四、代表履職中的兩個具體問題：如何提出議案和建議、批評、意見
由於這兩個問題比較具體又很重要，而且許多代表尤其是新代表不能很好地掌握提出議案和建議的要領，需要專門說一說。
（一）關於如何提出議案
提出議案是代表在會議期間的一項權利。從代表提出議案的角度來說，議案是代表向人民代表大會提出的議事原案，是人大代表希望大會安排審議、決定某一重大問題的方案。提出議案的本意是代表希望把自己的議案列入本次大會的議程，予以討論並作出相應決議。人大代表的議案權就是代表具有依法向本級人民代表大會提出屬於本級人民代表大會職權範圍內的議事原案的權利。這一權利我們通常稱之為創議權。它是人大代表的一項重要權利，也是人大代表履職的一種重要方式，還是人大代表在會議期間的一項重要工作。當然，它也是代表發表自己政見的一種重要形式，是衡量代表議政能力和參與管理國家事務水平的重要標準。當然，在人民代表大會製度體係中，它也是人民當家作主的最為直接的表現形式，是人大代表從而也是人民群眾主人翁地位的最為直接的表現形式。
議案的形成需要具備以下條件：一是議案提出的主體必須具有提出議案的法定資格或符合法定的代表聯名人數。法律規定，提出議案的法定機關為大會主席團、人大常委會、本級人民政府；此外，還包括出席會議的各代表團，代表10人（縣以上地方人大）或5人（鄉鎮人大）以上聯名。二是提出的議案的內容必須屬於本級人民代表大會的職權範圍。一般說來，應是涉及本行政區域內全局性、長遠性、根本性、具有較強決策性質的國家事務方麵的重大問題，而且是本級人民代表大會有權作出決定的重大問題。至於那些比較具體的執行性、工作性、事務性較強的事情，比如哪裏的道路橋梁應該修補修補、哪個地方的公交車站應該挪挪位置，這樣的具體事情就不屬於人民代表大會職權的範圍，寫成建議批評意見就可以了。即使你按照議案寫了，依照現在的做法，也會轉成建議批評意見處理。從這裏我們也就了解了議案和建議批評意見之間的區別。當然也不能提出屬於上級人大決定或者政府行政決策範圍內的事情。三是提出議案必須在規定時間之內，過了時間之後提出的議案也隻能做建議批評意見處理。這個時間限定與議案設置的本意有關，即它原本是可以列入本次大會議程的，不能太晚。當然，提出議案要有案由、案據和解決方案。如果是向有立法權的人民代表大會提出立法案，還應附有法律文本草案。同時，提出議案的內容不能與憲法、法律相抵觸。
這裏有個問題需要說明，就是我們現在很少有代表聯名提出的議案經法定程序列入本次大會的議程給予討論並做出決定。基本做法是由大會議案委員會經過分類整理，把相同或相近的議案合並提交主席團決定，交由政府在會後辦理並向人大常委會或主席團（或
者下次鄉鎮人民代表大會）報告。而其他的議案都轉成建議批評意見辦理了。但是這兩年北京平穀區人大是把議案工作回歸了法律本位的，即他們把代表提出的議案，經過代表大會的議案審查委員會篩選推薦，經過主席團會議同意，列入代表大會議程，由大會討論並作出決議，然後交政府辦理，由人大常委會督辦。我覺得，這個事情做得很好，它既回歸了法律本位，又直接體現了人民當家作主，還具有很強的動員效果。我聽說，其他地方人大也有這樣做的，很值得點讚。當然，這不是代表個人的事情，需要常委會在議程安排上預留空間。
（二）關於如何提出建議、批評和意見
我們先講講建議批評意見這種代表履職形式產生的過程。在1954年憲法中沒有代表建議的提法，而隻有提案（現在稱為議案）一說。1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議審議《全國人民代表大會組織法（草案）》時，全國人大常委會副委員長習仲勳同誌在《關於四個法律案的說明》中講到：“過去全國人大每次開會時，代表們都提出大量的提案。從內容來看，主要是對各方麵工作提出的建議、批評和意見，涉及的問題很多並不是屬於全國人大職權範圍，大會不好通過實質性的決議，隻能轉交有關方麵研究處理。按照草案的規定，這類意見今後還可以提出，隻是根據實際情況，改為代表向大會或者常委會提出對各方麵工作的建議、批評和意見，由常委會的專門辦事機構交有關機關、組織研究處理並負責答複——這樣提出建議、批評和意見，不像提案要有30名代表附議，也不限於會議期間才能提出，不但簡化了處理的手續，而且提出建議、批評和意見也更方便了。至於不叫提案，這是為了同現在規定的需要提請大會審議通過的、具有約束性的、代表提出的議案加以區別。”就是說，代表建議是從代表提案當中分離出來的不屬於大會權限的那些反映代表建議、批評和意見的內容。隨後，1984年第六屆全國人大常委會第八次會議修改地方組織法時，也沿襲了全國人大組織法的思路，將代表建議、批評和意見從代表議案中分離出來，另行做了規定。到1992年通過的代表法第18條明確規定：“代表有權向本級人民代表大會提出對各方麵工作的建議、批評和意見，有關機關、組織必須研究處理並負責答複。”也就是說，代表建議是根據代表提案狀況及其處理的經驗，從代表提案中分離出來的一種代表行使職權的新形式，是不同於議案的一種帶有監督性質的代表履職方式。我認為，把代表建議、批評和意見從代表議案或提案中分離出來，獨立設置，在人民代表大會製度曆史上，既是代表權利的一次重要拓展，也是人大製度的一次重要創新，其意義十分重大。
人大代表的建議批評意見，是人大代表向本級人民代表大會（開會期間）或者常委會、主席團（閉會期間）提出的對各方麵工作的建議、批評、意見或者說看法、主張等的總稱，
現在通常簡稱為“代表建議”。這裏有兩個問題，需要說明。一是代表建議涉及的範圍問題。我曾經聽到有的地方限製人大代表提出建議的範圍，比如隻能給國家機關提，不能給黨派團體提，不能給企業事業單位提。我覺得，這種限製是不妥當的，因為法律並沒有這種規定，而是講“提出對各方麵工作的建議批評意見”，並沒有限製對哪方麵能提，哪方麵不能提。而且人大代表的建議可以轉交各方麵研究處理，各方麵也應該予以辦理或答複。我覺得對於這個問題，我們隻能依照法律規定去做，不宜多加限製。二是鄉鎮人大代表在閉會期間能否提出建議的問題。應該說， 2015年8月以前法律對於鄉鎮人大代表在閉會期間提出代表建議問題是沒有做出規定的，因為那時候主席團在閉會期間並沒有常態化地開展工作，也就沒有接受代表建議並進行運作的機關。修訂後的法律改為鄉鎮人大代表在閉會期間也可以向主席團提出對各方麵工作的建議批評意見，由主席團轉交有關方麵辦理。這樣，鄉鎮人大代表在閉會期間也就具有了與其他級別的人大代表同樣的提出建議的權利。這也是18號文件推動下修訂後的法律對鄉級人大代表權利方麵的一個重要授予。
應該說，人大代表依法提出對各方麵工作的建議批評意見，並要求有關機關和組織研究處理並負責答複，這是人大代表的又一項重要權利。這個權利既是人大代表受人民委托行使當家作主權力的一種具體途徑，也是人大代表對國家機關進行監督和促進國家機關改進工作的一種重要形式，而且也是人大代表唯一可以獨立行使的一項帶有監督性質的權利。人大代表應該十分珍惜這項權利，並充分用好這項權利。
提出建議批評意見需要注意：一是一事一議，方便分發、辦理和答複，不要幾件事混在一起。二是要有標題和具體內容，不能抽象、籠統，含糊不清，使辦理者無從入手。三是使用統一的建議專用紙並按照格式要求填寫。現在一般要求同時提供電子版。不能提供電子版的可以請工作人員幫助。四是一般不要涉及正在審理的案子。確有受他人委托需要轉交的申述狀，可以交大會秘書處或常委會信訪機構處理。
我們上麵已經說到議案和建議的區別。這裏再概括幾句：一是主體不同。議案提出的主體有許多限製性規定，建議提出的主體則比較寬泛，隻要是代表包括單個代表都可以提出。二是內容不同。議案一般涉及的是本行政區域內的重大問題，或者群眾普遍關心的熱點難點問題，建議則多屬具體問題。三是時間不同。議案的提出有時間限製，建議的提出沒有時間限製，而且會上會下都可以提。四是處理方式不同。議案按其本意是要列入大會議程討論決定的，現在雖然大多不這麽處理，但一旦議案確定，立馬轉交政府辦理，並向常委會或主席團答複，其力度和動靜也是很大的；而建議的辦理一般沒有這麽大的力度和動靜。
（三）代表提出議案建議舉例（略）
（本章完）