一、關於群眾文化的基本法律與政策
（一）《憲法》是我國群眾文化事業發展的基本法律依據
《中華人民共和國憲法》是我國群眾文化事業發展的基本法律依據。《憲法》明確規定了有關文化活動、文化創造、文化行政、文化服務對象、文化意識形態，文化服務性質、範疇、設施建設等，形成了比較完善的有關文化方麵的最高法律體係。
《憲法》第二十二條規定，國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。這一條是群眾文化事業發展及其設施建設的基本法律依據：第一，把群眾文化事業最核心的要素（群眾文化活動）和群眾文化服務網絡構成的主要機構（文化館）寫進了《憲法》；第二，明確了發展文化館事業，開展群眾性文化活動是國家的職責；第三，明確了文化館屬於事業機構；第四，明確了群眾文化和文化館事業的服務對象、服務性質和服務宗旨——“為人民服務、為社會主義服務”。
《憲法》第二章“公民權利義務”第四十七條規定，中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對於從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益於人民的創造性工作，給予鼓勵和幫助。這一條規定了公民的文化權利，以及國家對從事文化館事業人員的工作要求（有益於人民和創造性）和政策（鼓勵和幫助）。有益於人民和創造性是《憲法》對於文化館和文化館工作人員工作的基本規定和基本要求。
同時，憲法還規定了各級政府文化管理的職能。
（二）新形勢下群眾文化的基本政策
2011年10月18日中國共產黨第十七屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關於深化文化體製改革推動社會主義文化大發展大繁榮若幹重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是新形勢下推進群眾文化事業改革發展的基本政策依據。
2000年，黨的十五屆五中全會第一次提出了文化產業的概念。2002年，黨的十六大明確提出“要積極發展文化事業和文化產業”，在實踐中，公益性文化事業與經營性文化產業的分野日漸清晰。2005年，黨的十六屆五中全會提出要“加大政府對文化的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體係”，初步提出建設公共文化服務體係的目標。2007年6月，胡錦濤同誌主持中央政治局會議，專門研究公共文化服務體係建設，明確提出了我國公共文化服務體係建設的目標任務是：按照結構合理、發展平衡、網絡健全、運行有效、惠及全民的原則，以政府為主導、以公益性文化單位為骨幹，鼓勵全社會積極參與，努力建設以公共文化產品生產供給、設施網絡、資金人才技術保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務體係。2007年8月21日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於加強公共文化服務體係建設的若幹意見》提出了關於公共文化服務的指導思想、目標任務，以及一係列方針政策。
《決定》全麵總結了黨領導文化建設的成就和經驗，深刻分析了文化建設麵臨的新形勢和新任務，闡明了中國特色社會主義文化發展道路，確立了建設社會主義文化強國的宏偉目標，提出了新形勢下推進文化體製改革的指導思想、重要方針、目標任務和政策舉措，是當前和今後一個時期推進我國文化改革和發展的行動綱領，也是群眾文化事業發展的行動綱領，具有長遠的指導意義。
《決定》把人們對於文化建設（包括群眾文化建設）重要性和迫切性的認識提到一個新的高度，增強了群眾文化事業建設的自覺性，激勵著群眾文化工作者增強責任感和緊迫感，解放思想，轉變觀念，抓住機遇，乘勢而上，在全麵建設小康社會進程中、在科學發展道路上奮力開創社會主義群眾文化建設新局麵。
《決定》明確了我國文化改革發展（包括群眾文化改革發展）的指導思想和目標任務。
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持社會主義先進文化前進方向，以科學發展為主題，以建設社會主義核心價值體係為根本任務，以滿足人民精神文化需求為出發點和落腳點，以改革創新為動力，發展麵向現代化、麵向世界、麵向未來的，民族的、科學的、大眾的社會主義文化，培養高度的文化自覺和文化自信，提高全民族文明素質，增強國家文化軟實力，弘揚中華文化，努力建設社會主義文化強國。這段話，是我們推進文化改革發展的指導思想，也是發展中國特色社會主義群眾文化的指導思想。
《決定》提出的2020年文化改革發展奮鬥目標，也涵蓋了群眾文化的發展目標：社會主義核心價值體係建設深入推進，良好思想道德風尚進一步弘揚，公民素質明顯提高；適應人民需要的文化產品更加豐富，精品力作不斷湧現；文化事業全麵繁榮，覆蓋全社會的公共文化服務體係基本建立，努力實現基本公共文化服務均等化；文化產業成為國民經濟支柱性產業，整體實力和國際競爭力顯著增強，公有製為主體、多種所有製共同發展的文化產業格局全麵形成；文化管理體製和文化產品生產經營機製充滿活力、富有效率，以民族文化為主體、吸收外來有益文化、推動中華文化走向世界的文化開放格局進一步完善；高素質文化人才隊伍發展壯大，文化繁榮發展的人才保障更加有力。
《決定》提出了文化改革發展的一係列重要方針，也是群眾文化發展的指導方針，包括：推進社會主義核心價值體係建設；全麵貫徹“二為”方向和“雙百”方針；大力發展公益性文化事業，保障人民基本文化權益；進一步深化改革開放，加快構建有利於文化繁榮發展的體製機製；建設宏大文化人才隊伍，為社會主義文化大發展大繁榮提供有力的人才支撐等。
《決定》提出的“公益性文化事業發展必須在構建公共文化服務體係、發展現代傳播體係、建設優秀傳統文化傳承體係、加快城鄉文化一體化發展四個方麵取得突破”的要求，是當前和今後一段時期內群眾文化發展的主要任務和重點工作。
滿足人民基本文化需求是社會主義群眾文化建設的基本任務。群眾文化要以公共財政為支撐，以公益性群眾文化單位為骨幹，以全體人民為服務對象，以保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要內容，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的群眾文化服務體係。
發展群眾文化數字服務，加快構建技術先進、傳輸快捷、覆蓋廣泛的現代群眾文化傳播體係，提高社會主義先進文化輻射力和影響力，是群眾文化的一項緊迫任務。
群眾文化在優秀傳統文化傳承體係中有著重要的地位，要在加強對優秀傳統文化思想價值的挖掘和闡發，非物質文化遺產保護傳承，開展優秀傳統文化活動，發展繁榮少數民族群眾文化事業等方麵發揮重要作用。
群眾文化發展要按照“城鄉文化一體化發展”要求，以農村和後發展地區為重點，加強縣級文化館、鄉鎮綜合文化站、村文化室建設，深入實施文化惠民工程，增加農村文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距，推進社會主義新農村建設。
二、關於群眾文化事業機構的法規
現有的群眾文化事業機構的法規主要包括行政法規、規章和標準。國務院《公共文化體育設施條例》是群眾文化服務機構應遵循的行政法規，文化部頒發的《文化館管理辦法》、《鄉鎮綜合文化站管理辦法》是《公共文化體育設施條例》具體化的部門規章，有關部門聯合頒布的《文化館建設用地指標》、《文化館建設標準》、《鄉鎮綜合文化站建設標準》是文化館（站）建設應遵循的標準。
（一）《公共文化體育設施條例》
為了促進公共文化體育設施的建設，加強對公共文化體育設施的管理和保護，充分發揮公共文化體育設施的功能，繁榮文化體育事業，滿足人民群眾開展文化體育活動的基本需求，國務院2003年8月1日頒布施行《公共文化體育設施條例》（下文簡稱《條例》）。《條例》關於文化館（站）的規定包括文化館（站）的性質、建設和規劃、服務與管理以及保護四方麵的內容。
《條例》明確規定：文化館（站）和圖書館、博物館等一樣，屬於公共文化體育設施，確立了文化館（站）公共文化服務的基本屬性和基本職責。
《條例》關於文化館（站）建設與規劃的規定有：將文化館（站）設施建設納入國民經濟和社會發展計劃、納入當地國民經濟和社會發展計劃。文化館（站）數量、種類、規模以及布局，應當根據國民經濟和社會發展水平、人口結構、環境條件以及文化體育事業發展的需要，統籌兼顧，優化配置，並符合國家關於城鄉公共文化體育設施用地定額指標的規定。文化館（站）的選址、設計，應當滿足人口集中、交通便利，實用、安全、科學、美觀等要求，並采取無障礙措施，方便殘疾人使用。其建設預留地由縣級以上相關部門納入土地利用總體規劃和城鄉規劃，並依照法定程序審批，其建設用地以劃撥方式取得。任何單位或者個人不得侵占或者改變其用途。新建、改建、擴建居民住宅區，應當按照國家有關規定規劃和建設相應的文化體育設施。
《條例》對文化館（站）服務和管理的規定包括：文化館（站）應當完善服務條件，建立、健全服務規範，開展相關服務，向公眾開放，並向公眾公示其服務內容和開放時間。需要收取費用的服務，收費項目和標準應當經縣級以上人民政府有關部門批準，並對學生、老年人、殘疾人等免費或者優惠開放。文化館（站）應當建立、健全安全管理製度，依法配備安全保護設施、人員，保證公共文化體育設施的完好，確保公眾安全。文化館（站）的各項收入，應當用於公共文化體育設施的維護、管理和事業發展。
《條例》關於文化館（站）的管理和保護的規定包括：文化館（站）因城鄉建設確需拆除或者改變功能、用途的，由地方人民政府組織專家論證，征得上一級人民政府文化行政主管部門同意，報上一級人民政府批準。並依法擇地重建，且一般不得小於原有規模。遷建所需費用由造成遷建的單位承擔。
（條例）還規定了鼓勵企業、事業單位、社會團體和個人等社會力量舉辦公共文化體育設施。鼓勵通過自願捐贈等方式建立公共文化體育設施社會基金，鼓勵依法向社會公益性機構捐贈財產，鼓勵機關、學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放的條款。
（二）《群眾藝術館、文化館管理辦法》和修訂
文化部1992年5月27日頒布實施了《群眾藝術館、文化館管理辦法》（下文簡稱《辦法》），對於群眾藝術館（文化館）的設置、性質、任務和管理等予以詳細規定。2011年，文化部根據《公共文化體育設施條例》和文化館發展的要求，對管理辦法進行了修改。主要的修改包括以下幾個方麵。
關於文化館設置的規定：縣和縣級以上各級地方人民政府應按照行政區域分級設立文化館。各級群眾藝術館、文化館應逐步統一名稱，統一標誌。
關於文化館性質的規定沒有改變：文化館是國家設立的全民所有製文化事業機構，是群眾進行文化藝術活動的場所。
關於文化館任務的規定作了較大的修改。根據新的形勢要求，規定了文化館的四項基本職能和十項任務。文化館的基本職能是：組織群眾文化活動、普及文化藝術知識、輔導基層文化骨幹、開展社會教育培訓。文化館的主要任務是：組織開展文藝演出、展覽、講座等群眾性文化藝術活動，成為基層群眾文化活動中心；受政府和文化行政部門委托，承擔政府交辦的文化下鄉、開展社會教育培訓等公益性文化服務工作；組織配送和傳輸公共文化資源，深入基層開展流動服務，保證公共文化資源進村入戶；輔導、培訓基層群眾文化隊伍，成為基層群眾文化隊伍的培訓中心；組織、輔導和研究群眾文藝創作，促進優秀群眾文藝作品的創作和推廣；開展群眾文化政策理論研究，為當地公共文化服務製度設計和區域文化發展提供政策建議和決策谘詢；協助文化行政部門開展非物質文化遺產保護相關工作；開展群眾文化數字資源建設，開設公益性電子閱覽室，有針對性地開展數字文化信息服務；指導本地區老年文化、老年教育、少兒文化工作；在主管部門指導下開展與國外（以及我國港、澳、台地區）的文化交流。
關於文化館的服務與管理作了重大的修改和進一步完善。文化館應當向公眾免費開放，並免費提供基本文化服務。文化館的開放時間應當與當地群眾的工作、學習時間適當錯開；國家法定節假日和學校寒暑假期間，應當適當延長開放時間。文化館應完善內部管理製度，建立、健全服務規範，並根據其功能、特點向公眾開放。文化館應在醒目位置標明服務內容、開放時間和注意事項。文化館應當建立、健全安全管理製度，依法配備安全保護設備、人員，保證文化館設施完好，確保公眾安全。文化館提供基本服務以外文化藝術服務的，可以適當收取成本費，但對老年人、殘疾人、未成年人應當免費或者優惠。
修改稿增加了關於文化館的人員和經費保障的條款，包括：依據文化館性質、工作任務、所在地區經濟、文化、人口狀況等因素，確定文化館編製數額。文化館應當配備與其工作職責相適應的專業技術人員和管理人員，省、市和縣級文化館的文化藝術專業技術人員占全館人員的比例分別不得少於65%、70%、75%。文化館實行職業資格製度，實行聘用製和崗位目標管理責任製。建立文化館隊伍定期培訓製度。文化館是全額撥款的公益性事業單位。其建設、維修、管理資金和人員經費、日常公用經費、群眾文化活動等基本服務經費，應當列入當地政府基本建設投資計劃和財政預算。
關於文化館的規劃與建設主要是強調：符合《文化館建設用地指標》和《文化館建設標準》的要求。
（三）《鄉鎮綜合文化站管理辦法》
文化部2009年10月1日頒布、施行《鄉鎮綜合文化站管理辦法》（下文簡稱《文化站管理辦法》），是指導文化站各項工作的基本依據。其內容主要包括：鄉鎮綜合文化站建設的基本原則，規劃和建設，職能與服務，人員和經費保障，檢查與監督五個方麵。
關於鄉鎮綜合文化站的性質、職能的規定：鄉鎮綜合文化站是由縣級或鄉鎮人民政府設立的公益性文化機構，其基本職能是社會服務、指導基層和協助管理農村文化市場。文化站的主要任務有：舉辦各類展覽、講座，普及科學文化知識，傳遞經濟信息。根據當地群眾的需求和設施、場地條件，組織開展文體活動和廣播、電影放映活動；指導村文化室（文化大院、俱樂部等）和農民自辦文化組織建設，輔導和培訓群眾文藝骨幹；協助縣級文化館、圖書館等文化單位配送公共文化資源，開展流動文化服務，保證公共文化資源進村入戶；在縣級圖書館的指導下，開辦圖書室，開展群眾讀書讀報活動，為當地群眾提供圖書報刊借閱服務；建成全國文化信息資源共享工程基層服務點，開展數字文化信息服務；在縣級文化行政部門的指導下，搜集、整理非物質文化遺產，開展非物質文化遺產的普查、展示、宣傳活動，指導傳承人開展傳習活動；協助縣級文化行政部門開展文物保護的宣傳工作；受縣級文化行政部門的委托，協助做好農村文化市場管理及監督工作。
文化站管理的規定：文化站應完善內部管理製度，建立、健全服務規範，並根據其功能、特點向公眾開放，保障其設施用於開展文明、健康的文化體育活動。文化站應在醒目位置標明服務內容、開放時間和注意事項。
關於文化站的人員和經費的規定：文化站實行聘用製和崗位目標管理責任製，應配備專職人員進行管理，實行職業資格製度，文化站站長應具有大專以上學曆或具備相當於大專以上的文化程度。文化行政部門負責對文化站從業人員進行定期培訓。文化站的建設、維修、日常運轉和業務活動所需經費，應列入縣鄉人民政府基本建設投資計劃和財政預算。鼓勵企業、社會團體、個人捐贈或資助文化站。
（四）文化館（站）建設標準
2011年國土資源部、住宅與城鄉建設部、文化部聯合頒布了《文化館建設用地指標》，2012年，國家改革與發展委員會、住宅與城鄉建設部、文化部聯合發布了《文化館建設標準》、《鄉鎮綜合文化站建設標準》。這些是新時期文化館（站）建設應遵循的標準，是文化館（站）建設項目科學決策和合理確定項目建設水平的全國統一標準；是審批核準文化館（站）建設項目的依據；是有關部門審查文化館（站）建設項目初步設計和監督檢查工程項目建設全過程的尺度。
這三個標準根據公共文化服務體係建設的原則，提出了對文化館（站）的建設原則、建設內容、建設規模和依據、選址以及建築的新的要求，並作了具體規定，確立了文化館（站）建設指標體係，標誌著文化館（站）建設的科學化、規範化和標準化。這三個標準體現的文化館（站）建設的新原則和新要求主要有以下幾點。
①文化館（站）的建設應以人為本、功能優先，因地製宜、合理布局，經濟適用、節能環保。這是針對文化館（站）建設中片麵追求政績工程、標誌化建築的傾向提出的。
②以服務人口而非按行政級別確定文化館（站）規模原則。文化館（站）的建築規模應依據服務人口數量確定，同時要兼顧當地城鎮經濟社會發展水平、社會需求以及各館（站）的特色。並具體規定了與服務人口相對應的文化館（站）建設麵積指標。這一規定，體現了公共文化服務以人為本及均等化的原則。
③關於合理布局的原則。文化館（站）的選址應符合所在地的城市規劃、鎮規劃或相關專項規劃，選擇在城鎮文化中心或人口集中、交通便利、便於開展群眾性文化活動的地區；同時滿足工程地質及水文地質條件，符合安全、衛生和環保標準；宜結合城鎮廣場、公園綠地等公共活動空間綜合布置。
④關於文化館（站）建設內容的規定。針對文化館（站）建設中的“重建築、輕場地”、“重建築、輕設施”，文化館（站）建成後沒有活動場地和“空殼化”的現象，做了三個方麵的規定。規定文化館（站）的建設內容包括：房屋建築、室外場地及建築設備。文化館的房屋建築包括：群眾活動用房、業務用房、管理用房和輔助用房。鄉鎮綜合文化站的房屋建築包括：文化體育活動用房，書刊閱覽用房，教育培訓用房，網絡信息服務用房，管理與輔助用房。並對各項功能用房的用途作了具體說明，在附錄裏規定了不同規模文化館（站）的功能用房設置表。文化館（站）室外場地包括：開展群眾文化藝術與信息交流活動的室外活動場地、美化環境的綠地、休憩場地、道路及停車場地等。還規定了文化館（站）的建築設備和專用設備種類。
⑤按照服務第一原則，規定了各類功能用房使用麵積的控製指標，要求用於公共文化服務的用房使用麵積應占全部使用麵積的75%～80%，使文化館（站）確實成為群眾進行群眾文化活動的場所，防止文化館（站）的機關化。
⑥確立了文化館（站）建設的指標體係，包括服務人口與建築規模指標，用地麵積指標，室外活動場地麵積指標、建築密度和容積率指標等。
表7-1 文化館建築麵積指標[1]
注：省、市、縣文化館服務人口以其所在城鎮常住人口進行核算，其他文化館服務人口以其服務範圍內的常住人口進行核算；處於兩個數值區間的，采用直線內插法確定建築麵積；小於2000平方米的文化館應與其他相關文化設施聯合建設。
表7-2 鄉鎮綜合文化站建築麵積指標[2]
注：1.表中服務人口處於兩個數值區間的，采用直線內插法確定其建築麵積指標。
2.表中服務人口是指鄉鎮轄區的常住人口（戶籍人口和居住半年以上的暫住人口）。
3.服務人口在10萬以上的，參照《文化館建設標準》中服務人口5萬以上的市轄區文化館建築麵積指標確定。
4.建築麵積指標所包含的項目應符合表7-1。