對航運業的補貼從資金方麵使全球化變得可行，但對國際貿易的補貼則使全球化引發爭議。
就國際貿易而言，“補貼”一詞並沒有明確的定義。政府為鼓勵一些企業在某地設立工廠而給予資金支持，這顯然是補貼。但還有一些補貼則不易被察覺，例如政府為外國客戶的銀行貸款提供擔保，這樣它就能夠購買出口商品。除非借款人違約，納稅人不得不為壞賬埋單，否則這類補貼不會引起注意。隱藏在稅法中的特殊減稅政策、國家對某項工業研究計劃的資助、使國內生產商能夠提高產品價格的進口限製等，都是補貼。還有一些更加隱蔽的補貼，如要求軍方隻能采購國內製造的設備等。這些補貼有一個共同點，即一個國家的政府通過影響另一個國家的進口、出口和投資來扭曲競爭。[1]
在一個幾乎所有貿易都在國內進行的世界裏，一國政府對其農民或製造商的補貼對於其他國家來說並不是什麽大事。傳統經濟學家認為這種不在乎的態度是合理的。但對購買商品的國家而言，出口補貼是一大幸事。如果有人想以低於生產成本的價格賣給你某樣東西，那為什麽要拒絕這份禮物呢？直到20世紀60年代，對國際貿易中不公現象的申訴主要是針對工資差異，而非補貼。例如，20世紀50年代，美國製造商強烈抗議日本的進口服裝時，它們反對的是“外國廉價勞動力的競爭”。1957年，當時還屬低工資國家的日本同意限製棉製服裝的出口。[2]
到了20世紀60年代，補貼才開始成為一個敏感問題。美國政府將軍事和太空項目的合同給了美國公司，而歐洲國家反對美國人利用政府資助的研究，在製造客機、計算機和其他數千種麵向民用市場的產品上獲得不公平的優勢。歐洲的飛機製造商一直在生死線上掙紮，直到1970年，法國、德國、荷蘭、英國和西班牙的製造公司（大部分是國有企業）不得不做出一個艱難的決定——合並成一家泛歐公司，即空中客車工業公司。美國旋即抱怨大量補貼流向了空中客車。歐洲人對此做出反擊，聲稱波音公司和洛克西德公司等美國航空航天公司的商用飛機得到了同樣補貼。這場爭端將持續數十年，當一家公司在某次交易中戰勝了它的競爭對手時，爭端就會再次爆發。
歐盟借“結構調整”之名，試圖遏製鋼鐵、造船、化工和造紙等經營狀況較差的產業的萎縮趨勢，希望建立足夠強大的企業參與國際競爭。歐洲的政治家們擔心，如果任由這些產業崩坍，歐共體的生存會受到威脅。美國聯邦政府對個體企業的現金補貼並沒有那麽大方，但州政府和地方政府經常利用補助金和低息貸款鼓勵新企業的建立，同時維持既有企業的生存。其他國家則強烈譴責美國的一些行徑，包括大量使用貿易壁壘來保護國內陷入困境的產業，要求使用政府資金采購的商品必須是在美國國內生產的，而不能是進口貨。美國還將龐大的國防預算用於資助航空器、計算機和其他易於改作民用的尖端技術的開發。加利福尼亞州的微電子產業之所以能躋身世界領先地位，部分是因為美國軍方將大量資金注入矽穀的公司。1967年以前，美國生產的集成電路中一半以上被用於導彈係統，美國芯片製造商的規模讓其他國家望塵莫及。這些對美國出口商有利的公共開支是否已經構成不公平的補貼？這將成為此後多年爭論的焦點。[3]
早在20世紀50年代，對鋼鐵、化工等資本密集型產業的補貼就已是爭端的焦點。由於曆史原因，全球大部分產能集中在一些發展單一產業的城鎮，如俄亥俄州的揚斯敦和德國西南部的路德維希港，許多龍頭企業幾十年前就已經在這些地方開設工廠。這些地區的高工資對成本的影響不大，因為勞動力隻占生產成本的一小部分，而既有工廠的規模效應帶來的成本優勢使其他國家的新工廠難以立足。當亞洲和拉丁美洲的國家決定建立自己的鋼鐵和化工產業時，它們隻能通過補貼工廠並限製進口以保護國內生產者的手段才有可能獲得成功。
但正如我們在第四章看到的，這種進口替代策略經常不起作用。印度和阿根廷等國的大部分新工廠耗資不菲但沒什麽價值。它們生產一些本可以用更低價格進口的東西，對推動經濟增長和解決貧困問題毫無貢獻。然而，日本的進口替代戰略十分成功。在限製進口和補貼等強有力的政策扶持下，日本的製造業從製衣、焊接電路板等勞動密集型產業起步，發展到有能力大規模生產機械、汽車、化工產品和金屬製品。日本的獨到之處在於日本政府在排斥國外競爭者的同時，也迫使國內企業展開激烈的競爭並將產品出口海外。沒有競爭力的公司隻能麵對失敗，而勝利者具備了與海外一流企業一爭高下的生產力。[4]
日本的進口額在此前20年一直高於出口額，但到了1965年，日本開始出現貿易順差。這種現象持續了46年，其間隻出現過短暫的中斷。物美價廉的達特桑牌汽車和豐田汽車出現在美國街頭，日本的鋼鐵製品也進軍加利福尼亞州。在加利福尼亞，跨太平洋運輸鋼卷的費用比從匹茲堡和芝加哥通過鐵路運輸的費用更低。1968年集裝箱船的運輸業務開通後，運輸成本進一步降低，運輸過程中的貨物損失減少，美國和加拿大電器商店的貨架上擺滿了日本製造的電視機、音響和微波爐。到了1970年，日本已經成為一個高度工業化和經濟極度繁榮的國家，工廠生產帶來的收入占其國民總收入的45%。與此同時，各種官方或非官方的貿易壁壘使國外產品在日本寸步難行。1966年，日本共組裝了約250萬輛汽車，而進口汽車隻有15244輛。
1968年，在鋼鐵行業的強烈抗議下，美國國務院要求日本和歐洲“自願”限製它們各自的鋼鐵出口。幾個月後，美國的彩色電視機製造商聲稱日本的電視機正在破壞它們的產業，而總統候選人理查德·尼克鬆已經承諾要限製從日本進口紡織品。1969年1月，尼克鬆上台。不久後，他告訴記者自己“更希望在自願的基礎上處理這個問題”。由於日本在出口市場和軍事防禦方麵均依賴美國，日本政府明白了這一暗示。強勢的日本通商產業省（簡稱“通產省”，現在的日本經濟產業省）限製了紡織品的出口，並向日本企業發布了新的指導意見。1972年，通產省宣布：“‘我們必須擴大一切產品的出口’這一觀念已不再適用……從目前的情況來看，該政策易於引起其他國家的不滿。”[5]
1973年10月爆發的石油危機，將出口補貼變成了商業戰爭的利器。中東石油出口國減產，石油價格因此飆升，並導致世界其他地區出現經濟衰退。日本麵臨著比其他國家更嚴重的危機，因為它自身完全不生產石油。為了籌集進口石油所需的美元，東京政府急於擴大出口。但日本無法再製造低價的商品：其3/4的能源來自如今價格高昂的石油，而以美元計算的工人平均工資在1971年到1973年間上升了38%。通產省決定，為了日本的繁榮，依賴廉價能源或廉價勞動力的產業應該讓位於“知識產業”。通產省希望日本不再通過出口玩具、服裝和晶體管收音機，而是通過銷售汽車、先進電子產品和精密機械來實現財富增長。
通產省有能力也有資金實現自己的構想。它鼓勵競爭者自行決定其中哪些鋁冶煉廠、造紙廠和造船廠應該關閉。由於大量紡織廠被關停，日本在1972年對美國許下的限製合成纖維出口的承諾輕而易舉地實現了。依照通產省的建議行事的公司會得到津貼和補助貸款以開展新的業務，而且還會得到保護，免受進口商品的競爭。此外，1973年至1979年的產業結構調整雖然使80萬製造業工人失去工作，但政府的慷慨補貼緩解了他們的痛苦。[6]
汽車製造業是最受重視的行業之一。雖然日本汽車體積小，乘坐起來不是特別舒適，但它們能完美應對石油危機，而耗油量大的凱迪拉克和寶馬等汽車的駕駛成本越來越高。從1973年到1980年，日本的年汽車出口量幾乎增加了2倍，卡車出口量增速更快。1980年，美國銷售的汽車中有1/4是日本汽車。但在日本，工人們不太可能用他們迅速增加的收入購買雪佛蘭或大眾等美國汽車，因為關稅使外國製造的汽車的價格增加了30%到40%，而且大型進口汽車的注冊費用遠高於小型日本汽車。結果，劄幌和福岡的汽車經銷商很少願意銷售外國車。[7]
與通產省官員設想的一樣，“更輕、更薄、更短、更小”的信條得到了日本公司高層的認可。到了1975年，機械和運輸設備占日本出口的一半，這個份額是20年前的4倍。得益於通產省對研究和開發的支持，日本工廠開始大量生產計算機、先進的光學相機、數控機床和高性能的彩色複印機。不過，並不是所有得到通產省扶持的產業都能獲得成功。盡管通產省鼓勵日本生產商用噴氣發動機，但它們並未取得成功。不過，日本限製進口並促進出口的戰略，幫助它在與那些能夠生產尖端工業品的國家做生意時獲得了巨額的貿易順差。日本的新的貿易模式迅速成為一個國際問題，美國、加拿大和西歐的政治家和工會成員都憤怒無比。美國中西部、英國中部、德國魯爾區和法國北部等地區的工業區受到進口商品的嚴重打擊，工廠紛紛倒閉，一個新的經濟術語“去工業化”隨之出現。[8]
在全球經濟增長放緩之際，日本進軍先進製造業，並對自第二次世界大戰以來在全球化中發揮重要作用的布雷頓森林體係發出了挑戰。當初參與協議磋商的人並沒有盲目樂觀。他們深知每個政府都肩負著為工人、企業和社區提供幫助的壓力，但沒有預料到補貼問題會嚴重到對更加開放的世界經濟造成破壞的地步。日本受到指責，它在使大量享受高補貼的出口商品充斥全球市場的同時，卻不讓自己的市場對外開放。批評者控訴，通產省對貿易的嚴重幹預，損害了其他國家的利益，僅使日本一國獲利。[9]
17個貿易規模最大的國家在1960年達成的協議正是為了應對這種情況。根據該協定，如果受到補貼的出口商品對進口國家的產業造成了“實質性傷害”，則該進口國有權對出口商品征收與其補貼等額的進口稅，這就能削弱外國產品的成本優勢。這一規定十分奏效。日本政府不希望被指責為違反國際規則的國家，於是它再次同意“自願”限製出口，就像1972年為安撫理查德·尼克鬆而承諾限製合成纖維出口一樣。1977年，日本政府限製國內公司向英國出口汽車以及向美國出口彩色電視機。1978年，它對汽車、摩托車、鋼鐵、電視機、船舶、複印機、手表和照相機等商品的出口商實行“強化監督和指導”政策，還為向美國和加拿大出口的機床設定了最低價格，使日本公司無法通過低價戰略來占領市場。次年，美國對螺栓、螺母和螺釘征收15%的關稅，以“拯救”在與日本的競爭下受到威脅的美國工業，盡管它的工廠極其落後且低效。[10]
同年，即1979年，美國第三大汽車製造商克萊斯勒公司瀕臨破產，這也預示了美國即將麵臨大規模失業潮。美國國會為維持克萊斯勒公司的生存，同意為其高達15億美元的貸款提供擔保。其他汽車公司同樣處於破產邊緣，1980年成為美國汽車產業曆史上最糟糕的年份之一。盡管銷量下滑的罪魁禍首是高利率和車型問題（小型車很少），但政治家和工會領袖對日本大加指摘。通常被認為支持自由貿易的羅納德·裏根，在競選總統期間對底特律克萊斯勒工廠的工人說，美國政府“應該使日本人相信，為了他們自己的最大利益，他們應控製住湧入美國的汽車洪流，而我們的產業將重新立足”。1981年，日本“自願”限製對美國的汽車出口，同時更加嚴格控製對西歐和加拿大的汽車出口。截至1983年，日本已經同意限製多種產品對歐洲的出口，包括錄像機、石英表、車床、叉車等，每次的限製都是“自願的”。[11]
結果與預想的不同。一項項新的“自願出口限製”不僅沒有縮小，反而擴大了日本的貿易順差，因為日本製造商能出口的汽車和電視機數量有限，於是它們以更高的價格出口更尖端的產品。增加的利潤使日本企業有足夠的資金在北美和西歐設立工廠，這使當時的人覺得日本式資本主義正在征服世界。不過後來人們才發現，日本雖然大力發展先進製造業，卻將低效的服務業拋諸腦後。例如，在日本銀行兌換貨幣需要幾名銀行職員簽字，而在繁華的東京銀座的百貨商店裏，年輕女性被雇來穿著和服向前來的顧客一一鞠躬。總的來說，1980年日本的服務業生產率甚至低於1970年。僵化的服務業後來被認為拖了日本經濟增長的後腿，不過在20世紀80年代日本製造業的繁榮期，服務業的停滯不前並未引起重視。[12]
在世界經濟停步不前時，日本並不是唯一使貿易夥伴感到不安的國家。韓國對日本經驗的借鑒超過其他任何一個國家。雖然韓國的人口很少，但它效仿日本，通過補貼成功重塑了自身的國際貿易模式。
韓國經濟直到20世紀60年代還是處於停滯狀態。從1910年到1945年，朝鮮半島一直被日本占領，被當作大米和鎢的產地。第二次世界大戰結束時，朝鮮半島被劃分為南北兩個部分，分別受美國和蘇聯的影響。1950年至1953年的戰爭使半島的大部分基礎設施和工業毀於一旦，超過100萬人死於戰爭之中。戰爭剛剛結束，南方政府就決心快速實現工業化，第一步是發展製衣業和製鞋業，但其經濟政策是內向型的，對進口商品設置了極高的貿易壁壘，而出口在1963年以前微乎其微。
1965年，韓國總統樸正熙公布了新的方針。他告訴全國民眾：“我們也能在與其他國家的國際出口競爭中取得勝利。”政府將韓國貨幣韓元貶值，使韓國產品在海外的價格變得更低，又提供大量資金鼓勵出口，還對用於製造出口商品的進口商品免稅。政府為特定商品的出口設定了年度目標，並讓韓國的中央銀行韓國銀行為企業提供低息信貸以助其達成目標。此外，為了刺激出口商之間的競爭，政府還規定前一年達到出口目標的企業可以以更優惠的利率獲得貸款。韓國的經濟專家堅信，規模十分重要。因此，他們鼓勵一些多元產業集團（即韓國財閥）擴大自身規模，使其能夠在全球範圍內與歐洲、日本和北美的跨國企業競爭。政府的政策製定者們利用進口關稅和國有控股銀行的貸款，引導財閥將資金投入特定行業，如汽車和電子製造業。美國經濟學家愛麗絲·安士敦寫道：“從20世紀60年代到20世紀70年代的這十幾年裏，產業多元化的每一次重要轉變都是由國家主導的。”[13]
與許多貧窮國家不同，韓國在教育上投入了大量資金，這就使其擁有一批受過教育的高素質勞動力。這是一個巨大的優勢，尤其在世界經濟衰退，受政府資助的韓國企業轉而尋找新的出口產品時。1962年，在實行出口導向戰略之前，食品和原材料占韓國出口的4/5，海藻是主要的出口產品。到1980年，韓國的製造業規模是1962年的15倍，以製成品為主的對外貿易占韓國經濟產出的2/3以上，遠高於歐洲、北美和日本的對外貿易份額。但這並不受外國歡迎。20世紀80年代初，向高收入國家出口的韓國商品中，近半受到旨在應對不平等貿易的出口限製。這一時期，全球經濟增長放緩，韓國經濟進入了短暫的停滯期。在那之後，韓國政府試圖使韓國的出口導向型經濟進入另一條不同的軌道，即重視創新和先進技術。日本公司的投資曾經不受歡迎，但如今幫助韓國生產了汽車、彩色電視機和藥物。[14]
這種由國家主導的經濟政策徹底改變了這個曾經以內向型經濟為主的國家。1986年，韓國持續了數十年的貿易逆差首次轉變為順差。到了1988年，韓國已經成為世界第十大貿易國，扣除通貨膨脹因素後的人均收入是1960年的8倍。1980年，韓國僅有54個企業研發中心，但10年後企業研發中心的數量已經增加到996個。這是因為企業響應政府號召，雇用工程師並停止依賴廉價勞動力。補貼、貿易壁壘和人為製造的貨幣貶值並沒有消失，但此時人們更多地指責韓國通過不公平的手段竊取高科技產品的市場份額。半導體產業是韓國的成功案例之一。一直以來，美國在半導體產業中一家獨大。但到了1990年，韓國已經成為美國市場上第二大計算機內存芯片供應商。1993年，美國國際貿易委員會裁定，一些韓國企業出售低於公允價格的內存芯片的行為損害了美國生產商的利益，但同時它也不得不承認，客戶發現韓國芯片比美國芯片更可靠，而且讀取速度更快。[15]
韓國向高附加值產業進軍是經過精心規劃的。政府在1992年公布名為“機械、材料和零部件本土化計劃”的五年計劃後，幫助韓國企業減少了4000種產品的進口，包括汽車零部件、機械、半導體和計算機部件。在此之前，韓國的這些產品大多要靠日本提供，但現在政府撥款讓工廠在國內生產這些產品。補貼再次對貿易模式產生了重大影響。韓國的這些重點發展行業的貿易順差從1997年的30億美元飆升至2014年的1080億美元。同時，韓國首次成為大規模的中間產品出口國，它的大部分中間產品通過國際供應鏈被輸送到中國的工廠。相比於其他國家的同類產品，中國更依賴於韓國的半導體和光學元件。[16]