一、中央對州縣官的控製
1.選任與問責
中央對州縣官的控製有兩個主要渠道，一是牢牢掌握州縣官的人事任免權。州縣官的提名選拔權分屬於吏部和督撫。一般來說，吏部選缺多為中、簡缺，每月按班次依次選用，以掣簽定缺予以分發。外補缺即督撫題調缺數少於吏部選缺數，但多為要缺與最要缺。然而，無論題補還是調補，都必須按照吏部規定的程序和規定進行，且必須上奏報告，由吏部核複。如吏部認為有與例不合者，可議駁並將該督撫議處。[63]無論銓選還是保舉，當選州縣官還要由吏部就任官條件進行審核，“別其流品”“觀其身言”“核其事故”“論其資考”“定其期限”“密其回避”“驗其文憑”，查驗合格之人方能領憑赴任。[64]對州縣官行政實施監督的是府、道、兩司、督撫，如一旦發現州縣官有玩忽職守、貪贓枉法等行為，或者因政績突出而需要獎賞，都要由督撫或題參，或上奏請旨定奪，而具體負責議敘處分事宜的則是吏部考功清吏司。可見州縣官的人事任免權集中於中央。
二是通過嚴格的問責處分製以保證州縣官嚴格按照中央政令實施政務。在清朝的中央集權皇權體製下，一切政令來源於中央。中央政令下達到各省督撫，督撫再下達給各級地方政府，州縣是最後的具體執行者。州縣定期以各種冊報形式將執行情況上報給上級官府，接受上級官府的監督。州縣官行政的依據是各種法令、法典、則例等法規體係，這些法規對州縣官履職的程序、內容、方法都做了詳細的規定，確定州縣官是貫徹中央政令的責任主體。也就是說，州縣官對州縣治理的好壞承擔全部責任，無論哪個方麵工作出了問題，都會受到相應的處罰。《大清會典》中列舉的官員的行政處罰是：
一曰罰俸。其等七（罰其應得之俸，以年月為差，有罰俸一月，罰俸二月，罰俸三月，罰俸六月，罰俸九月，罰俸一年，罰俸二年之別）。
二曰降級。留任者，其等三（就其現任之級遞降，即照所降之級食俸，仍留現任，以級為差，有降一級留任，降二級留任，降三級留任之別）。調用者，其等五（視現任之級實降離任，以級為差，有降一級調用，降二級調用，降三級調用，降四級調用，降五級調用之別）。
三曰革職。其等一，留任者，別為等焉（革職之等，在降三級調用之上；革職留任者，其等在降三級留任之上，與降一級調用同等）。
凡降調而級不足者，則議革。……凡處分至革職則止焉，甚者曰永不敘用。……革職有餘罪，則交刑部。[65]
錢糧關係朝廷正供，也是州縣官的主要職責。乾隆有諭：“向來經征不力，州縣皆例有處分，而認真督催，使應征錢糧年清年款，亦係地方官分內應為之事。”[66]朝廷對錢糧從征收到交納的每一個環節都設置了對州縣的問責。如州縣錢糧必須在一定期限內按一定數量完成，如有拖欠，則按拖欠數額受相應處罰：州縣官欠不及一分者，停其升轉，罰俸一年；欠一分者降職一級，二分者降職二級，如欠四分，除降職四級外，還令戴罪催征；欠五分以上者革職。[67]未完錢糧必須在一年內完繳。如果州縣官在錢糧征收中有挪用或謊稱民欠者，私加火耗、私派加征者，則革職拿問。[68]如有紳衿、衙役包攬錢糧之弊，該管地方官沒有查出，罰俸一年；如州縣官對完糧之民勒令不許填數或不給印票者，則革職拿問。如有各種抗糧事件，州縣官必須一麵詳報上司，一麵嚴行拘拿追比，如有瞻徇容隱，則照徇庇罪議處。[69]倉米被竊，不行查察，按行竊次數分別處分。如失察被竊一次，罰俸六個月；二次者罰俸九月；三次者，罰俸一年；四五次者，降一級留任。[70]錢糧征收後，州縣官必須造報奏銷錢糧冊，且必須在規定期限內完成上交。如有拖延，則按時間長短分別給予罰俸、降級處分；如有數目錯誤或遺漏者，亦要罰俸一年。[71]錢糧如有虧空，不僅州縣官本人按照虧空數額接受從罰俸到革職的處分，其上司也要接受分賠、罰俸的處罰。[72]
司法和社會治安關係社會穩定，中央在賦予州縣官司法審理職權的同時，還要求其承擔相應的司法責任。一旦州縣發生盜賊，捕役必須在一定期限內捕獲，“每一案之盜，於例限一年之內拿獲過半，免其治罪；其不及半者，一名笞三十，按名疊加”；“承緝各官務期必獲盜首，如限內不獲盜首，雖獲盜過半，於免罪之外仍罰俸一年”；三限不能拿獲，降一級調用。[73]州縣官若因害怕盜案參處而“諱盜不報”（不報或隱匿案情），也要受到相應的處分：州縣官革職，道府同知通判失察者，降二級調用；徇庇者，降三級調用；督撫失察，降一級留任。[74]
在審案方麵，亦規定必須在一定期限內審結。如尋常命案，統限六個月完結。其中州縣限三個月審完上轉府州，府州限一月半解臬司，臬司限一個月上轉督撫，督撫限一個月谘題。盜案及斬絞立決命案並一切搶劫雜案，統限四個月完結。其中州縣限兩個月審理完畢解府州，府州二十日解臬司，臬司二十日解督撫，督撫二十日提谘。如州縣官遲延超期，逾限不及一個月的，罰俸三個月，逾限一月以上，罰俸一年。[75]
就是諸如戶婚田土等州縣可以自行審斷的案件，同樣也嚴格規定必須在二十日內審完並填注循環冊簿，以供該管知府直隸州查核，如有違限，照遲延不結例議處。[76]
災荒和救濟工作也有各種規定和處罰。如報災期限，必須不出九月下旬，如州縣官遲報半月以內者，罰俸六月；一個月以內者，罰俸一年；超過一個月，則降一級調用；逾限兩月以外者，降二級調用；逾限三月以外怠緩已甚者，革職。[77]在賑恤方麵，要求州縣官查明養濟院貧孤人數、年貌並造冊，隨時報明上司，並每年親赴點驗，如發生冒領支糧者，州縣官降一級調用。[78]
州縣官有管束書役之責，如有書役舞文弄法、招搖撞騙、包攬詞訟、侵欺錢糧情事，府州縣不行查出，照徇情例降二級調用。[79]另外，如發生鄉紳奴仆冒充書役、衙役犯贓、濫留民壯等事，地方官均應查明革除，如有包庇之事，均要受罰俸乃至革職處分。如有長隨家人招搖弄法、倚勢逞凶等事，官員降一級調用，致釀人命者，降二級調用。如果有差役等設立班館，私置刑具各情事，一經發覺，地方官都會因縱容而從重治罪，其失察之上司也一並嚴加議處。[80]
總之，清代法令中對州縣官的行政問責涉及州縣職能的各個方麵，上麵所舉隻是其中的很少部分。錢穆說：“中國的政治製度，相沿日久，一天天地繁密化。一個製度出了毛病，再訂一個製度來防製它，於是有些卻變成了病上加病。”[81]對州縣官的問責和相關行政處罰製度就是循了錢穆所說的這條規律。
平心而論，問責製作為行政管理和防止官員瀆職腐敗的一種手段，是積極的、必要的。問題在於，清代的州縣問責製並沒有有效遏製州縣的種種問題，錢糧征收中的虧空、加征，司法審斷中的逾期、隱匿，對吏役的縱容、舞弊等，是每一個朝代都反複出現的問題，原因究竟在哪裏？
一方麵，清代對州縣官的問責製是在皇權專製體製內運行的。清代掌握州縣官員行政處分權的是吏部，提起參劾的是督撫，實行監督的是督撫、兩司、道、府。一旦州縣官被問責而上級官員沒有及時查出，都要接受失察的處分。在沒有其他製約力量的情況下，這種官員連帶問責製實際上已將各級官員的利益聯結在一起，其結果，必定使監督和問責成為“因人而異”的行為。上級官員可以因彼此之間的利益關係而拖延不報，或者化大為小、化有為無；也可以因個人好惡決定參處對象，致使看似嚴密的問責製度在執行中漏洞百出。
另一方麵，州縣問責製本身的嚴苛和煩瑣，使州縣官行政時不能不產生規避風險的心理。如錢糧征收中屢禁不止的“官墊民欠”現象，就是因為州縣“規避處分”所為，有的地方還讓書差墊欠。但這樣做又帶來挪移和書差加倍取償的弊端，朝廷不得不又製定條文對州縣官“從嚴議處”。[82]到頭來，種種規避手段花樣百出，問責越來越細，腐敗現象卻越來越多。
2.循例與違法
黃宗智曾說：“經驗證據表明，清代的縣官（以及清代一般的官方話語）把自己描述為一個通過言傳身教進行統治、通過教諭調解平息糾紛的高度道德主義的地方官，但他們在實踐中更像嚴格適用製定法並遵循常規化程序的官僚來行事。”[83]在日常工作中，他們循例進行常規化工作，每年在規定時間依據《賦役全書》規定的稅率征收地丁銀和其他稅收；每月有六至九天受理民事訴訟，隨時受理人命、盜賊等重大案件，並須先事勘查；其他還有編查戶口、維持治安、管理驛站、修繕水利、災荒賑濟、管理常平倉和濟貧機構、設立社學義學、主持縣試、舉行祭祀活動、勸農桑、防火等日常行政工作。[84]
當然，由於各地情況不同，也由於州縣官個人勤惰、能力的不同，他們對常規事務也會有所側重，或者隻是敷衍了事。[85]光緒年間任山東惠民知縣的柳堂是一位在常規化工作方麵做得比較好的州縣官。他認為：“為政之難也，蓋興一利即有一弊，一有不察，則善政轉為虐政。是以作州縣官，必時時與鄉民接見，乃可得外間一二真情，而一切衙門弊端不至茫無聞知矣。”他的治理風格是對各種弊端嚴加整頓。原縣中羈押犯人十餘人分作六班，為種種需索提供便利，他改設候審公所，將有罪、無罪分作兩室分別看管。他還整頓書吏漕糧征收中的舞弊行為，將節省之錢用以生息，以作賓興之用。他整頓吏治，設立限簿，將門丁書役嚴加管束。原先惠民捕役不僅數量多，而且魚肉鄉裏，他實力整頓，不僅大加裁撤，還令其執行任務時必帶腰牌。王判鎮集上鬥級操縱雜糧買賣，他令革驅逐，另立新章，使營利者無計可施。惠民治河任務繁重，他“招父老問民間疾苦，僉以徒駭河淤塞水不順”，“遂決意謀所以濬之”。他勘察河段，為防止包工首事漁利，又選擇紳士成立河工局主持其事。[86]應該說，柳堂是一位能幹事的官員，故而得到時人稱讚：“柳君以名進士知縣事宰惠民者五年，上下之交孚，官民之譽洽，政成廢舉，始量移去。”[87]
州縣官的常規工作必須循例而行，如果違背法令，或者治理不當，都會受到相應的懲處。但瞿同祖先生早就指出：“許多法律法規並未真正被實施，或多或少流於形式。這一問題幾乎在行政的各個方麵都顯露出來。”[88]法令沒有嚴格得到執行，一方麵是有些法令本來就與實際不符，或者難以執行；但更值得注意的是，有的州縣官知道有法，但卻有意不按照法令去行事。
如光緒七年（1881年）有禦史奏稱廣西州縣遇有命案，州縣官聞知凶手在逃難緝，必先設法阻攔，雖有報告，也置之不聞。如凶手家中頗有資產，則勒令出錢了事，以使夫役分肥。如果凶手無力出錢，則勒令鄰居等湊辦。如遇有死者親屬不肯私了，亦隻將凶手打死，“計免處分而已”。如果涉及盜案，則令事主改報被竊；如事主據實呈報，則勘驗差緝中一任丁役從中需索，更有將事主責押者，甚至教唆盜犯捏故反誣，“以為銷案之計”。如報案者憤而上控，則府道以上皆每遞一呈，衙門需費三四金，或五六金，而控後隻會落得“飭該州縣查複”的結果，所以“鮮有上控，而上司亦遂以無事安之”[89]。我們無從核查史實，但光緒二十二年（1896年）仍有人奏州縣“每遇劫案，安然無事，甚至百姓報劫，逼令改竊”[90]的情況發生，說明這種情況並不是個案，而是反複出現、屢禁不止的現象。本來，州縣諱匿命盜案件，或者遇有劫案逾期不報，都要受到相應的問責和處分，但州縣官之敢於鋌而走險，目的就是“計免處分”。
在吏治方麵，法令規定不許佐雜受理地方詞訟，而州縣巡檢典史等常常營求審案，州縣則“徇情濫委”，他們“以饋送之多寡為事理之曲直”，以致“貧民畏佐雜如虎狼”。[91]
法令對州縣延聘幕友、使用長隨都有嚴格規定，但光緒二年（1876年）禦史奏報州縣積弊時就指出，往往州縣尚未到任，而幕友舉薦已多，州縣不察其賢，而礙於情麵用人，“道府所薦者既受，則藩臬所薦者不能不受，督撫所薦者更不敢不受”。一旦這些人聘為幕友，則“勾結本地紳士，私行納賄，顛倒案內之是非，播弄騰翻前後任之款目”。而州縣礙於情麵，往往任其所為。長隨則往往勾結上司門丁，求其推薦，而州縣對上司所薦不敢推辭，長隨則又以上司所薦而罔所顧忌，抵任後也是事事生端。甚至不肖州縣為謀得好缺，走上司之門路，“專用能幹家丁為之借貸以行饋獻”，等謀得好缺，則將此家丁派以管事。[92]
在錢糧征收方麵，有縱容書役、催役、櫃書任意加索錢文者[93]，有擅挪公款提用者[94]。而四川蓬溪縣知縣則縱令局紳濫支浮銷，而縣衙置買器具均取給於局。[95]
在災荒救濟方麵，法令對上報限期和賑災的規定不可謂不嚴，但無奈“州縣奉行不力，玩視民瘼，甚至諱飾捏報，借端取巧，災區雖已查明，並不照例停征，反致追呼愈迫”[96]。災後勒罰也是頻頻出現的現象。光緒十二年（1886年），廣西賀縣知縣在當地被災以後，“並不加意撫循，任意妄為，苛派勒罰”，受到革職處分。[97]
事實說明，盡管法令嚴酷和繁密，但仍然不斷發生州縣官無視王朝法令的事。其原因如上所說，是監督製度和問責製本身的局限，使州縣官存在規避和僥幸心理。另一個重要原因在於，州縣官是一人政府，圍繞他形成了正式的和非正式的兩重關係，前者是佐雜、吏役，後者如幕友、長隨。他們聽州縣官指揮，但又會以各自的利益影響州縣官，形成各種“成規”。這種成規是由種種關係造成的，它常常超越法令，成為州縣官場中處理問題的原則。[98]光緒二十一年（1895年）發生的參劾江西巡撫德馨案就是一個典型例子。在這個案例中，巡撫衙門門丁吳子昌是一個核心人物，他內和朱姓幕友、外與元泰仁錢號聯手，凡部選或序補官員到任，必須向他們獻納方得安居其所。與吳子昌狼狽為奸的何其坦，亦為巡撫所喜，由佐雜充當巡捕，署新建縣，題補餘幹縣，又調署南昌首縣，還兼充文報、電報等局差，一年之內連升三級。萬載縣知縣周鳳藻素性貪婪，以族人為門丁，署中火食、幕友脩金皆索諸門丁，縱容門丁為惡。又將族人推薦到省城首縣為門丁，使其長住省中，既不斷向該州縣通報各署消息，又與各署之劣幕及不法家丁串通，遇有控案，常以重金請托得免。[99]
在這個案例中，我們看到了一幅以官員私人奴仆為核心的互相勾結、無視王法的圖景。這種種違法行徑往往又是貫穿在他們“循例”的常規化工作之中的。如果看一看一些當過州縣官的個人筆記、日記，發現他們並不是全然無視王法的，他們的多數施政方法和過程，仍然是在法令許可的範圍之內的。但是，這些施政過程往往又離不開官員出於維護個人權力和利益的種種選擇，離不開各種正式和非正式的私人關係。正是這種選擇和關係催生了種種違法行為，這是皇權專製的官僚製度本身造成的惡果。
二、上級官府對州縣官的監督
在各省的官製體係中，州縣官為親民之官，其餘府、道、督撫均為管官之官，都負有對州縣官的監督之責。其中府與州縣的關係最為密切。乾隆朝任巡撫的陳宏謀將知府稱為“州縣之領袖”“知州知縣之總匯”。州縣各項工作都必須編造冊簿上報，知府是第一審核人，如發現不合例之處，則發回令其修改重報。在司法審判中，凡徒刑以上重案，州縣審判後必須由知府進行複審後審轉。對於可以自行處理的案件，州縣官也必須每月將審理和結案情況上報到府。與此同時，凡是州縣所做的一切工作，知府都有監督之責：
為知府者，或奉院司之科條，董督僚屬，或酌郡邑之利病，細與興除。所屬州縣，掌印正官，及佐領合屬，一切大小官員，有用刑不當者，持己不廉者，政不宜民者，怠不修政者，昏不察奸者，塗飾耳目者，虛文搪塞者，前件廢格者，阿徇權勢者，差糧不均者，催科無法者，收解累民者，竊劫公行者，奸暴為害者，風俗無良者，教化不行者，倉庫不慎者，獄囚失所者，老幼殘疾失養者，聽訟淹濫者，橋梁道路不修者，荒蕪不治、流移不招者，衙役縱橫不禁者，屬官如是，知府皆得以師帥之。師帥不從，知府得以讓責之；讓責不改，知府得以提問其首領吏書；提問不警，知府得以指事申呈於兩院該道。[100]
知府隨時巡查所屬州縣，發現問題可發出指示並令其整改，可提問調查並向兩院巡道匯報。所以對上級部門而言，“欲辨州縣之賢否，必專責成於知府”[101]。
清代分管一地的道有守巡道與分巡道之分，原來分別為按察使、布政使的副官。乾隆十八年（1753年），上諭令其停止兼銜，“職司巡守，以整飭吏治、彈壓地方為任”，定為正四品，並使“知府以下悉其統轄”。[102]道成為知府之上的一級官員，其巡察糾舉、察吏安民，職責廣泛。陳宏謀說，守巡兩道“凡一路之官吏不職，士民不法，冤枉不伸，奸蠹不除，廢墜不舉，地糧不均，差役偏累，衣食不足，寇盜不息，邪教不衰，土地不辟、留移不複，樹畜不蕃，武備不修，城池不飭，積貯不豐，訟獄不息，教化不行，風俗不美，遊民不業，鰥寡孤獨疲癃殘疾之人不得其所，凡接於目者，皆得舉行；聽於耳者，皆得便宜。應呈請者呈請兩院施行，應牌劄者牌劄各州縣條議”[103]。守巡道負有察舉州縣一切事務之責，所察問題，或上達兩院督撫，或牌劄州縣條議改進。守巡道還有稽查府州縣衙門書吏之責，如有包攬詞訟、侵欺錢糧等事，即可訪拿治罪。如發現守巡道不行查出，則將麵臨罰俸、降級處分。[104]
特別在司法方麵，守巡道要核查州縣詞訟號簿，審查案件是否依法定期審結，是否所有案件都登記在冊。[105]此外，還成為直隸州、直隸廳的上級複審單位，即一般徒罪以上案件經州縣審判後由府複審，再轉報按察司，而直隸州直隸廳一切案犯則要由道複審並轉按察司。有的距省較遠的州縣，要由該管巡道“審勘加結轉報”[106]，故有的守巡道兼有按察使銜。
晚清以來，隨著“就地正法”權的下放，守巡道成為重要死刑案的複審層級，凡州縣報獲持刀搶劫、形同謀反等重犯，如係道府同城，即由該管道府就近親提審訊；如非同城而距省近者，由省遴委道府大員前往提訊，果係贓證確鑿，即“稟請在本地正法”[107]。
總督巡撫是一省行政之最高長官，“三晉民物，分治於州縣，總治於府，監臨於守巡道，統屬於布政司，彈壓於按察司，而本院則拊綏之者也”[108]。督撫擁有州縣官的提名選拔權，即除吏部掌握的選缺之外，督撫握有對要缺和最要缺的題補、調補、委署、保舉之權，也就是在這些缺出時，督撫可在一定範圍內揀選人員，題請補用。
督撫對州縣官負有監督之任，在三年大計之時，對州縣官員出考具題，依業績給所屬官員定出卓異、供職、舉劾三個類別，報送吏部。[109]督撫行使監督權的重要體現就是奏劾權，但凡發現州縣官有漕糧浮收、虧短交代、諱匿命盜案件、擅挪公款、虛報災荒、吏治不嚴等情事，即可上折奏請嚴處，經吏部議敘後定罪。同樣，對做出顯著成績的州縣官，督撫亦可奏請獎勵。
藩臬兩司分別主管一省錢糧和刑名，但也會參與州縣官題調缺的選拔與考核。如有缺出，兩司可提出建議，由督撫題請。三年一次的大計中，知府考核州縣，填注考語後報道員複核，道員轉藩司，藩司匯總複核加考語，再轉交督撫匯報吏部。[110]此外，州縣需要將錢糧、刑名有關事務按期造冊分別報藩臬兩司，兩司則有督催、審核、監察之責。[111]
總之，在州縣官施政過程中，要受到府、道、督撫、兩司的監督，但在現實中，常常會變通或察而不舉。道光年間就發現道府衙門對於控告州縣及控告吏胥而牽涉本官者，往往仍發回該州縣官辦理了事。朝廷不得不重申嚴飭各道府對於所屬被控之案，“務即親行提訊”，不得發回該州縣。[112]光緒六年（1880年）有禦史奏，各省督撫凡遇奏參之案，往往耽延年月，希圖避重就輕，化有於無。山西永濟縣知縣征收錢糧時發生收多報少之事，從事情發生到巡撫奏請開複，時間一年過半，即便要其賠繳，也因時間太久而難以做到。朝廷為此下令，凡有奏參之案，督撫必須在半年之內將實情奏報。[113]
製度在現實中往往難以得到嚴格執行，與這種製度本身有關。朝廷為了強化這種監督體製，確定了各級官員互相連帶的問責製，“屬員犯有貪婪劣跡，該管上司失察不行揭報，經督撫先行查出參奏，同城之知府、直隸州知州降二級調用，司道降一級留任。不同城之知府、直隸州知州降一級留任，司道罰俸一年”。也就是說，如果上級對下級、長官對屬員的違法劣行不能及時察舉，則會受到降級等失察處分。[114]這種製度看起來很嚴酷，但在中央集權的皇權體製下，反而會使官員因利益攸關而結成共同體，以大事化小，小事化無，或者拖延的辦法予以對付，致使上級官員對州縣官的監督流於形式，也無法從根本上解決州縣官員的貪腐行為。
三、州縣官與佐雜
州縣佐雜，包括州同、州判、縣丞、主簿（也稱佐貳），吏目、典史（也稱首領官），巡檢、少尹、驛丞、倉大使、稅課司大使、閘官、河泊所管等（也稱雜職官）。[115]其中，吏目和典史負責掌管監獄、捕捉盜賊等事，一般州縣各有一員。其餘雜職官各司其職，他們和佐貳、巡檢一樣，不是每個州縣都設的。
佐貳官中有一部分負有特定職責，如糧馬、水利、巡捕、典獄等事，但大部分隻是承擔一些不確定的職責，並且常常是受州縣官委派辦事，如到偏遠地區收稅，督辦錢糧征收，逢災荒之年參與倉穀糶糧。[116]雍正時巡撫田文鏡說，如四鄉分糶，離城較遠，又多同日開糶，“官勢難分身，不得不委諸佐貳教職”[117]，故瞿同祖先生將佐貳稱為知縣助理。
值得注意的是有一部分佐貳有分防之責。《清會典》雲：
州佐貳為州同、州判，縣佐貳為縣丞、主簿，所管或糧，或捕，或水利。凡府州縣之佐貳，或同城，或分防。其雜職內之巡檢，皆分防管捕，或兼管水利。[118]
也就是說，有的佐貳與縣令同城，但也有一部分分駐縣城之外的一定區域。有學者統計，嘉慶朝分駐於縣城之外的佐雜官至少有1400名（包括900餘名巡檢）。[119]分防佐貳主要承擔轄區內稽查彈壓的治安職責，也有協同監收錢糧之任。定例開征錢糧，恐有浮收之弊，必令佐貳各官協同監收，如無佐貳之州縣，即令學正教諭記單開報本管道府查考。[120]
晚清時期，由於治安防衛的需要，常常對佐貳分防做出調整。如光緒三十四年（1908年）山東巡撫奏稱：山東登州自煙台開埠、威海議租以後，登州府所屬十州縣門戶洞開，黃縣龍口地方已有英商設立行棧，地當衝要，故奏請將已成閑散的蓬萊縣縣丞移駐龍口，改為黃縣分防縣丞。[121]這是因口岸開放需要加強控製而移駐縣丞。
同年，東三省總督徐世昌等奏請在奉天複州長興島添設州判一員，原因是該島距州一百四十裏，四麵臨海，巍然獨存，住戶逾兩千，人口一萬五千，而“地方官向不過問，視同甄脫，何以保存”，亟應在該島設治鎮撫。[122]所以長興島州判之設，既有加強鎮撫之需，更有加強海防之義。
此外，還有因鐵路開通就近稽查彈壓需要而移駐佐貳。如光緒三十年（1904年）河南巡撫陳夔龍以許州所轄之繁，城鎮鐵路開通，請將同城之州判移駐該鎮，“就近稽查彈壓”[123]。
因人口增加而移駐佐貳。如光緒三十一年（1905年）兩江總督端方奏請將青浦縣主簿移駐黃渡鎮，荊溪縣主簿移駐梧山，皆因“戶口繁庶，匪徒出沒，征糧緝捕均多不便”[124]。
上述地方移駐佐貳，皆為強化對新發展地區控製的需要，同時也擴展了這些佐貳的征糧和治安權限。
再看巡檢。巡檢一般設置於關津要隘或離州縣城較遠的繁華市鎮，負責緝捕盜賊、稽查奸宄等事，有自己的官署和管轄的區域。巡檢常會充當知縣了解下情的耳目。如湖北江夏設有四個巡檢司，“蓋以四境遼闊，知縣不能日遍曆於鄉村，故以耳目寄之四人，各察其所分治之地以告於知縣，歲有豐歉，田有肥磽，民有秀頑，俗有美惡，皆其耳目所聞見。知縣複從而審察之，則巨細無遺，可以不勞而理”[125]。巡檢還會受州縣官之命處理具體事務，這一情況一直到清末都存在。如在江蘇句容縣，宣統年發生窯戶借發腰牌之際向窯工索要錢財，有不願交者，則將草棚燒毀之事。窯戶要巡警局前往協同彈壓，巡警局了解情況後移牒縣令，要求究辦。縣令認為：“該窯戶等要結長警，請派役隊，無非狐冒虎皮，為嚇詐取財計，種種違犯，法所難寬。”除要求將錢追回外，還要求巡檢就客民有無戶冊和燒毀客棚數切實複查。[126]
晚清時期，為強化地方治安和控製，巡檢仍在不斷增添、移駐、裁改。如光緒八年（1882年）江蘇巡撫衛榮光奏，太湖廳所轄之洞庭東山孤嶼湖中，後山之下楊灣村為江浙水道通衢，“非駐紮一官不足以保衛閭閻”，將東山司巡檢移駐於此，“俾資巡緝而重地方”。[127]
尤其到清末，西南邊疆改土歸流，為加強治理，遂增設巡檢。宣統元年（1909年）四川總督奏請在雅安府屬清溪縣黃木廠添設巡檢，“專司撫馭汗（漢）夷，緝匪保教等事”，配衙役二名，仵作一名，學習仵作一名，弓兵八名，並添建衙署。[128]後又在西昌縣添設普威巡檢一員，“管理漢夷獄訟暨興學屯墾各事”[129]。而寧遠府鹽源縣阿所拉地方因治安惡劣，巡檢“職微權輕，既無理民之責，防捕亦等虛文”，故請將巡檢升改為撫夷通判，定名鹽邊廳，仍隸寧遠府管轄。[130]雲貴總督李經羲因滇西土司交界地方治安形勢嚴峻，“自非添設流官分司治理不足以專責任”，故請添設知州一缺並巡檢二缺。[131]
上述調整的巡檢中，有的因地處偏遠而在緝捕等權限之外又增加了保教和興學屯墾等行政職責。
清廷禁止佐雜單獨處理地方詞訟事件[132]，但在實際中又認可他們在特定情況下參與詞訟。其中有幾種類型，第一種是典製規定的，如規定隻有在正印官“公出”時，佐雜可承擔查驗、代驗、監決等職責。[133]第二種是授權的，即在特定情況下，經上級授權，佐雜可受理奸拐、邪教、竊盜、賭博、戶婚、田土等案件。第三種是“默許”的，或者因為一縣內訟事繁雜，或者由於地方偏遠，地方官常常默許分防佐貳巡檢處理民間細故等訟事。[134]總的來講，盡管佐雜參與司法在客觀上是存在的，但他們素質差、地位低，如果過多地參與訴訟，會導致大量違法亂紀現象出現，所以朝廷對他們的這一權力是嚴格防備和限製的。
以上事實說明，在人口增加、州縣官事務繁忙的情況下，州縣官對一些或偏遠或繁盛之地常常有鞭長莫及之勢，朝廷為加強治理，遂有巡檢、佐貳分防之製。這種製度安排在一定程度上拓展了州縣官的權力鏈條，強化了對偏遠或繁盛之地的控製和治理。
但這種製度又是有局限的。第一，巡檢、佐貳並不是每個州縣都有設置。據瞿同祖先生依據1899年《清會典》統計，全國僅有32個州同，35個州判，345個縣丞，55個主簿。也就是說，僅不足一半的州設有州同、州判，僅不足三分之一的縣設有縣丞、主簿[135]。在社會不斷變化發展的情況下，僅靠佐雜分防加強治理的作用是有限的。
第二，佐貳、巡檢權輕位卑，起到的治理效果有限。“權輕”，即他們除被委以特定職責外，大多數的職責並不確定，更多是協助州縣官、受州縣官的委派做事。“位卑”，指在職官係列中，他們處於最低等級。一般州同從六品，州判從七品，縣丞八品，主簿九品，巡檢從九品，而典史則未入流。同治二年（1863年）有一道上諭：
王憲奏，邊陲地方緊要，請將隴西縣丞仍改為漳縣知縣一折。甘肅鞏昌府屬之漳縣，於道光九年改為隴西鄉，設立縣丞，歸並隴西縣管轄，原為因時製宜起見。茲據王憲奏稱，漳邑原設縣治，距隴西七十裏，西南接洮州岷州，東南接岷州寧遠，延袤三百餘裏，毗連皆係邊要地方，遼闊自裁。並隴西改設縣丞後，書吏刁詐，盜賊出沒，土棍強橫，有非縣丞所能治理，且該處舊有鹽井課項攸關，甘省回逆俶擾河州狄道等處，均與漳邑舊治相去非遠，尤非縣丞所能籌辦各等語。隴西界臨邊徼，複近回氛，練勇籌防在在均關緊要，該藩司籍隸漳縣，於該處地勢情形所籌尚為明晰，見值滿目兵焚地方凋敝之際，所有改官定製苟與時事有裨，不妨量為變通。[136]
這段話說明：（1）該縣縣丞有一定的管轄區域，即由漳縣改的隴西鄉；（2）縣丞職能是有限的，所以在治理方麵顯得無能為力，不得不撤銷分防縣丞，改設為縣治。
清末也有這種情況。如雲南永善縣副官村地方，為水陸交通、商民輻輳、五方難處、詞訟糾紛之地，原來隻設縣丞治理，然“權輕位卑，期難鎮攝”，而縣令距此地近六百裏，實有鞭長莫及之勢，於是經雲貴總督奏請，將副官村縣丞裁撤，改設知縣一員，與永善縣分地而治。[137]
增設佐貳、巡檢是為加強和便於治理的考慮，而裁撤佐貳巡檢則是因為他們位卑權輕，不足以達治理效果，兩種情況都暴露出在社會經濟變化的背景下州縣基層社會治理的局限與困境。光緒三十三年（1907年）直省官製通則頒布時，奕劻等不得不表示：
至於縣丞巡檢各官，既不準受理民事，又初無一定責成，雖號分防，幾同虛設，以致民生坐困，吏治不修，而其原則仍由於官製之未嚐完備。[138]
由此確定了通過官製改革，增設職能部門、建立基層自治組織以改變這種治理結構的基本方向。
四、州縣官與幕友、胥吏
幕友，也稱幕賓、師爺，是州縣官施政的重要助手。幾乎每一個州縣官都離不開幕友，時人楊象濟說：“今縣令之難為者，以一縣之大，盜賊、水火、錢糧、讞獄、兵刑、差役、應供、迎送之繁，責之一人，則事之不舉者必多，是所值使然。”又說：“夫令以千裏遠來之人，民情風土非所素習，而寄權於幕賓之手，宜其事之不治。”[139]職務繁重和不了解當地情況，是州縣官需要幕友襄助的主要原因。幕友協助州縣官處理案件審理和錢糧征收等方麵的事務。確切地說，是在這些事務的處理中擔當谘詢參謀、審核文件、草擬決定等方麵的工作，是州縣官身旁出謀劃策的重要人物。此外，幕友還可糾正州縣官的缺失，州縣“遠來守土，情形不習，或偏於氣質，或囿於識見，或偏聽家人，或誤信書吏，全賴幕友煩心苦口而劻襄之”[140]。正因為如此，州縣官一般對幕友待之以賓，尊之以師，強調“賓主砥礪相借”。幕友在州縣衙門中有較高地位。
幕友一般由親屬、朋友或同僚推薦，經州縣官麵試聘用，需要有一定的文化專業知識。所以州縣官被告誡要“慎延幕賓”，注意選擇“品行端潔、學問優長，既曆練於事情，更精卓於識見者”；業務方麵要在刑名錢穀方麵“熟練精細者”[141]。
由於幕友了解本地情況，具有刑名錢穀方麵的專門知識，所以容易發生幕友把持政務，或者幕友與書吏勾結等情事。清政府也作出種種規定，如不許上司向州縣官勒薦幕友；不許幕友借端出外、任意出入衙署；不許幕友“樹黨盤踞”。如有發生幕友勾結徇私滋弊情事，道府州縣都要負失察處分。[142]州縣官負有對幕友的監督之責。
胥吏主要指州縣衙門六房的書吏和三班的衙役。[143]書吏掌管文書案牘，衙役則是州縣政令的傳達者和執行者。就州縣而言，胥吏是不可缺少的，但胥吏之害又是一個難以解決的痼疾。原因就在於州縣政府事務繁多，而各種事權又集於州縣官一人，不得不借助於一批胥吏去完成各種事務。但從清朝州縣政府的建構來說，正式官員編製很少，而大量的胥吏則成為編製外的人員。他們沒有官職，沒有固定的薪水，隻能在公務活動中需索，由此產生種種腐敗行為和嚴重的吏治問題。時人魯一同認為，胥吏必不可裁，原因一是“法密”，官不能盡知，必問之吏，“吏安得不橫法，安得不枉乎”；二是“治事之官少，治官之官多”，致使各種公文遍達，“縣令一身兩手，非有奇才異能，而常身任數十倍之事”，勢必會依靠胥吏，“胥吏乃始攘臂縱橫而出乎其間”。[144]
胥吏既不可缺，但又容易滋生腐敗問題，所以任何一個州縣官都有管理和約束胥吏之責。《欽定州縣事例》中告誡：“官有胥吏原以供書寫而備差遣，其中雖不乏勤慎之人，然衙門習氣，營私舞弊者居多，苟本官嚴於稽察，善於駕馭，則奸猾者亦皆畏法而斂跡，否則縱恣無忌，雖勤慎者亦且相率而效尤，此胥吏之不可不防也。”[145]防治之法首在“除弊”，即要認識到“一役有一役之弊，一事有一事之弊”，故國家製定了一係列嚴密的法律，對胥吏種種違法行為進行處罰。[146]對於地方官而言，則有約束、察弊之責，如有失察、縱容等行為，也要受罰。因此，管好胥吏是州縣官履職的一個重要組成部分。
光緒二十五年（1899年），新任山東惠民知縣柳堂上任伊始，就決心力除積弊，將門丁嚴加約束，並出牌示，與門丁書吏約法三章：
凡有詞訟差票，量道路之遠近定票傳之速遲。署內立有限簿，隨時稽查，到限務要送審，以候訊斷。倘逾期不送，抑或空稟搪塞，定即開單嚴比，照例懲辦。所有從前一切不經名目勒索錢文，概行裁汰。嗣後如有書役假門丁名向鄉民需索錢文者，準其來宅門呼冤，本縣自有處治。[147]
捕役也是州縣官必須嚴加管束的對象。每一個縣都有數量不等的捕役，如山東惠民，多至七八十名，少也有五六十名，各個時期不等。有總捕，名注卯冊；有散捕，未登冊者，“大約皆無業遊民與宵小無賴之徒”，經常以捕盜為名，騷擾鄉裏。知縣柳堂整頓捕役，在捕總中擇一人為總捕，擇年富力強散捕三十名分派四鄉，每人都詳注卯簿，給腰牌一塊，寫明年貌，以備稽察，並出示告知鄉民，凡捕役下鄉緝賊，除有批票外還要核對腰牌年貌。[148]
為了防止胥吏貪汙舞弊、危害鄉裏，有的州縣官也采用了一定的辦法。柳堂試圖通過定期限對違犯規定者加以處罰，以民告來強化監督，通過發腰牌等辦法對胥吏加以控製，但結果正如瞿同祖先生所說，州縣官無論是對書吏的監督，還是對衙役等人的控製，實際上都難以達到真正的效果。其背後反映的是州縣衙門製度的不合理。
此外，州縣衙門還有一群州縣官的私人仆役，即長隨、門丁。他們由州縣官自行招募，為州縣官私人服務。他們監督進出官署的人員，負責公文的收發和衙門內的上傳下達；參與審訊中的各種準備、勘驗；在征稅中參與催收、解運等工作。總之，雖然他們地位低賤，但是卻可以參與州縣衙門的所有公務，依靠與州縣官的私人關係，常常介入各種貪贓枉法活動，為非作歹。雖然清政府製定了法令對他們的行為嚴加限製，並確定了州縣官的監督之責，但實際中常常是無效的。[149]
五、州縣官與紳士
瞿同祖先生指出：“士紳是與地方政府共同管理當地事務的地方精英。”他們地位優越，享有社會、經濟和法律的特權。作為本地人，他們熟悉地方情況；作為有一定地位和特權的人，他們常常會在民眾中取得信任而成為代理人。相反，州縣官則為外來者，對地方情況知之甚少，因而需要向紳士了解情況。[150]《欽頒州縣事宜》中說，“紳為一邑之望士，為四民之首在。紳士與州縣既不若農工商賈勢分懸殊，不敢往來；而州縣與紳士亦不若院道司府體統尊嚴，不輕晉接”，州縣與紳士交際自不可少，“地方利弊可以采訪，政事得失可以谘詢，歲時伏臘講射讀法之餘，可以親正人而聞正言，上有裨於吏治，次之有益於身心”。[151]王鳳生《紳士》有論：
為政不得罪於巨室，交以道，接以禮，固不可以權勢相加。即士為齊民之首，朝廷法紀，不能盡喻於民，惟士與民親，易於取信。如有讀書敦品之士，正賴其轉相勸戒，俾官之教化得行，自當愛之重之。偶值公事晉見，察其誠篤自重者，不妨以其鄉之有無盜賊，民居作何生業，風俗是否醇漓，博采周谘，以廣聞見。至於觀風獎勵書院膏火、鄉試賓興，或捐資以厚贈遺，或籌款以增產業，務期培養寒畯，文運日興。[152]
州縣官不僅在錢糧征收、社會治安和公共事務中要依靠紳士，還要在其他行政事務中注意聯絡和使用紳士。光緒二十五年（1899年）任山東惠民知縣的柳堂在治理河工中，鑒於以往首事把持包工借以漁利的弊端，在城中設河工局予以改革，選擇公正紳士經管收錢、包工等事宜。他還與紳士協商，成立調夫局，分段防汛，於適中之鎮設立防汛總局一處、分局五處，選擇紳士駐局。[153]
但紳士畢竟是官員之外的一支力量，他們經常也會做出種種營私和不利於官府的事情，因此，朝廷和上級官員也總是不斷告誡州縣官要注意防範紳士。《欽頒州縣事宜》中將“以禮法繩之”作為州縣官對紳士的“待之之道”。如紳士有憑借門第，倚恃護符、包攬錢糧、起滅詞訟、出入衙門、武斷鄉曲者，必嚴加懲處。[154]王鳳生也說，紳士“若幹謁以私，即推而遠之。無論衿紳，必不容其袖遞稟呈，關說詞訟，倘敢非分滋事，藐視官長，甚以呈詞詆毀，當眾謾言，一經嚐試，必加意整飭，明正其非，決不可任其得意揚眉，以啟他日加淩之漸。最無狀者，輕則戒飭，重則詳革，必鋤非種，以育真才，斯足服士心而崇眾望”[155]。剛毅提醒新到任的州縣官說：“蒞任之初，於地利民情山川形勢諸多未諳，必須博訪周谘，集思廣益，故紳士不可不見。然紳士品性不同，結交更當留意。”[156]
總之，州縣官必須注意對紳士作為有所限製，防止他們權勢擴張並威脅官權。雍正朝藍鼎元任職朝陽知縣時，記載了當紳衿拒不交納軍食時的對付之法：“納者甚眾，而一二頑梗衿監且笑其愚，餘密遣差役捕致之，每日必有一二登堂者，計新舊積欠累累總列一單。問之曰：‘若肯完乎？’多浮詞支飾，餘曰：‘噫！汝真不可化之士矣！今欲詳革汝貢監，則功名可惜，吾不忍也。請暫入獄中少坐，不論今日明日，今夜明夜，但糧米全完，即出汝矣。’”[157]這一次，藍鼎元全然沒有以禮待之，而且毫不留情采取了將拒不交糧的衿監羈押的強製性手段。