十一、北京立法工作中的幾點做法

北京市人大在立法工作中，除了上麵提到的立法格局、立法機製等做法外，還有如下一些做法也具有參考價值。

（一）針對問題立法，立法解決問題

針對問題立法，立法解決問題，是指對於立法來說，一個非常重要的問題就是，要搞清楚立這個法要解決什麽問題，立法完成後能不能解決相應問題；問題不清楚的、預期效果無把握的，寧可不立或緩立。北京市人大這些年來一直堅持了這個對於立法具有方針性的做法。這樣做的最大好處，就是增強了立法的針對性、有效性，從源頭上提高了立法質量。這個做法是法規立項論證環節中最核心的指導原則。這就要求負責這個環節的相關專門委員會把好關，也要求主任會議對這個問題予以足夠的重視。

（二）抓住核心條款，解決實質問題

從長期的立法實踐中，北京市人大體會到，一個地方性法規，真正管用的也就是那麽幾條，這幾條被大家稱為“核心條款”。這個核心條款與上麵說的那個所要針對的問題具有直接關聯，它們是解決問題的關鍵所在。你把立這個法所要解決的問題搞清楚了，那麽核心條款在什麽地方也就容易明確了。然後，你就要把主要精力放在核心條款上，把它想通、吃透、說清、寫實。其實，地方立法的質量也主要體現在這個核心條款是否對解決問題真正管用上。

（三）統籌人大內外，各方充分協商

前些年，在地方立法中出現了不少“部門立法”的現象。政府有關部門為了擴充或保護部門利益積極建議立法，人大在不明就裏或者不願意得罪人的情況下，也就為部門立法。為了克服這種現象，切實扭轉這一局麵，北京市人大在立法中，采取了各種加強統籌協商的措施。一是人大內部的統籌。即各個專門委員會與法製委員會之間的統籌，明確分工一審前的工作由專門委員會負責，一審後的工作由法製委員會負責；二是人大與政府之間的統籌協商。即要求政府內部在立法方麵實行基礎性的統籌，政府各部門提出的立法案必須由政府法治部門先進行把關定向，使其符合政府的總體意向而剔除部門利益傾向；然後是人大在此基礎上進一步進

行統籌，包括兩個法製專門機構的統籌和人大主任會議與政府領導之間的統籌；三是人大與政協的統籌協商（後麵另說）；四是人大與法規涉及利益群體之間的統籌協商。這是講人大在立法過程中要充分考慮法規涉及的各個利益群體，尤其是弱勢群體，應該通過各種方式聽取他們的意見和建議，包括專場座談、立法聽證等。

（四）積極與政協之間開展立法協商

從2014年起，北京市人大在重要立法工作中主動開創了與同級政協進行立法協商的做法。人大常委會根據這一年的立法任務，主動建議市委就這些立法項目組織開展與政協之間的立法協商，得到市委支持。這些法規草案，包括基本住房保障條例、居家養老服務條例和控製吸煙條例，都是社會高度關注的立法項目。市政協組織各個界別和專家組，一共提出了596條意見建議。針對這些協商意見建議，人大法製委員會進行了認真的研究吸收，對兩個法規中的32條內容進行了修改。

具體做法是這樣的：在人大常委會一審完成後，由人大常委會黨組將法規一審文本報同級黨委，請黨委批轉政協黨組，組織政協有關方麵征求意見、進行協商；政協相關專業委員會組織有關委員就法規文本進行討論協商、提出意見建議；協商意見整理匯總後由政協黨組向同級黨委做出反饋報告；再由黨委將政協協商意見轉回人大常委會黨組；交由負責二審的人大法製委員會對這些意見舉行研究吸納，進入二審程序。人大在立法過程中增加一個與政協進行立法協商的環節，不但創造了立法中擴展民主的新形式，而且使立法質量的提升增加了新的保障渠道，是一件非常有意義的事情。需要注意的是，這裏人大與政協之間的立法協商是經由同級黨委作為中介進行的，主要是因為政協不是國家機關，人大與政協之間發生工作關係缺乏直通機製，需要由黨委批轉。北京市人大認為，這樣做既合乎黨的規矩，也合乎辦事程序，而且態度嚴謹、途徑正規。

（五）充分發揮專家學者的專業優勢

北京市人大在立法中非常注意發揮專家學者的專業優勢和參謀顧問作用。一是從十幾年前人大常委會就設立了法製顧問小組，在立法中積極發揮他們的作用

。近年來又把法製顧問係統正式作為人大常委會開展工作的三大支撐係統之一著力進行建設。在這些顧問中既有全國人大常委會從事立法和研究工作多年的老領導，也有首都高校和科研院所的著名學者和專家，還有從事法律實務工作的法官、檢察官和律師。二是除了在立法過程中請顧問係統當好參謀以外，每逢重要立法工作或者是在立法中遇到疑難雜症，還要請更多的專家進行座談研討、提供立法智慧。三是在法規預案研究中，選擇理論基礎和實踐經驗兼備的專家團隊，承擔預案研究的課題工作。比如中國政法大學法治政府研究院承擔了行政程序條例、市律師協會物業管理法律專業委員會承擔了物業管理條例的法規預案研究課題。四是采取購買服務方式，請學者為立法提供專業支持。比如在人大組織起草居家養老條例的同時，請清華大學相關專家同步起草，作為比對參照。這對提高立法質量起到了很好的作用。在北京市人大看來，北京地處首都，法律專家雲集，如果不充分發揮他們的專長和優勢，那就是我們的愚蠢了。

（六）充分發揮人民代表大會的立法功能

地方立法，第一主體不是常委會，而是人民代表大會。法律明確規定，特別重要的法規要經由人民代表大會立法。但是，這一點常常被忽略或者圖省事而不這樣做。北京就曾經有13年沒有在大會上立法。其實，人民代表大會不但有法律規定的立法功能，而且有常委會所沒有的立法優勢。體現在：一是有利於擴大民主立法，因為代表大會立法參與審議的代表更廣泛、更普遍，因而就更能集中民意、集中智慧，對於提高立法質量很有益處；二是有利於社會動員，因為代表大會立法動員社會參與立法的群眾麵更廣泛、更深入，不僅有利於提高立法的民意基礎，而且有利於立法後法規的宣傳和實施。這一點對關係廣大群眾切身利益的法規、對需要動員社會廣泛參與的法規的製定，尤其必要。在北京市人大看來，寧肯把可以由常委會立的法提升到代表大會上來立，也不能把應該由代表大會立的法下放到常委會來立。因為在前者是重視，而在後者則是侵權。北京人大2014、2015兩年均在大會上進行了立法，以後大會立法將成為立法工作的新常態。

（本章完）