善，則斥之一族矣，斥之一裏矣，斥之一鄉矣。既已如此，縣令於政理之暇又時召見此三人者，麵問百姓疾苦，人情向背，而以考吾政。優優怡怡，勞來而益委重之，以樂乎其心而警其怠，宣上之德意於民。民皆曰：上之愛我如此也，上之期我以君子善人如此也，吾日見鄉裏風俗之美也。[52]
這是州縣官依靠裏長、鄉約、族正實施教化的過程，目的是“教以孝弟忠信和睦鄉鄰約束子弟之道”[53]。所以州縣官還有一項“教民”“化民”的職責。
首先是宣講聖諭。州縣官應親曆而為，“每遇朔望兩期，務須率同教官佐貳雜職各員親至公所，齊集兵民敬將聖諭廣訓逐條講解，淺譬曲喻，使之通曉”。四外鄉村不能兼到者，則在大鄉大村設立講約所，“選舉誠實堪信素無過之紳士充為約正”進行宣講，州縣官則要不時親往查督。[54]
其次是宣講有關法律，教民知法。雍正三年（1725年）諭刑部，“欲使民知法之不可犯，律之無可寬，畏懼猛省，遷善而遠過也。但法律包舉甚廣，一時難以遍諭”，故要求將大清律內所載鬥殺人命等律逐條摘出，疏解詳明，通行各省，令地方官刊刻散布於大小鄉村，處處張掛。[55]
乾隆十年（1745年）又進一步要求將有關謀故鬥殺、刨墳奸盜等類事關倫常風化的法律條文，除刊發告示分發各州縣外，還要各鄉約正於每月朔望宣講聖諭之後，“務必實心宣諭勸誡，使之家喻戶曉，戒懼常存”[56]。
清代規定鄉間的“鄉飲酒禮”，不僅有一定的禮式，而且也要宣講律令。乾隆二年（1737年）議準：“酒席座次，悉依定式陳設，並刊刻禮節，臨期分給賓僎執事人等，遵照行禮，其應讀律令，即開載於禮節之後，令讀者照例講讀。”並要求州縣官稽查監看，如有違條越禮，依律懲治，即笞五十。[57]
再次是引導約束社會風俗。乾隆年間的巡撫陳宏謀要求各州縣將地方風俗利弊刊示曉諭，分發各鄉約社長，令其轉告附近村民。還要求州縣官每遇因公下鄉路過村莊時，都要傳齊村民，將示內內容諄切麵諭詢問情況，“遵從者獎之，不率者戒之。其有孝弟廉節樂善任恤之人，詢得其實，或給匾額，或當眾稱許，或量賞銀米，或給帖免差，或詳請優獎，以示風厲”[58]。
對地方節烈孝義之事，州縣官應隨時訪聞，對符合條件者請旌表，對未合年例者，州縣官則要行維持保護之道，“平日留心采訪，某村有節孝義士某人，巡曆經過，不妨親加存問，並傳集本村本家之人當麵曉諭，念其情之可憫，獎其事之難能，相勸親族，留心扶持照看，不可圖產欺淩。年例未符，官先給一匾額，以待旌表；貧窮者酌給米布，以示優恤”。如此做法，達到“鄉民見官重節義，人自知節義之當重”的目的[59]。
在教化的過程中，州縣官還被告誡要善於依靠紳士：
為政不得罪於巨室，交以道，接以禮，固不可以權勢相加。即士為齊民之首，朝廷法紀不能盡喻於民，惟士與民親，易於取信。如有讀書敦品之士，正賴其轉相勸戒，俾官之教化得行，自當愛之重之。[60]
在州縣官的地方治理中，“撫民”是重要方麵，它不僅關係地方的社會穩定，也是國家對社會控製的直接體現。但“撫民”包括的工作非常廣泛，很多事務在州縣官的考核體係中難以直接呈現，所以“撫民”工作做得如何，常常與州縣官的重視程度有關。光緒二十一年（1895年）任山東惠民知縣的柳堂認為：“親民之官，必須教養兼施，方可以正人心而厚風俗；然欲興教化，必先端士習，欲端士習，必先立學校。”故上任後就整頓義塾，並推廣闔境鄉學，刊刻聖諭俚歌十六條發至各校，責成塾師宣講聖諭。這種將聖諭宣講納入義塾的做法被山東巡撫讚為“創舉”[61]。
但對更多的州縣官而言，其做事“惟以錢穀簿書為重，而於興利除弊、禁暴安良、農桑學校、人心風俗諸務漫不留心。官之於民，照例文告之外，既無餘事”[62]。“撫民”在這些州縣官的施政過程中常常被置於無足輕重的地位。